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Si Somos Americanos

versión On-line ISSN 0719-0948

Si Somos Americanos vol.19 no.2 Santiago dic. 2019

http://dx.doi.org/10.4067/S0719-09482019000200049 

Artículo original

Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo Perú-Chile: aproximaciones al mundo social y empresarial en torno a la frontera

The Chilean-Peruvian Integration and Development Committee: Approaches to Arica’s social and business world around the border

Camila Álvarez Torres** 

** Instituto de Estudios Internacionales, Universidad Arturo Prat, Chile. Correo electrónico: cami.alvarez.to@gmail.com

Resumen:

Este artículo analiza los logros y obstáculos del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIDF) -como espacio de concertación transfronteriza- en la frontera chileno-peruana entre los años 2012 y 2016. Para ello, aborda las estrategias de relacionamiento del mundo social y empresarial ariqueños, partiendo por la interacción de sus actores más relevantes dentro y fuera del CIDF. Se realizaron entrevistas a diversos actores sociales, económicos y estatales ariqueños que evidenciaron disímiles comportamientos respecto de la frontera y sus espacios institucionales de contacto. Se concluye que el gremio empresarial ligado al transporte y la construcción es renuente al contacto transfronterizo, mientras que el gremio ligado al servicio turístico ha tenido una disposición más abierta a sus pares tacneños. El mundo social, por su parte, se inclina por una mirada integracionista.

Palabras clave: Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo; concertación transfronteriza; Arica

Abstract:

This text analyzes the achievements of and obstacles faced by the Border Integration and Development Committee (Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo - CIDF) on the Chilean-Peruvian border between 2012 and 2016 as a space of cross-border consultation. The strategies deployed by the social and business world in Arica are analyzed based on interaction with key stakeholders within and outside of the CIDF. Interviews were conducted with social, economic and state actors from Arica who exhibited different attitudes regarding the border and its institutional spaces for contacts. The authors conclude that the business association linked to transport and construction is reluctant to engage in cross-border contact, while the union linked to tourism service has developed in a way that is more open to engaging with their peers in Tacna in Peru. For its part, the social world has adopted an open, integrationist outlook.

Keywords: Border Integration and Development Committee; cross-border consultation; Arica

Introducción

En Chile, las investigaciones sobre zonas y regiones transfronterizas han comenzado a concitar cierto interés en algunos círculos académicos, sobre todo por la intersección teórica entre movilidad humana, migración y frontera que algunos investigadores han propuesto, y que ciertamente han revitalizado y profundizado el debate (Dilla y Álvarez, 2019; Núñez, Sánchez y Arenas, 2013; Tapia, Liberona y Contreras, 2017; Tapia y Parella, 2015). A pesar de ello, son escasos los estudios sobre el funcionamiento de los sistemas institucionales transfronterizos (Álvarez, 2019; Bernal y Roccheti, 2017), de los circuitos de relacionamientos, formales e informales, y de los actores locales que lo componen y permiten que el sistema se mantenga en el tiempo, especialmente para el caso chileno. Por paradójico que esto resulte, en nuestro territorio existe una de las franjas fronterizas más activa de Latinoamérica, tierra fértil para comprender la complejidad de un sistema transfronterizo. Nos referimos a la que pone en contacto a Chile con Perú a través de las ciudades de Arica y Tacna.

Este artículo analiza las dinámicas de determinados actores locales ariqueños, en particular, de aquellas organizaciones con perfil social y empresarial que entre los años 2012 y 2016 han canalizado sus relaciones y contactos con sus pares tacneños a través del Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (en adelante CIDF). A su vez, examina la tendencia contraria; es decir, cómo determinados grupos de las mismas organizaciones han rehusado incorporarse a este espacio de contacto binacional, aun cuando en términos objetivos podrían beneficiarse de unas relaciones transfronterizas más sostenidas e institucionalizadas. Todo ello, en el marco de lo que Dilla (2015, 2016) ha denominado como un Complejo Urbano Transfronterizo (CUT).

El CIDF es indudablemente una novedad institucional positiva en la relación transfronteriza y binacional entre Perú y Chile. Utiliza una metodología de acercamiento permanente mediante el diálogo formal e institucional que permite a diversos actores -sociales, económicos y políticos- generar contactos a fin de ir cultivando un sistema de cooperación fronteriza, al tiempo que desempeña un papel vital en el funcionamiento y la legitimidad de este espacio público de cara a la ciudadanía. A pesar de este logro, se advierten diversos obstáculos que imposibilitan avanzar y profundizar en la construcción de un modelo de consenso transfronterizo. Para poder comprender el funcionamiento del CIDF, este artículo analiza las estrategias y acciones de un grupo de actores -especialmente del ámbito social y empresarial de la ciudad de Arica, que busca modificar este espacio en función de sus intereses- y busca comprender sus posiciones en relación con la frontera. Este foco del estudio nos permitirá relevar y aprehender la importancia de participar en estos espacios de diálogo binacional. Al fijar como punto de partida el antes mencionado, el texto se hace cargo de las siguientes interrogantes: ¿qué logros y obstáculos se presentan a la hora de crear acuerdos comunes dentro del CIDF?, ¿cómo y por qué actúan estos actores dentro del CIDF? y ¿qué otros estilos prefieren utilizar, en particular algunos actores del empresariado local ariqueño, en torno a la frontera?

