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Revista INVI

On-line version ISSN 0718-8358

Revista INVI vol.33 no.94 Santiago Dec. 2018

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-83582018000300009 

Artículos

¿Apoyo a lugares o apoyo a personas? Dos proyectos chilenos de vivienda socialmente integrada*

1Chile. Pontificia Universidad Católica de Chile y Universidad del Bío-Bío. Correo electrónico: fsabatin@uc.cl.

2 Chile. Pontificia Universidad Católica de Chile. Correo electrónico: llvergara@uc.cl.

Resumen

La vivienda social no segregada o vivienda de integración social es un desafío contemporáneo de la política pública. Se la conoce internacionalmente como inclusionary housing o “vivienda inclusiva”. En este artículo discutiremos sus avances y debilidades en Chile, el único país latinoamericano que ha llegado a tener una política nacional de vivienda de integración social. Analizaremos críticamente dos experiencias desarrolladas en el país con base en los dos enfoques de política hoy en disputa a nivel internacional: Ribera Norte, en Concepción, basado en el apoyo a lugares; y San Alberto de Casas Viejas, en Santiago, basado en el apoyo a personas. Veremos que, en rigor, ambas experiencias mezclan los dos tipos de apoyos, pero lo hacen de manera diferente. Con base en el análisis comparado de sus logros y limitaciones, argumentamos sobre la necesidad de rediseñar la actual política habitacional de integración social para mejorar su capacidad de hacer frente a los procesos de segregación socioespacial, específicamente a la guetización de los conjuntos de vivienda social y a la expulsión de la nueva vivienda social fuera de las ciudades.

Palabras clave: vivienda de integración social; vivienda inclusiva; apoyo a personas; apoyo a lugares; segregación socioespacial

Introducción: el problema de la segregación de la vivienda social

Un capitalismo inmobiliario rampante, con capacidad de inducir y capitalizar “brechas de renta” (Smith, 1979) por doquier, incluso en la tradicional periferia urbana popular, está expulsando la vivienda para los hogares de bajos ingresos de nuestras ciudades como un todo. Esta voracidad rentista ha traído la ruptura del patrón tradicional de segregación de la ciudad latinoamericana (Sabatini, 2015), modelo espacial que les reservaba a las clases populares amplias secciones de la periferia urbana. Ahora, los precios del suelo suben especulativamente, especialmente en la antigua periferia popular, porque se van ajustando a la capacidad de pago de los nuevos, mejores pagadores, los hogares de clase media o alta -hogares que, de la mano de los promotores, están invadiendo más y más barrios y áreas de la ciudad. El fenómeno no solo afecta a las grandes ciudades chilenas y del continente. También se ha vuelto relevante en ciudades intermedias (Marchant, Frick y Vergara, 2016).

En tal contexto, la pregunta acerca de cómo construir viviendas para familias pobres en localizaciones no-segregadas, viviendas que ofrezcan oportunidades de integración social y funcional a la vida urbana, adquiere premura urbanística y ya no solo relevancia social en la agenda urbana.

La solución que desde finales de los años setenta han entregado los gobiernos chilenos a la necesidad de vivienda de las clases populares se ha sustentado mayoritariamente en un enfoque neoliberal de apoyo a personas. Con el doble supuesto de que el bienestar de las personas está determinado mayoritariamente por su esfuerzo personal y de que los mercados son los mejores asignadores de recursos, la política “de subsidio habitacional” ha entregado cientos de miles de vouchers o subsidios estatales a familias sin ingresos suficientes para acceder a los mercados habitacionales, buscando la mutación de estos beneficiarios desde necesitados a demandantes. Mercados robustos y liberalizados de las distorsiones que la intromisión del Estado causaría en ellos, ofrecerían, dentro de un marco de competencia entre las firmas, adecuadas soluciones de vivienda a estos nuevos demandantes. Las empresas competirían por captar los vouchers y, así, la vivienda mejoraría en tamaño y calidad, todo ello en el marco del trade off entre tamaño y accesibilidad que, según Alonso (1964), sería propio de la economía urbana: a mayor tamaño de la vivienda (y terreno) menor accesibilidad al centro, y viceversa.

Un análisis de largo plazo de la política de vivienda social chilena cuestiona, sin embargo, estos supuestos, tanto los del neoliberalismo chileno como los teóricos de Alonso. Especialmente en los decenios de neoliberalismo, la vivienda social tendió a perder accesibilidad, tamaño y calidad constructiva, todo al mismo tiempo (Mora, Sabatini, Fulgueiras e Innocenti, 2014). La competencia reparadora entre las empresas no existe. De hecho, no existe un único mercado de suelos en cada ciudad, como lo da por descontado el modelo de Alonso. Predomina una segmentación de mercados, de por sí complejos e imperfectos, mercados que están alejados de los ideales de libre concurrencia y transparencia.

Solo la intervención del Estado a través de normas de tamaño y calidad de la vivienda social ha logrado mejoras de la vivienda social chilena (Mora et al., 2014, p. 45). Otras intervenciones, sin embargo, no han podido torcerle la nariz a las tendencias segregadoras de los mercados de suelo. La acción de sucesivos gobiernos chilenos destinada a evitar la formación de grandes aglomeraciones de vivienda social, amontonamiento que contribuye a la guetización de los barrios, no ha tenido éxito. La prohibición de construir conjuntos de más de 300 viviendas sociales, luego rebajada a 150 unidades, no evitó que las empresas inmobiliarias operaran por etapas e hicieran crecer la segregación de gran escala (Mora et al., 2014, p. 27-28).

En vez del trade off entre tamaño y accesibilidad de Alonso (1964), lo que se ha vuelto predominante hoy bajo el capitalismo inmobiliario expansivo que vivimos es un trade off entre acceso a la ciudad y acceso a la vivienda. En efecto, los hogares de clase media y baja que no logran comprar una vivienda con sus propios medios se ven enfrentados a la disyuntiva de acceder a la ciudad o de acceder a una vivienda formal. Si su prioridad -necesidad, para muchos- es vivir en la ciudad, lo deben hacer allegándose en casas de parientes, arrendando cuartos en tugurios o invadiendo suelos y asentándose en “campamentos”. Si, en cambio, deciden acceder a una vivienda formal -además, en propiedad, en el caso de la vivienda social chilena- deben sacrificar el acceso a la ciudad y aceptar localizaciones segregadas, hoy a escala regional, fuera de las ciudades.

Aunque la política de apoyo a personas ha sido cuantitativamente exitosa en nuestro país, ha producido viviendas que no podrían ser catalogadas como integradas. Se localizan en conjuntos de vivienda segregada en lo social y lo funcional. Hay disponible un importante número de estudios que documentan tanto la segregación espacial de la vivienda social resultante del enfoque de apoyo a personas, como sus nocivos efectos sociales (véanse Ducci, 1997; Sabatini, Cáceres y Cerda, 2001; Rodríguez y Sugranyes, 2004; Hidalgo, 2007; Sabatini, Wormald y Rasse, 2013).

Entonces, ¿cómo construir “vivienda de integración social” bajo la economía urbana de la hora presente; esto es, vivienda en localizaciones no segregadas, que evite la expulsión de la población hacia los extramuros de la ciudad y que fomente la integración funcional y social de las familias?

Este artículo tiene como propósito revisar críticamente dos experiencias de vivienda de integración social que se han desarrollado en Chile durante las últimas décadas: el programa Ribera Norte, en la ciudad de Concepción, y el proyecto San Alberto de Casas Viejas, en Puente Alto, Santiago.

El artículo se estructura en tres secciones. En la primera discutimos la opción entre apoyo a lugares y apoyo a personas con base en la literatura especializada, cerrando con la pregunta de investigación que, a nuestro juicio, mejor resume el desafío que enfrenta hoy la política de vivienda en nuestras ciudades. Luego, en la siguiente sección, analizamos los dos casos chilenos de vivienda de integración social, comparándolos según sus logros y deficiencias en cada una de las tres dimensiones principales que definen a la vivienda de integración social -a la “vivienda inclusiva” en el plano internacional: acceso al suelo no segregado, permanencia de los beneficiados y oportunidades de integración social y funcional. En la sección final, argumentaremos que una política adecuada de vivienda de integración social debe inspirarse en un enfoque de apoyo a lugares y, al mismo tiempo, complementarse con el apoyo a personas para que éstas no sean desplazadas de los lugares mejorados -o para que no se conculque la posibilidad de que en el futuro pueden mudarse hacia dichos lugares hogares de bajos ingresos.

El dilema conceptual de la política de vivienda: ¿apoyo a personas o apoyo a lugares?

La estrategia de apoyo a personas se basa en la entrega de un voucher para que los sujetos, individualmente, puedan seleccionar de la oferta disponible en el mercado, una vivienda adecuada a sus necesidades. La idea que subyace bajo este enfoque neoliberal es que el funcionamiento libre de los mercados ofrece viviendas ajustadas a los requerimientos de cada tipo de hogar. El Estado entrega un aporte en dinero a la familia (voucher), que se suma al ahorro individual y, si corresponde, a un crédito obtenido en la banca.