El artículo se organiza de la siguiente forma: en la primera parte se plantea la problemática y se desarrolla el enfoque teórico utilizado, junto con explicar la metodología empleada para recopilar los datos, además del contexto histórico de relacionamiento entre las ciudades de Arica y Tacna. En la segunda parte, se analiza la evolución del CIDF señalando sus características y cambios evidentes desde su creación en 2012 hasta 2016, con especial énfasis en la Comisión de Integración, espacio de discusión que forma parte del CIDF, que está mayormente integrada por los actores del mundo social. En esta instancia, además, se repasan los logros y obstáculos que presenta el CIDF a partir de la mirada de esos mismos actores. En tercer lugar, se caracterizan los relacionamientos de los actores del mundo empresarial ariqueños, que evidencian un tipo disímil de articulación en torno a la frontera y su relación frente a sus pares tacneños.

Complejo Urbano Transfronterizo: el caso de la frontera tacno-ariqueña

La mayoría de las regiones fronterizas constituyen zonas complejas, de intensos intercambios y se caracterizan por ser sectores crecientemente urbanos (Dilla, 2015). Además, conforman habitualmente localizaciones o economías regionales relativamente aisladas de los centros dinámicos y de decisión nacionales (Valenciano, 1990), como es el caso de la zona fronteriza que articula la ciudad chilena de Arica y la peruana Tacna. En este contexto, surge la necesidad de establecer políticas bilaterales de integración, espacios de diálogos y reconocimiento de actores, así como de compatibilización de normas y procesos, en aras de avanzar desde relaciones geoeconómicas relativamente espontáneas basadas en las ganancias diferenciales a otras de corte territorialistas, en las que abunden los espacios de cooperación y miradas de largo plazo (Sohn, 2014).

La relación de Arica y Tacna se remota a la época colonial, período que sitúa a ambas ciudades en una intensa y compleja relación de dependencia y complementariedad. La construcción de este proceso nos ubica en un espacio fronterizo particular: una Región Transfronteriza (RTF) (Jessop, 2001) articulada por un entramado urbano, que pasaremos a nombrar con la denominación de Complejo Urbano Transfronterizo (CUT) (Dilla, 2015, 2016).

Los Complejos Urbanos Transfronterizos se configuran en la medida en que existe una cercanía de dos o más unidades urbanas. Tal requisito se cumple entre Arica y Tacna, donde se da una intensa interacción e interdependencia históricas que van desde lo económico hasta la socialización más íntima y cotidiana, como señala Dilla (2015): “toda frontera habitada contiene un toque de hibridación cultural y un solapamiento de las escalas (internacional, nacional, local) que viabiliza la vida de sus habitantes” (2015, p. 20). La existencia de Complejos Urbanos Transfronterizos supone una trama sistémica de relacionamientos y subsistemas particularmente asimétricos y conflictivos, que se evidencia en seis escalas: (i) un medio ambiente común; (ii) articulaciones espaciales diversas; (iii) interdependencia económica; (iv) existencia de intensas relaciones sociales primarias entre los pobladores de ambas ciudades; (v) percepción de mutua necesidad y, por último, (vi) construcción de relaciones institucionales formales desde el Estado y la sociedad civil (Dilla, 2015).

La mayoría de estos relacionamientos operan, en mayor o menor medida, entre ambas ciudades. El ámbito institucional ha sido, hasta el momento, el menos diseccionado. Existen estudios que dan cuenta del avance de esta perspectiva, especialmente porque analizan instituciones situadas en la frontera, como es el caso del mismo CIDF sus dinámicas institucionales y actores que participan en este (Álvarez, 2019; Bernal y Roccheti, 2017), y otros que interaccionan en contextos semiinstitucionales (Ovando y González, 2016).

El estudio de esta dimensión cobrará, entonces, protagonismo en este artículo. En primer término, se persigue comprender cómo las autoridades centrales perciben, norman y actúan en relación con estos espacios, perfilando una aproximación al régimen fronterizo formal - el deber ser-, sus adaptaciones funcionales y las tendencias de cambio visibles. Por otro lado, se busca analizar el comportamiento de los actores de distintos espacios que participan en el aparataje estatal. Siguiendo la lógica de la interdependencia compleja (Keohane y Nye, 1988), podemos hablar de articulaciones -tanto formales como informales- entre agentes que actúan (e inciden en la agenda) en tres niveles diferenciados: a) el interestatal (gobierno central), b) el transgubernamental (diversos organismos gubernamentales) y c) el transnacional (actores no gubernamentales). Generalmente, en experiencias como la chilena, en las que no ha habido programas de apertura fronteriza, tal como señala Álvarez (2019), “las acciones aisladas de los diferentes niveles del Estado chileno generan prácticas que están lejos de concertar espacios de cooperación transfronteriza” (2019, p. 201), lo que desemboca en espacios de conflictos y desavenencias institucionales.

Otra consideración no menos relevante es que el régimen fronterizo puede ser lo suficientemente flexible como para adaptarse a situaciones cambiantes, modificar las normativas, incluir a otras organizaciones periféricas o abrirse a procesos de participación de comunidades y habitantes, lo que Leresche y Sáez (2001) denominan una gobernanza sináptica basada en un régimen ad hoc y que, en la experiencia ariqueña, sucede con algunas organizaciones sociales no institucionales. Es decir, más allá de las instituciones que lo componen en estricto sentido, como es el caso del CIDF, existen otras que de alguna manera participan en los procesos de toma de decisiones, ya sea informando, supervisando o implementando sus ideas sobre la frontera. Sus incorporaciones resultan entonces vitales para el funcionamiento de los sistemas regionales.