Si las familias pudieran elegir entre lo que ofrece el mercado, el subsidio les serviría para mudarse desde barrios desfavorecidos a lugares con mejores oportunidades económicas y calidad de vida (Galster, 2017). Sin embargo, el acceso a la vivienda suele no materializarse en barrios menos segregados, y los resultados no son tan buenos (Massey, 2015; Owen, 2017). El problema del apoyo a personas, tanto en los Estados Unidos como en Latinoamérica, radica, precisamente, en la escasa capacidad de elección que las personas tienen del barrio en el que van a vivir (Boggs, 2017), dados el monto del subsidio, la capacidad de ahorro de los sujetos y el valor de la vivienda ofrecida por el mercado inmobiliario.

En rigor, la posibilidad de insertar vivienda social en barrios de mayor estatus socioeconómico sería una excepción y, por tanto, la entrega de subsidios a la demanda está lejos de garantizar buenos resultados e, incluso, como argumenta Tapia (2011) para el caso de Chile, es determinante en la segregación espacial de los más pobres.

El apoyo a lugares se posiciona como una estrategia alternativa frente al modelo del voucher habitacional. Los programas con foco en el lugar típicamente buscan revitalizar barrios intraurbanos deprimidos y así mejorar las oportunidades de sus residentes (Owen, 2017). En términos operativos, las estrategias focalizadas en el lugar suelen involucrar la construcción de vivienda de alto estándar en barrios desfavorecidos, la aplicación de políticas de desarrollo comunitario, la creación de puestos de trabajos y, al mismo tiempo, la aplicación de estrategias para preservar la vivienda asequible en zonas acosadas por el negocio inmobiliario (Galster, 2017). La estrategia supone la existencia de lo que en la literatura especializada se denomina “efecto barrio” (Sampson, 2012), asumiendo que las características sociales, funcionales y físicas del lugar de residencia tendrían relevancia en las posibilidades de desarrollo personal.

Los críticos del apoyo a lugares -resumen Crane y Manville (2008)- apuntan básicamente a tres problemas: (I) de focalización: no hay garantía que los recursos invertidos favorezcan a los más pobres dado que en los lugares deteriorados o carenciados no solo viven pobres; (II) de transparencia: no se dispone de criterios claros sobre las razones para invertir en un lugar y no en otro, lo que, de paso, podría favorecer objetivos políticos-electorales; y (III) de distorsión de la libre operación de los mercados en tanto se ejerce influencia sobre las decisiones acerca de dónde vivir.

Los resultados sociales de las políticas basadas en apoyo a lugares son positivos. Para el caso de barrios deprimidos en ciudades de los Estados Unidos, Dillman, Horn y Verrilli (2017) señalan que ellas promueven mayor seguridad y una mejora en el valor de las propiedades (p. 286-291); y argumenta que el desafío de largo plazo de dichas políticas radica en garantizar la permanencia de las familias, por cuanto el incremento en los valores de la propiedad y mejora en la seguridad incentivan el interés de empresas y familias de mayores ingresos por estos lugares. Así, en ausencia de estrategias de resistencia, la gentrificación podría provocar el desplazamiento de residentes antiguos en esos lugares.

Aun cuando las investigaciones muestran que el apoyo a lugares tiene mejores resultados sociales que el apoyo a personas, paradójicamente este último sigue predominando, tanto en Estados Unidos como en Latinoamérica. Parece innegable que la razón principal es ideológica: la influencia que aún tienen las orientaciones neoliberales en las políticas sociales.

En cuanto al aterrizaje latinoamericano sobre cómo promover mejor la vivienda de integración social, debemos tener en consideración algunos elementos específicos de la realidad urbana local. El primero lo podemos llamar “asimetría de la segregación” (Sabatini, Rasse, Mora y Brain, 2012; Sabatini, 2016, p. 440-441). Aunque los grupos altos y medios tienden a concentrarse en algunas áreas mejor dotadas y equipadas de cada ciudad (alta segregación), no tienen mayor inconveniente en compartir, en una escala agregada, esas áreas residenciales con otros grupos sociales. En una escala menor, sin embargo, la mayoría de las personas buscan vivir con sus iguales, como hemos encontrado en Chile (Sabatini et al., 2012) y como también es posible constatar en los Estados Unidos, con la excepción de los negros que quieren abandonar barrios guetizados (Zhang y Zheng, 2015, p. 18).

Un segundo elemento específico de la segregación en América Latina es nuestra cultura mestiza, que incluye grados apreciables de tolerancia hacia la diversidad y, a la vez, de indiferencia con la situación del “otro”. La mezcla social en el espacio es más fácil cuando la tolerancia y la indiferencia predominan.

La masiva gentrificación de la periferia popular es un tercer elemento característico de “nuestra” segregación; una gentrificación que no genera, directamente y en el corto plazo, desplazamiento de los grupos pobres. Se va formando así una periferia que avanza en heterogeneidad socioeconómica.

Tales posibilidades socioculturales contrastan con la existencia de obstáculos derivados de la liberalización de los mercados de suelo en la mayor parte de los países de la región. Como hemos destacado párrafos atrás, un sector de promoción inmobiliaria dinámico y agresivo instala procesos de homogeneización o segregación progresiva de barrios y áreas de las ciudades.

En este contexto, la pregunta que organizará nuestro análisis de los dos casos chilenos de vivienda de integración social es la siguiente: ¿qué ha sido mejor para la producción de vivienda de integración social, el apoyo a lugares de Ribera Norte o el apoyo a personas de San Alberto? Luego de ofrecer una respuesta, estaremos en mejor condición de abordar la cuestión más general acerca de qué estrategia es mejor para promover la producción de esta “vivienda inclusiva” en Latinoamérica: ¿el apoyo a personas o el apoyo a lugares?

Dos experiencias de construcción de vivienda de integración social

Después de presentarlas, compararemos ambas experiencias de producción de vivienda de integración social en tres dimensiones de análisis: acceso a suelo no-segregado, permanencia (no-desplazamiento) e integración social y funcional.

Las reflexiones aquí presentadas se nutren de datos empíricos recogidos por los autores y otros investigadores, en tres proyectos de investigación de largo aliento aplicados en San Alberto y Ribera Norte. Todos estos proyectos fueron trabajados a partir de metodologías mixtas, basadas en la aplicación de encuestas y entrevistas semiestructuradas a residentes y encargados de ejecución de los proyectos, así como también etnografías. En total, se aplicaron 174 encuestas y 32 entrevistas en San Alberto y 311 encuestas y 27 entrevistas en profundidad en Ribera Norte. Se incluyó también una etnografía de dos meses en este último barrio.

Ribera Norte: renovación urbana sin desplazamiento

El Programa de Recuperación Urbana Ribera Norte de Concepción, creado en 1995 y aún en ejecución, es, en palabras de Alfredo Garay (2004) -uno de los arquitectos que lo diseñó- parte de “la nueva forma de hacer urbanismo” (p. 69). Son proyectos que buscan producir transformaciones más allá de sus fronteras de actuación, esto es, sobre el desarrollo de la ciudad, y por eso él prefiere llamarles “intervenciones sobre piezas urbanas” antes que “grandes proyectos urbanos” (p. 76). La innovación que aportan, dice Garay, radica en sus mecanismos de gestión, donde destacan la articulación público-privada y la participación ciudadana (p. 71).

Borja y Castells (1997) centran esta nueva forma de urbanismo en el “plan urbano estratégico” y destacan su aporte en mejorar la “competitividad de las ciudades”, de la cual depende -argumentan- el bienestar de sus ciudadanos (p. 32). Lo ven como alternativo a la visión simplista de hacer más competitivas las ciudades a través de “la atracción de inversores a cualquier precio” (p. 31-32). La competitividad de los países, asevera Borja (1997), ya no depende de los recursos naturales, de factores relativos a la geografía o de la acumulación de capital, sino que, entre otros factores, de “un funcionamiento eficiente del sistema urbano”, de la “definición de un proyecto de ciudad (o de región) y marketing del mismo”, y de “una gobernabilidad del territorio basada en la cohesión social y la participación cívica” (p. 85).

De esta forma, en el marco de la recuperación de la democracia y del auge internacional de la nueva planificación urbana “estratégica”, Ribera Norte descolla en el panorama chileno. Se propuso la renovación y recuperación para la ciudad de un extenso paño de suelo sobre el borde del río y a corta distancia del Centro de la ciudad. El Programa Ribera Norte vino a hacer realidad un antiguo sueño local: el de recuperar el sector deteriorado, marginal y estigmatizado de “la Costanera” -denominación que el Programa sustituye con la de “Ribera Norte”.

Siendo su objetivo la “recuperación e integración del borde del río para la ciudad de Concepción en sus funciones culturales, económica y sociales”, el Programa contempló el otorgamiento de viviendas formales en propiedad a los habitantes de los “campamentos” del área (asentamientos informales), buscando apartarse de la tradicional relocalización residencial de los residentes de asentamientos informales en conjuntos de vivienda en la periferia urbana (Salinas y Baeriswyl, 2017, p. 7). Aunque el Programa ha perdido fuerza en la producción de vivienda de integración social desde el terremoto de 2010, lo realizado le otorga prestancia como alternativa promisoria de desarrollo urbano para hacer frente y neutralizar la segregación socioespacial de los hogares de bajos ingresos.