Metodología

El presente artículo levantó información sobre las dinámicas de una serie de actores con incidencia en el devenir actual del desarrollo de la ciudad de Arica. Se contactó a organizaciones sociales y empresariales que participaron o se encontraban al margen del CIDF entre los años 2012 y 2016. Esta investigación tuvo lugar en la ciudad de Arica, principalmente, y en menor medida en la ciudad de Tacna. La muestra se formó sobre la base de dos perfiles de entrevistados: el primero correspondió a grupos, colectivos y organizaciones debidamente institucionalizados que participaban de manera formal y sistemática en el CIDF, y que tuvieran experiencias organizacionales de contacto con sus pares tacneños. El segundo grupo correspondió a grupos, colectivos y organizaciones debidamente institucionalizados que no participaban en el CIDF, y que no necesariamente habían tenido experiencias organizacionales con sus pares tacneños. Ambos perfiles de entrevistados permitieron comprender y analizar las distintas y heterogéneas dinámicas de relacionamientos, particularmente de actores sociales y económicos ariqueños, en torno a la frontera. El trabajo de campo se sustentó en un equipo multidisciplinario, situado en la ciudad de Arica, que permitió una comprensión de la complejas interacciones formales e informales de estos grupos, en tanto actores que entran y salen de la institucionalidad binacional.

Las técnicas utilizadas en el trabajo de recopilación de información fueron tres: (i) entrevistas semiestructuradas a distintos representantes de organizaciones de la sociedad civil, gremios empresariales y agentes del Estado que interactúan activamente dentro del CIDF, y gremios empresariales que se sitúan por fuera de este espacio de concertación; (ii) observaciones que se hicieron en pos de comprender las dinámicas de CIDF, surgidas de un encuentro binacional de la Subcomisión de Turismo (que forma parte de la Comisión de Integración)1, realizado el 10 de mayo de 2016 en la ciudad de Tacna, y de la apertura y cierre del V Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIDF) en la ciudad de Arica, durante los días 13 y 14 de septiembre de 2016; (iii) recopilación documental: por una parte se trabajó con documentación oficial emanada del Estado chileno, en este caso, las seis actas del Comité de Frontera (CF), que abarcan el período 2005-2011 (disponibles en línea), y las cuatro actas del CIDF, que abarcan el período 2012-2015, todas disponibles en la página web de la Dirección Nacional de Frontera y Límites del Estado (DIFROL); por la otra parte, se recurrió a la consulta de diarios locales ariqueños.

Breve historia de Arica: la historia socioeconómica de una ciudad fronteriza

Las ciudades de Arica y Tacna tienen una intensa y compleja relación histórica. Desde la época de la Colonia compartieron un mismo sistema de intercambio, que se modificó profundamente a fines del siglo XIX con la Guerra del Pacífico (1879-1883). Al final de esta disputa territorial, y bajo el Acuerdo de Ancón (1883), se estableció -entre otras cosas- la cesión definitiva de la Región de Tarapacá y las provincias de Arica y Tacna durante un período de diez años a Chile, hasta que un plebiscito dirimiera la soberanía de ambas ciudades. La no aplicación de esta consulta pública impulsó el Tratado de Lima (1929), que sentenció la soberanía de las dos ciudades: Arica pasaría a Chile y Tacna a Perú (González, 2008). Este fue el inicio de la historia reciente de ambas ciudades bajo distintos Estados nacionales. Desde entonces sus trayectorias comenzaron a permearse por las decisiones de sus respectivos países, que fueron acomodando sus fronteras a los intereses de sus proyectos nacionales respectivos.

Durante la segunda mitad del siglo XX se desarrollaron dos procesos que cambiaron la historia económica de la región ariqueña en relación con la ciudad fronteriza de Tacna. El primero, la creación, en 1958, de la Junta de Adelanto de Arica (en adelante, JAA) bajo el Decreto Ley N° 13.039, también llamado Ley Arica. Esta ley implicó un cambio en las condiciones económicas de la ciudad: desde 1958 hasta 1976 posibilitó que la región contara con la franquicia de un puerto libre y enormes inversiones destinadas a infraestructura pública y equipamiento urbano (Campus y Rosenblitt, 2011; Rosenblitt, 2013), y permitió una gran movilidad entre ambas ciudades, bien por motivos de trabajo, inversión u ocio. Posterior a 1976 se inauguró la crisis de los proyectos desarrollistas, los que

pondrían fin a este tipo de proyectos descentralizadores y de planificación territorial y económica promovidos desde agencias públicas y estatales, y abrirían paso hacia un nuevo escenario socioeconómico y político vinculado al apogeo de los mercados desregulados y a la ofensiva hegemónica neoliberal en ambos países. (Soto, 2019, p. 53)

El segundo proceso es más reciente. Comienza en 2007 con la creación de la Región de Arica y Parinacota (XV), que condujo a separar este territorio de la antigua Región de Tarapacá. Con esto se buscó proporcionar a esta nueva región de autonomía fiscal, política y jurídica para tomar decisiones en relación con su proyecto de desarrollo regional. En este sentido, la nueva región pudo entonces impulsar distintos proyectos en la perspectiva de fortalecer el puerto y la ciudad como pivote subregional de la cuenca surandina (Sosa y Correa, 2014).