Ribera Norte representa una forma de planificación urbana alternativa, tanto a los planes urbanos formales como a los programas tradicionales de renovación urbana, ambos expulsores de los residentes más pobres de la ciudad, ya sea directamente o a través de la valorización del suelo que deriva de ellos -el primero, a través del zoning; y el segundo, a través de las inversiones estatales. El delgado y esquivo camino para hacer compatibles el mejoramiento de un área y la permanencia de sus residentes más pobres, Ribera Norte lo construyó y explotó, al menos por un tiempo.

San Alberto: mezcla social del espacio sin conflictos

San Alberto de Casas Viejas es un conjunto residencial de 828 unidades construido entre 2006 y 2009 por una empresa inmobiliaria en la zona de expansión de la comuna de Puente Alto, al sur del área metropolitana de Santiago. Ideado por José Astaburuaga, ingeniero, y Mario Grandón, arquitecto, ambos con una larga experiencia de trabajo en vivienda social, este conjunto marcó un cambio respecto de las “plantaciones de vivienda social” -la expresión es de Martim Smolka- que la política chilena de “subsidio habitacional” venía produciendo y que albergaban, a esa altura, notorias deficiencias sociales. San Alberto puede ser considerado una reacción, paradójicamente orquestada desde fuera del Estado, a los problemas de la vivienda segregada que resultaban de aquella política.

La homogeneidad espacial y aislamiento de muchos de estos complejos habitacionales crearon las condiciones para que comenzaran a entronizarse procesos de guetización, afectando severamente la calidad de vida y el acceso a oportunidades de quienes allí vivían. Los esfuerzos estatales por resolver dicha deuda social incluyeron diferentes programas: “Quiero Mi Barrio” (2006); “Subsidio diferenciado a la localización” (2006); “Programa de recuperación de barrios”, que demuele parcial o totalmente la vivienda social guetizada con un enfoque de reducción de la densidad (desde 2006); y “Subsidio de integración social” (2007) -el que aplicó San Alberto de Casas Viejas-. Aunque con objetivos y modalidades diferentes, estos programas estuvieron basados en la entrega de subsidios a la demanda, por lo que, en estricto rigor, no modificaron el enfoque de “apoyo a personas” de la política de vivienda.

Y en eso radica una segunda sorpresa del conjunto San Alberto: operando en el marco de la política de “subsidio habitacional”, logró ser rentable y socialmente mezclado a la vez, desmintiendo las voces que se alzaron en su contra. Entre esas voces destacaban, por una parte, las más soterradas que alimentaban el sobreentendido de que ese tipo de proyectos estaban condenados a los conflictos que se derivarían necesariamente de las desigualdades sociales; y, por otra parte, las de los promotores que afirmaban que no serían rentables. Resulta sorprendente que hoy estos promotores continúen desarrollando proyectos de vivienda de integración social. De hecho, Astaburuaga y Grandón (2013) están promoviendo nuevos proyectos mezclados con distintos inversionistas inmobiliarios en diferentes sectores de Santiago.

Hasta 2007, lo usual era que los barrios receptores de “subsidios habitacionales” se conformaran exclusivamente con un tipo de familia, sea de extracción popular o de clase media. Recurriendo al nuevo combinado de subsidios para la integración social, creado algo dubitativamente por las autoridades, San Alberto se atrevió a combinar subsidios de grupos populares y medios, además de habilitar viviendas para venta sin subsidio alguno, las que, en principio, estarían destinadas a familias de clase media alta o alta. La osadía de Astaburuaga y Grandón consistió en gestionar la demanda con un enfoque de redes sociales familiares y laborales preexistentes. Presentaron el proyecto a personas que trabajaban en lugares claves de la comuna (escuela, hospital, municipalidad y una gran empresa) a la vez que esperaban que estas, por el “boca a boca”, dieran a conocer el proyecto a sus familiares. Las premisas de esta estrategia fueron: I) que, si las personas se conocen previamente, aumenta la disposición a vivir en diversidad social y II) que la necesidad de contar con una red de apoyo y familiar cercana se complementaría con las disparidades en la situación económica intrafamiliar (Sabatini, Mora, Polanco y Brain, 2013).

Tabla 1 Evolución del subsidio de integración en Chile. 