A pesar de estos dos procesos y de estar conectada con diversos circuitos regionales comerciales, la región presenta un bajo índice de desarrollo regional (Vial, 2016). Según datos del Banco Central, es una de las regiones con menor Producto Interno Bruto del país, representando solamente el 0,58% del PIB nacional (Banco Central, 2014). No obstante, de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas (INE, 2015), resultó la de mayor crecimiento del PIB en relación con el crecimiento nacional en 2015. Según el diario Soy Arica, “este incremento se explica por la evolución positiva en nueve de los once sectores que componen la economía regional: el de la Construcción registra un mayor crecimiento en doce meses” (2 de febrero 2016, s. p.). No obstante, existe una gran diferencia (más del doble) entre los indicadores del PIB per cápita de la región y los del resto del país. Mientras el PIB per cápita nacional promedio asciende a US$ 13.746,4, el de la Región de Arica solo alcanza a US$ 6.105,7, el menor de la nación. Estas cifras confirman lo señalado por Sosa y Correa (2014), respecto a que las regiones extremas son prácticamente invisibles y que “el Estado de Chile no ha logrado una total articulación de políticas públicas demográficas y económicas respecto de sus regiones extremas” (2014, p. 2).

La evolución y estructura de funcionamiento del CIDF: agendas, actores y nuevas dinámicas

Los Comités de Frontera (CF): el caso de la frontera tacno- ariqueña

Los Comités de Frontera constituyen espacios de concertación transfronteriza creados en la década de 1980 entre el Estado chileno y sus países vecinos -Bolivia, Perú y Argentina-, con el objetivo de responder “a una política de trabajo directo sobre temas de interés regional, local y vecinal” (DIFROL, s.f.-b). En palabras de Eugenio Valenciano (1990), estos espacios “constituyen mecanismos internacionales cuya función principal es resolver o bien encauzar para su decisión a otros niveles de decisión, ya sea nacionales, provinciales o departamentales, asuntos de diverso contenido referidos a la relación fronteriza en sus distintas manifestaciones” (1990, p. 42). La puesta en marcha de estos instrumentos internacionales se expandió por diversos lugares de América Latina y alcanzó distintos niveles de formalización y resultados. La mayoría de las veces funcionaron con encuentros binacionales anuales para abordar temas como

los problemas operativos del tránsito y tráfico de personas, vehículos y bienes; promover el desarrollo de las zonas de frontera, así como la cooperación e integración regional, y considerar e impulsar proyectos conducentes al desarrollo y mejor entendimiento entre las poblaciones fronterizas. (DIFROL, s. f.-a)

En el caso chileno, serían coordinados por la Dirección Nacional de Frontera y Límites del Estado (DIFROL), organismo técnico perteneciente al Ministerio de Relaciones Exteriores.

La primera experiencia conocida en Chile se verificó en abril de 1987 con Argentina: el Comité de Frontera para el sistema del Cristo Redentor. Se estableció una comisión binacional argentino-chilena de cooperación económica e integración física con la meta de normalizar las relaciones entre ambos países, toda vez que daba inicio a la expansión de esta experiencia en otros puntos fronterizos chilenos. Diez años después de la primera experiencia, en 1997, se creó el Comité de Frontera Chile-Bolivia, que comprendió las relaciones entre las regiones chilenas de Tarapacá y Antofagasta y los departamentos bolivianos de la Paz, Potosí y Oruro. En el mismo año se reafirmaron las relaciones entre Argentina y Chile y se firmó el acuerdo entre ambos países para establecer un reglamento para los Comités de Frontera. De esta manera comenzaron a funcionar siete comités2 en la larga frontera común, con el objetivo de recoger inquietudes relacionadas con el desarrollo de las funciones de control fronterizo y la facilitación del tránsito terrestre binacional.

Dos años más tarde, el 10 de junio de 1999, se creó el Comité de Frontera Chile-Perú, que comprendió la región chilena de Arica y Parinacota y el Departamento de Tacna, por parte de Perú. Tuvo como propósito dar vida a un espacio institucional binacional de contacto territorial fronterizo que abordase una agenda común con un fuerte componente de seguridad, infraestructura y control. Desde su creación hasta el 2011, se han celebrado un total de 12 Comités de Fronteras, los que han logrado sistematizar y solucionar, como señala el acta del IV Comité de Integración (DIFROL, 2015), problemas operativos del tránsito, tráfico de personas, vehículos, bienes y eventos policiales.

La estructura del Comité de Frontera de Perú-Chile está compuesta por tres instancias de coordinación. La primera y más importante, la Coordinación General. En esta participan las más altas autoridades, que coordinan las relaciones fronterizas de ambos países: la Dirección Nacional de Desarrollo Fronterizo del Perú (DDF) y la DIFROL. Sus directores/as presiden cada encuentro y tienen como función dar continuidad y seguimiento a los acuerdos y planes de cada comité, además de realizar tareas operativas como aprobar distintas solicitudes para crear subcomisiones, velar por el cumplimiento del reglamento interno y, sobre todo, conducir las comisiones y subcomisiones temáticas durante el año que precede a cada reunión. En este espacio de coordinación también participan actores políticos subnacionales como el intendente y el Gobierno Regional de la Región de Arica y Parinacota, para el caso de Chile (que coordinan el trabajo en conjunto del Ministerio del Interior a través de la Subsecretaría de Desarrollo Regional, el Ministerio de Relaciones Exteriores y los Gobiernos Regionales), y el gobernador del Departamento de Tacna, en el caso de Perú, el cónsul de general de Perú en Arica, el cónsul de Chile en Tacna y los representantes municipales.

La segunda instancia son las comisiones. Han sido tres en la historia, primero del Comité de Frontera, y luego en el CIDF: la Comisión de Control Integrado y Facilitación Fronteriza; la Comisión de Infraestructura, Transporte y Norma; y la Comisión de Integración. Cada una aborda en subcomisiones temáticas -compuestas por distintos actores estatales, empresarios y algunos actores de la sociedad civil- distintas agendas sectoriales.