Nombre del programa habitacional Subsidios base Monto entregado por el subsidio Valor máximo de la vivienda a adquirir Bono de integración Bono de captación de subsidios Mix mínimo de viviendas Cantidad máxima de viviendas
Subsidio de integración social FSV + DS.40 (2007) Hasta 205 UF1 Hasta 1000 UF 100 UF solo para beneficiarios DS. 40 (Clase media) Sin bono 30% para FSV + 30% para DS. 40 150 viviendas
Sistema integrado de subsidio habitacional FSV + DS. 01 (2011) 500 UF (Para grupos emergentes) y 350 UF para grupos medios Hasta 1000 UF para grupos emergentes y hasta 220 UF para grupos medios Hasta 200 UF para grupos medios y emergentes Sin bono 20% para 50% más pobre del país y 20% para grupos emergentes o clase media 600 (dos etapas de 300)
Reactivación económica e integración social DS. 116 (2014) Hasta 700 UF máximo para vulnerables y hasta 350 para grupos medios Hasta 900 UF para grupos vulnerables y hasta 2000 UF para grupos medios 190 UF máximo para vulnerables y 100 UF para sectores medios. Para grupos medios se agrega bono captación de subsidios que puede ser entre 50 y 200 UF, dependiendo del porcentaje de viviendas sociales del proyecto Entre 20 y 40% de vulnerables en ciudades de más de 40 mil habitantes y hasta 60% en ciudades de menos de 40 mil 300 viviendas
Programa de integración social y territorial DS. 19 (2016) 800 UF para el 50% más vulnerable y hasta 275 UF para clase media Máximo de 1100 UF para grupos bajos y 2200 UF para grupos medios Hasta 240 UF para grupos bajos y entre 100 y 300 UF para clase media (Depende captación) Hasta 50 UF para familias vulnerables y entre 50 y 200 UF para clase media 20% viviendas hasta 1100 UF, 10% viviendas entre 1200 UF y 1400 UF y 20% viviendas de más de 1.500 UF 300 viviendas

Fuente: elaboración propia.

Así, San Alberto inauguró una nueva forma de construir barrios de vivienda social en Chile: la que promueve la mixtura social. El instrumento que regula estos proyectos (la combinación de subsidios que se conoció como “subsidio de integración social”) ha experimentado cambios permanentes desde el 2007 a la fecha, todos ellos acompañados de un aumento en el monto de los subsidios entregados (Tabla 1). Dichas modificaciones han conseguido atraer el interés inmobiliario, especialmente desde el 2014 a la fecha. En efecto, hacia fines de 2017 había 105.000 viviendas construyéndose en todo el país bajo esta modalidad, y la ministra de Vivienda y Urbanismo de entonces declaraba que “nuestro mayor desafío hoy es que los conjuntos habitacionales garanticen mixtura social” (“Ministra Saball en conferencia”, 2016).

Análisis comparado 1: acceso al suelo no segregado

La localización no segregada es la esencia de la vivienda de integración social y, al mismo tiempo, su componente más difícil de lograr. Los mercados de suelo, por su propia naturaleza imperfecta, son expulsores de los “malos pagadores” -de la vivienda social, en este caso-. En el fragor de la competencia, las áreas intraurbanas van quedando para los mejores pagadores y, con ello, perdiendo heterogeneidad social y funcional, proceso que Jacobs llama “autodestrucción de la diversidad” (Jacobs, 1961). Es un desarrollo que afecta también a las áreas de la periferia bajo gentrificación y a las áreas degradadas con potencial de uso urbano y en recuperación, como han sido los casos de San Alberto y Ribera Norte, respectivamente.

Con el trasfondo de esta operatoria de los mercados de suelo, las alternativas de financiamiento del suelo no segregado para la vivienda social se reducen a dos: manejo estatal de la valorización del suelo (captura de plusvalías), o canalización de subsidios hacia el respectivo programa o política de vivienda de integración social desde fondos extra urbanos. Mientras que Ribera Norte se ajusta a la primera alternativa -suelo de propiedad estatal aportado al Programa (sobre 100 ha), con el “costo de oportunidad” de no haberlo destinado a usos posibles más rentables-, San Alberto consigue suelo para vivienda de integración en base a subsidios a la demanda financiados con fondos generales de la Nación.

Una política de vivienda de integración social sustentable en el tiempo es la que se autofinancia con la movilización de las plusvalías, con la riqueza que va creando la ciudad misma en su desarrollo. Smolka ejemplifica esta cualidad de productora de riqueza que tiene la ciudad, comparando el costo de 10 a 35 dólares por metro cuadrado de las obras de urbanización de un sector de la periferia occidental de Rio de Janeiro con el incremento de entre 34 a 145 dólares por metro del precio de esos mismos terrenos (Smolka, 2013, p. 7).