La tercera instancia son las subcomisiones, presididas exclusivamente por agencias estatales, que son las responsables de ejecutar y dar continuidad a las agendas sectoriales durante los meses que separan cada reunión binacional. En estas participan organizaciones de la sociedad civil y empresarios locales. Estas instancias constituyen el núcleo operativo y la fuerza viva del funcionamiento del Comité. Si bien su composición ha variado en el tiempo -en 2012 pasó a llamarse Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIDF)-, sus funciones e importancia siguen siendo las mismas desde su creación en 1999.

Las autoridades de las ciudades de Tacna y Arica, durante los doce años que se sostuvo el Comité de Frontera, forjaron diversas dinámicas. En primer lugar, posibilitó la generación de un espacio de concertación transfronteriza, el cual permitió el diálogo formal e institucional entre actores estatales, empresarios locales y organizaciones civiles que periódicamente coordinaban esfuerzos -logísticos, administrativos y políticos- en temas de control, seguridad de personas e intercambio de bienes. Estas experiencias dieron lugar a lo que en el 2012 se estableció como el futuro Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIDF).

En segundo lugar, debido al enfoque restrictivo -basado principalmente en seguridad y control-, diversos actores, sobre todo de la sociedad civil, exigieron cambios en la agenda temática del Comité de Frontera y demandaron un nuevo enfoque de contacto integracionista relacionado con el entendimiento, la cooperación, la integración socioeconómica y las culturas fronterizas. Estas dinámicas, así como algunas propuestas formales como la iniciativa peruana de una Zona de Integración Fronteriza (ZIF) y la construcción de un Control Integrado en la frontera de ambos países, fueron profundizando el debate en la perspectiva de ampliar el espectro de influencia y los temas que abordaba el Comité de Frontera. En el acta XII del último Comité de Frontera (Comité de Frontera, 2011), se manifiesta el acuerdo para iniciar el I Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIDF). El cambio tuvo como objetivo

dar mayor impulso a la integración fronteriza a través del fortalecimiento del trabajo y de las subcomisiones vinculadas a temas de desarrollo de interés bilateral tales como turismo, emprendimiento empresarial, salud, desarrollo social […]. Igualmente, promover un mayor compromiso y participación tanto de actores privados como de autoridades de cada región durante el proceso de elaboración de la agenda y el seguimiento y cumplimiento de acuerdos en el marco de este mecanismo. (DIFROL, 2011. p. 1)

Ese año, la idea de integración se convirtió en un pilar fundamental dentro del CIDF. El viceministro de Relaciones Exteriores del Perú, José Baraún Araníbar, manifestó en el primer encuentro del CIDF, celebrado el 15 y 16 de noviembre de 2012 en Arica, que dicho cambio era un salto “cualitativo en el proceso de integración para consolidar una vinculación que [promoviese] intereses comunes (…) con especial énfasis en la integración económica y social, fomentando una cultura de paz, de cooperación y de integración fronteriza” (DIFROL, 2012, p. 1) entre ambos países.

Concertación transfronteriza: logros y obstáculos del CIDF Chile-Perú

El cambio mencionado anteriormente no se tradujo en modificaciones en las funciones del Comité de Frontera, pero sí permitió que las subcomisiones se ampliaran y abordaran nuevos temas, como sucedió en el caso de la Comisión de Integración, que pasó de seis a ocho subcomisiones y a lidiar con 13 ejes temáticos, más de la mitad del total de los 24 con los que hoy trabaja el CIDF. La ampliación significó el ingreso de nuevos actores, como el Grupo de Voluntariado de Jóvenes, subcomisión compuesta por jóvenes de ambas ciudades que discuten, desde un enfoque generacional, temas referidos a la integración y la política regional. Otro ejemplo de innovación temática fue la creación de la subcomisión de Trata de Personas y Tráfico Ilícito de Migrantes, fundada en 2014.

A partir de la apertura que significó el cambio del 2012, el CIDF se ha ido consolidando como un espacio de concertación transfronteriza y ha permitido generar políticas públicas que involucran a ambas fronteras. Tanto los relacionamientos y discursos emanados de los encuentros anuales, como la labor en las mesas de trabajo de las subcomisiones facilitaron la consecución de ciertos acuerdos y el consenso sobre temas de interés fronterizo. Por consiguiente, se trata de un espacio con un efecto sobre la opinión pública.

Entre los logros del CIDF podemos señalar un número importante de coordinaciones y estrategias de desenvolvimiento transfronterizo durante estos últimos años, como es el caso del proyecto educacional binacional “Diplomado sobre Integración y Cultura de Paz”, ejecutado de manera conjunta por la Universidad de Tarapacá (Arica-Chile) y la Universidad Privada de Tacna (Tacna-Perú), y gestionado por la ONG CORFAL. Por su parte, el Consejo Binacional de la Juventud organiza reuniones, como el Encuentro Binacional de Integración Medioambiental en Tacna, el operativo Social Bifronterizo y el Festival Cultural Juvenil Bifronterizo, “todas (…) concebidas (…) como acciones de reconciliación” (Ovando y González, 2016, p. 105).

Por otro lado, cabe destacar aquellas acciones direccionadas por los Estados nacionales, como la construcción del control integrado y el tren urbano que une Tacna con Arica. El control integrado tiene como meta mejorar el tránsito y disminuir el viaje entre ambas ciudades a la mitad del tiempo actual: hora y media. Esta medida, difícil de implementar -llevó años debatirla en el Comité-, si bien es producto del consenso de los gobiernos regionales y de la necesidad de la comunidad fronteriza, constituyó, a la vez, la expresión de la lentitud en la generación de políticas públicas binacionales. Esta situación contribuyó a generar percepciones de centralismo en la toma de decisiones por parte de diversos actores sociales.

A pesar de estos logros que evidencian decisiones conjuntas, toda vez que los actores locales son capaces de presionar al Comité como espacio de concertación transfronteriza, el CIDF ha tenido que enfrentar diversos obstáculos que no le han permitido profundizar la gobernanza transfronteriza. Un actor que identifica este obstáculo es la Corporación de Formación Laboral al Adolescente (CORFAL). Para ellos, el problema del centralismo se evidencia en la imposición de la agenda de discusión y en la forma como se toman las decisiones. Un trabajador de la CORFAL, organización que participa en la subcomisión de Género y Desarrollo, señala que por la naturaleza jerárquica y restrictiva del CIDF, “reducen principalmente a un organismo estatal el control sobre el relacionamiento fronterizo de la sociedad civil” (trabajador de la CORFAL, 21 de enero de 2016). Además, él considera que “el enfoque transversal de este espacio responde a problemas de control y seguridad, y que se relega a un segundo plano la integración” (trabajador de la CORFAL, 21 de enero de 2016). Asimismo, la CORFAL manifiesta que se implementa una metodología de trabajo en la que el Estado debe llevar el control de las discusiones sobre las mesas temáticas, y se prioriza un enfoque desde la economía empresarial. En el mismo sentido se pronuncia la Cámara de Turismo de Arica: si bien este organismo considera que les permite tener contacto formal e institucional con sus vecinos, participar en el CIDF no se traduce en una real incidencia en la construcción de proyectos de impacto regional y binacional. Un directivo de la Cámara estima que la participación de esta en el CIDF es “casi un saludo a la bandera porque cuando vas a la Cancillería y les propones algo, no sabes si nos escuchan o es pura diplomacia” (directivo de la Cámara de Turismo de Arica, 13 de mayo de 2016).

La percepción del centralismo se trasluce en un doble sentido: en el enfoque que impregna la coordinación general en el CIDF y en la poca capacidad de los actores que participan de las subcomisiones para incidir en las distintas agendas temáticas del Comité. Se manifiesta así una tensión entre los actores no estatales que integran el Comité y la visión de los Estados en torno a sus propuestas de desarrollo regional y consenso fronterizo. Un ejemplo de ambas formas de centralismo salió a la luz en las Cámaras de Turismo (de Arica y Tacna). Estas se reúnen cuatro veces al año para llegar a acuerdos comunes y presentar propuestas al CIDF. Como resultado de un intenso diálogo, propusieron la idea de construir una carretera costera que uniera a ambas ciudades para generar una experiencia turística novedosa y de este modo beneficiar a ambas regiones. Se discutió y presentó el proyecto en una mesa de trabajo binacional el 14 de mayo de 2016 en la ciudad de Tacna, pero el cónsul chileno, presente en esa reunión, la desestimó por considerar que debía atenderla otra comisión y por constituir un tema de exclusiva competencia de los ministerios de Relaciones Exteriores de ambos países. Esta postura reafirma lo señalado por representantes de la Cámara de Turismo de Arica: “cualquier problema que existe se canaliza por medio del Ministerio de Relaciones Exteriores; nosotros proponemos algo, pero es burocrático todo. La burocracia es de ambos lados” (miembro del directorio de la Cámara de Turismo de Arica, 13 de mayo de 2016).

Para estos actores, la burocracia es justamente la cara de ese centralismo que golpea la orientación de proyectos de incidencia regional y binacional. La Cámara de Turismo de Arica, a pesar de ser “uno de los cuatro pilares de la economía regional, que es transversal, ya que impacta al empleo, la infraestructura, el comercio” (miembro del directorio de la Cámara de Turismo de Arica, 13 de mayo de 2016), no tiene incidencia en la generación de políticas públicas regionales. Esta posición es percibida como opuesta a la de sus vecinos:

La mesa binacional de turismo es más relevante para los tacneños que para nosotros, ya que ellos tienen mejor llegada con sus autoridades, existe un mejor diálogo público y privado; en cambio, en Chile todo depende de cómo te lleves con el encargado de Sernatur o de si se motivan para realizar algo. (miembro del directorio de la Cámara de Turismo de Arica, 13 de mayo de 2016)

Otro ejemplo del centralismo dentro del CIDF es el que señala un trabajador de la CORFAL. Esta organización ingresó al Comité de Frontera en 2009 y desde un inicio se ha mostrado crítica respecto de la falta de participación en la toma de decisiones. Sostiene esta persona que la Coordinación General debería estar “compuesta por representantes de todos los tipos de actores que participan en el CIDF y ser electa por votación universal, además de promover la entrada de otros actores de la sociedad civil organizada” (trabajador de la CORFAL, 21 de enero de 2016). Señala que las reuniones formales de las subcomisiones temáticas se detienen cuando existen conflictos limítrofes, lo cual resulta inverosímil debido a que se trata de una instancia que debería funcionar al margen de problemas estatales o geopolíticos.

Además, critica el concepto de “desarrollo” con el que opera este organismo, porque se “vincula con la formalización e institucionalización de normas de intercambio económico para favorecer al empresario de ambas partes de la frontera” (trabajador de la CORFAL, 21 de enero de 2016). La irrupción crítica de la CORFAL ha sido persistente dentro del CIDF, como subraya la presidenta de la Unión de Juntas de Vecinos Municipales, quien destaca además que la CORFAL ha sido uno de los principales estimuladores de la relación transfronteriza. Sin embargo, según comenta, la disputa por una apertura democrática del organismo le ha valido la enemistad de varias instituciones gubernamentales locales, lo que ha sido interpretado como “una reacción nacionalista con tintes chauvinistas frente a la integración de Tacna y Arica” (trabajador de la CORFAL, 21 de enero de 2016).