Jacobus (2015) destaca que las políticas de “vivienda inclusiva” aprovechan las ganancias económicas que derivan de valores inmobiliarios en alza para amarrar la creación de vivienda económica a la construcción de desarrollo habitacional y comercial de mercado. Por su parte, Calavita y Mallach (2010) señalan que la “vivienda inclusiva” hace uso del sistema de planificación urbana con el fin de crear vivienda económica y promover la mezcla social por la vía de capturar recursos creados a través del mercado. El desvío de la valorización del suelo desde los agentes privados que usualmente la captan, propietarios o promotores, hacia el financiamiento de los terrenos para vivienda de integración, puede tomar muchas formas, siendo la de Ribera Norte una de ellas.

San Alberto está en las antípodas: en vez de financiar el acceso a suelo no segregado desviando plusvalías desde sus destinatarios privados “naturales”, lo hace traspasando subsidios hacia esos agentes. El subsidio a la demanda habitacional se trasfiere en parte a precios del suelo, cuyo incremento equivale a la capitalización de rentas de la tierra por parte de propietarios y promotores. Por lo mismo, cada programa o política de vivienda de integración social así diseñada resulta insustentable en el tiempo. Desde su creación hacia 2007, el subsidio habitacional “de integración social” ha consistido en una serie sucesiva de subsidios de valor incremental. Esta peculiar política de vivienda de integración social se financia con una transferencia creciente de subsidios desde el Estado a los compradores de vivienda en conjuntos mezclados, donde la partida que más sube y absorbe estos recursos estatales es el precio o renta del suelo.

Dicha transferencia es una característica general de la política de “subsidio habitacional” chilena: el subsidio debe irse incrementando para absorber el alza de los precios del suelo que ayuda a producir. Un estudio estimó que la proporción que representa el valor del suelo en el costo unitario de la vivienda social subió de 7,3 por ciento en 1994 a 19,8 por ciento en 2002-4 (Brain y Sabatini, 2006). Desde que los mercados de suelo de la periferia popular tradicional se activaran con la llegada de los condominios para clase media, y que, consecuentemente, los precios crecieran más allí que en el resto de la ciudad, la transferencia ha debido ser mayor con el fin de acceder a terrenos con costos de oportunidad mayores.

El proyecto San Alberto, a pesar de su buen resultado en materia de mezcla social, como detallaremos más adelante, era difícil de replicar precisamente porque los terrenos equivalentes disponibles en la ciudad tienen un alto costo de oportunidad. Casi una década después, nuevos programas de subsidio habitacional con integración social, el del Decreto 116 (2014) y, más reciente, el del Decreto 19 (2016), están teniendo éxito en producir numerosas unidades de vivienda de integración social, pero eso lo consiguen, en buena medida, por disponer de un monto significativamente superior de subsidio habitacional.

A pesar de tener enfoques diametralmente opuestos, las dos experiencias revisadas han mezclado el apoyo a lugares con el apoyo a personas. En Ribera Norte, es de destacar que el proceso de traslado de los pobladores de campamentos a la nueva vivienda, ha estado lleno de dificultades, derivadas en buena medida de la historia social y política del lugar. El hecho de haber suplementado el enfoque de apoyo a lugares propio del Programa con formas específicas de apoyo a personas, como la entrega de viviendas a través de subsidios, le fue dando un carácter participativo. El éxito en la producción de vivienda de integración social, sin duda el principal logro del Programa en su primera etapa (Salinas y Baeriswyl, 2017, p. 10), se debió en buena medida al apoyo que se supo dar a las necesidades y aspiraciones de esos residentes del lugar. El foco urbanístico en la recuperación del área tuvo como complemento un trabajo, más social y político, de apoyo a quienes debían ser los beneficiarios de la vivienda que se construiría en el área del Programa.

En San Alberto, la composición de subsidios con que se armó esta primera política “de integración social” bajo la administración Bachelet, muestra un componente de apoyo a lugares. El “bono de integración social”, que premiaba a los compradores de clase media, tenía, en rigor, criterios espaciales. Obtendrían el bono con que complementarían su “subsidio habitacional” (voucher), quienes elegían un lugar residencialmente mezclado para comprar su vivienda. Este atisbo de apoyo a lugares en una política de vivienda de integración social combinada con ingeniería de apoyo a personas, es tal vez inevitable, dado que la definición de la vivienda de integración social está centrada en un atributo espacial.

Análisis comparado 2: permanencia

Al estar en áreas de diversidad social, las unidades de vivienda para los hogares más pobres tienen un valor potencial que excede la capacidad de pago de sus beneficiarios. Invariablemente, todo programa o política de vivienda de integración social nace con esta condena. La libre operatoria de los mercados de vivienda tenderá a desplazar a dichos beneficiarios. Es usual que surjan voces tempranas que vaticinan que dichas viviendas serán ocupadas finalmente por personas de mayores ingresos.