Otro obstáculo que no permite avanzar a este espacio binacional es la constante rotación de sus autoridades. La presidenta de la Unión Comunal “El Morro” de Arica menciona que muchas veces las reuniones son “encuentros de reconocimiento sin que existan agendas previas o puntos en común” (entrevista, 27 de junio de 2016). Cada cambio de gobierno regional implica reformar la planta de trabajadores y directivos de organismos estatales, lo que genera problemas de continuidad en el trabajo de las subcomisiones.

Si bien en un inicio el CIDF se creó como un espacio de diálogo sobre temas de control y seguridad, con el devenir de los años se ha ido transformando en un espacio de consenso e integración, especialmente con la apertura a temas y la inclusión de nuevos actores sociales. La particularidad de este Comité de Integración, a diferencia de otros a lo largo de la frontera chilena, consiste en la intensidad del contacto entre ambas sociedades. Ello genera tensiones entre quienes exigen más control y seguridad y quienes demandan más contacto e integración. Sostenemos que el CIDF es, en definitiva, una expresión concreta del problema de estas dos visiones que se confrontan y tensionan.

Cooperación, competencia y aislacionismo: las estrategias del mundo empresarial ariqueño en torno a la frontera

En el CIDF participan diversos actores estatales y privados con lógicas de relacionamiento cooperativo. Según el reglamento del Comité, para participar en este espacio se establece como condición la simetría en la composición de las delegaciones que integren las subcomisiones y comités. No existe un actor sin un interlocutor de la misma naturaleza del otro lado de la frontera, con el cual pueda establecer un diálogo para resolver diferencias y lograr acuerdos. De esta manera, la Subcomisión de Turismo la componen, desde el ámbito privado, la Cámara de Turismo de Arica y la Asociación de Hoteles, Restaurantes y Afines Tacna (A.H.O.R.A) por parte de Tacna y, por parte del Estado, el director regional del Servicio Nacional de Turismo (SERNATUR) de Arica y la Dirección Regional de Comercio Exterior y Turismo de Tacna. Esta simetría y complementariedad, establecida como normal, asegura la cooperación y el intercambio de experiencias entre actores dentro de una subcomisión. A pesar de las posibilidades de intercambio de experiencias y cooperación, existen diversos actores del mundo empresarial de ambas ciudades que no forman parte de esta estructura institucional, pero se ven impactados en su labor comercial por la condición de frontera que se establece entre ambas ciudades.

A continuación, se analizarán tres casos del mundo empresarial ariqueño que expresan distintas tendencias de relacionamiento en torno a la frontera. Las Cámara de Comercio y las de Turismo participan desde hace varios años en el CIDF como destacados actores empresariales locales en cada reunión anual. El primer caso es el de la Cámara de Turismo. Para aquel gremio empresarial, la necesidad de establecer una agenda común con sus homólogos tacneños permite aprovechar las oportunidades de la complementariedad económica para la prestación de servicios turísticos. Señalan que la mayoría de las personas que visitan Arica lo hacen con el objetivo de llegar a Tacna: “sin Tacna la gente no vendría a Arica” (miembro del directorio de la Cámara de Turismo de Arica, 12 de mayo de 2016). Por consiguiente, el objetivo de este gremio es proporcionar servicios turísticos transitorios a los visitantes que alojan en Arica. Según estadísticas de esta entidad, en mayo de 2016 lograron aumentar la permanencia turística en la ciudad de Arica de 1,7 a 2,3 noches. A la vez, durante ese mismo año aumentaron en 12% el ingreso de turistas peruanos. Este caso constituye un claro ejemplo de complementariedad económica, en el que prevalece la colaboración por sobre la competencia entre actores del mismo gremio a ambos lados de la frontera.

El segundo caso está relacionado con otro caso del mundo empresarial ariqueño, en el que predomina un enfoque basado en la competencia. Nos referimos al del gremio de transporte de mercancía internacional. Los camioneros agrupados en la Asociación Gremial de Conductores Propietarios y No Propietarios de Camiones del Puerto de Arica (AGCPNPC) viven mayoritariamente de los servicios de traslado internacional que se realizan desde la Terminal de Contenedores del Puerto de Arica a la Zona Franca (ZOFRA) en la ciudad de Tacna. Cualquier problema que afecte su labor, impacta la percepción del gremio sobre sus vecinos. Desde hace cinco años los movimientos de carga hacia Tacna han disminuido. Su frecuencia de traslados pasó de ser diaria a una vez por semana. Según ellos, se debe a dos factores: el primero, la activación de los puertos de Ilo, en la región de Moquegua, y de Matarani, en la región de Arequipa, ambos al sur del Perú, lo que contribuyó a la disminución de potenciales clientes. El otro factor es la baja actividad comercial del nodo articulador de la ZOFRA de Tacna. La baja de la frecuencia de los traslados de contenedores internacionales ha provocado rivalidad y competencia por la escasez del trabajo de carga y traslado. El dirigente entrevistado de la AGCPNPC señaló que “sus grandes competidores en el trabajo de traslado de mercancías son sus pares peruanos” (dirigente, 12 de mayo de 2016). Existe un reducido mercado laboral articulado con el traslado internacional de carga de mercancías. La relación entre ambos gremios es distante, pero a la vez funcional. Solo hay contacto cuando los transportistas chilenos requieren asistencia respecto de alguna situación legal en relación con el traslado de mercancía, entonces recurren a un abogado peruano que presta servicios aduaneros, el que a la vez ha servido de intermediador entre ambos gremios. Fuera de ese contacto funcional, entre los camioneros ariqueños y los tacneños no se dan intercambios que involucren trabajo colectivo y de cooperación transfronteriza en relación con mejoras de traslado, infraestructura y problemas comunes. Estas posiciones se traducen en la no participación en ninguna instancia de diálogo binacional. Por lo tanto, no forman parte del CIDF, ni tampoco en el desaparecido Comité de Frontera. Como señala el entrevistado, incluso existe un desconocimiento de este espacio. Se observa que la postura de este gremio está marcada por la competencia en relación con la escasez del mercado laboral de traslado de carga internacional.

El tercer caso es el de la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), actor no participante en ningún espacio de diálogo binacional y que no forma parte del CIDF. Esta entidad tiene una relación de reconocimiento y acercamiento funcional con la Cámara Peruana de Construcción (CAPECO). Sin embargo, según un funcionario entrevistado de la CCHC (19 de mayo de 2016), se evidencia en sus registros que no realizan actividades que involucren cooperación institucional. A partir de esta postura de relacionamiento, tanto en relación con la institucionalidad del CIDF como con su gremio vecino, es posible caracterizar su estrategia como aislacionista, pues no se evidencia un interés en colaborar con sus pares tacneños. En consecuencia, su funcionamiento es similar al que puede tener un grupo empresarial en cualquier parte del país: la condición fronteriza no impacta su mirada sobre el desarrollo regional, sus vínculos con el Estado y el mercado.

Si analizamos el mundo empresarial chileno de la región, observamos que su composición es disímil. Los actores más representativos de las actividades económicas de la Región de Arica y Parinacota desarrollan diversas estrategias de comportamiento en torno a la frontera y sus vecinos tacneños. Constatamos tres situaciones: la primera, dice relación con los gremios cooperativos -conectados e informados- que influyen en las negociaciones de los gobiernos regionales y nacionales sobre su propio quehacer e intereses, y que a la vez fomentan el desarrollo regional dentro de los márgenes de las instituciones binacionales, como el CIDF. La segunda, alude a los gremios que ven la frontera como una amenaza y un peligro para el desarrollo de su asociación y, por lo tanto, no se integran a las dinámicas que ofrecen los distintos espacios de contacto fronterizo. Por último, están los gremios que no participan y se aíslan de su contexto, aun cuando en términos objetivos podrían beneficiarse de relaciones transfronterizas sostenidas en el tiempo.

Conclusiones

Los Comités de Frontera nacieron para generar avenencias y acercar las culturas fronterizas sobre la base de una metodología de trabajo que coloca en el centro a los actores locales que habitan esos espacios de frontera. En Chile, su evolución avanzó de manera acelerada con Argentina y Bolivia; Perú fue el último en incorporarse a este diálogo vecinal. Sin embargo, en la actualidad la experiencia más compleja y activa de toda la frontera chilena se vive en esta frontera, y en específico entre las ciudades vecinas de Tacna y Arica. Esta cercanía se da principalmente por la complementariedad histórica de ambas ciudades y por la capacidad de resignificar las disputas geopolíticas características de sus historias recientes en diálogos marcados por la cooperación.

Durante varios años el Comité de Frontera vino a formalizar vínculos que, en la práctica, operaban entre algunos vecinos, autoridades y gremios. El funcionamiento histórico ininterrumpido de esa estructura estableció un límite entre los actores ariqueños que participan en esta instancia de diálogo binacional y los que agencian sus demandas fuera de ella. Esto permitió, como se observó en el desarrollo del artículo, por un lado, revisar los logros y obstáculos del proceso de transformación del Comité de Frontera en Comité de Integración y Desarrollo Fronterizo (CIFD) desde la mirada de algunos actores empresariales y sociales claves en el debate dentro de ese espacio y, por otro, estudiar al gremio empresarial cuyas lógicas de relacionamiento desconocen el papel que cumple actualmente el CIDF.

En definitiva, el CIDF constituye un espacio político-social de concertación transfronteriza en el que el mundo social ve la oportunidad de transformar y acercar la alta política exterior de los Estados nacionales al territorio fronterizo. La mayoría de los actores coopera, dialoga y crea vínculos institucionales con sus vecinos tacneños. Esto genera un clima de sentido común, donde logros y obstáculos se perciben de manera conjunta. En contraste, los actores que no participan de este espacio tienden a la competencia y al aislacionismo. Esos casos permiten matizar las contradicciones en la construcción de una región transfronteriza.

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Información del Autor

1Cuando se habla de las comisiones, se hace referencia a los espacios organizativos donde los actores deliberan sobre sus temas de interés, y que constituyen la columna vertebral del CIDF.

2Los siete Comité de Frontera que tiene Chile con Argentina son: Comité NOA-Norte Grande, Comité Agua Negra, Comité Cristo Redentor, Comité Pehuenche, Comité Región de los Lagos, Comité Integración Austral, Comité Las Leñas y Comité de Atacalar.

Recibido: 02 de Mayo de 2018; Aprobado: 15 de Julio de 2019

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Licenciada en Historia. Magíster en Ciencias Políticas, Flacso Ecuador. Doctoranda en Sociología, Universidad Autónoma de Barcelona, España. Investigadora asociada del Instituto de Estudios Internacionales (INTE) de la Universidad Arturo Prat, Iquique, Chile. Correo electrónico: cami.alvarez.to@gmail.com

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