¿Qué ha sucedido en Ribera Norte y qué en San Alberto? No hay información de desplazamiento de gente por los mercados de vivienda. Parece, en todo caso, muy pronto aún para concluir sobre el grado en que cada una de estas experiencias ha logrado evitar el desplazamiento. A pesar de ser más antigua, la vivienda de integración social de Ribera Norte se encuentra en un entorno aún en desarrollo.

¿Cómo se puede conjurar el peligro de desplazamiento? Están las medidas normativas, como la prohibición de vender o arrendar la vivienda por un tiempo determinado, o la norma de uso de suelo consistente en reservar los suelos donde está localizada la vivienda exclusivamente para dicho uso, como hacen las “zonas especiales de interés social”, ZEIS, de Brasil. Las primeras están más bien en retroceso en la política de vivienda en Chile, y normas de tipo ZEIS no existen. En todo caso, en culturas urbanas donde la informalidad residencial ha tenido, y sigue teniendo, tanta importancia, dichas defensas normativas de los lugares mezclados podrían no tener mayor efecto.

Por otra parte, está la configuración espacial de la mezcla social propia de los lugares con vivienda social no segregada. En lo básico, las alternativas son que la vivienda de los más pobres esté mezclada con la de los otros estratos al interior de los conjuntos residenciales (en los edificios de departamentos o en las calles de casas); o bien, que aquellas viviendas estén agrupadas dentro del conjunto en la forma de una microsegregación.

Cuando la vivienda para los hogares más pobres consiste en conjuntos residenciales de tamaño moderado y dispersos por el área socialmente heterogénea de intervención, especialmente si son en altura y tienen un cierre perimetral o un acceso visible y reconocible -como fue el caso de la vivienda que construyó el programa Rehabilitación Habitacional Popular, RHP, en el área central de la ciudad de México después del terremoto de 1985- entonces es difícil que una familia de clase media vaya a desplazar a una de extracción popular. De hecho, estudios del RHP treinta años después muestran que la permanencia ha sido alta (Esquivel, 2016, p. 125; López, 2016).

La vivienda construida en Ribera Norte se ajusta a este esquema de microsegregación que, en todo caso, está expuesta a una estigmatización territorial de escala local, con los problemas que ello puede acarrear (o está acarreando) en materia de conflicto social. La microsegregación defiende al lugar del desplazamiento, pero hace más reconocible y “discriminable” a quienes habitan allí.

Cuando, en cambio, la mezcla social se ajusta al esquema tipo pimienta, entonces ese reemplazo de beneficiarios por gentrificadores es más fácil. El mismo esfuerzo por indiferenciar las viviendas de distinto precio en su aspecto externo, en las fachadas y en el urbanismo y las dotaciones del barrio, esfuerzo hecho con el fin de facilitar la integración social, vuelve la experiencia más susceptible al desplazamiento. Su ventaja, en cambio, es que la estigmatización es menos probable. Esta situación se ajusta al caso de San Alberto.

De tal forma, asociada a las alternativas de mezcla tipo pimienta o microsegregación posiblemente tome forma en los proyectos de vivienda de integración social un trade off entre permanencia y estigmatización. Transitar por los bordes de un equilibrio entre ambas, o saber construir un camino que logre sortear el trade off o disyuntiva, camino que seguramente será culturalmente específico, es un importante desafío para nuestra política latinoamericana de vivienda de integración social.

Análisis comparado 3: integración social y funcional

En la zona de emplazamiento de San Alberto se han construido colegios, centros de salud y una serie de pequeños almacenes que entregan servicios básicos a la comunidad. Sin embargo, los lugares de trabajo y de estudio están mayoritariamente en el centro de Santiago o en el centro del municipio. Esta lejanía de servicios y oportunidades podría, además, entorpecer que la mezcla social devenga en integración social. Como los habitantes de San Alberto pasan gran parte del día fuera del barrio, existen pocas oportunidades de encuentro, señalan Maturana y Horne (2016). Aunque el contacto entre los vecinos es escaso y se restringe, en su mayoría, a un saludo cordial, los autores citados registraron altos niveles de satisfacción con el barrio, los que se explicarían por el paisaje natural, el aire de tranquilidad y la cercanía del lugar con un sitio de inversiones residenciales de alto estándar (Las Vizcachas).

Lo esporádico del encuentro podría ayudar a explicar la ausencia de conflictos que se registra en San Alberto y tal vez contribuya, al menos en un comienzo, a acomodar la diversidad social. Un 40 por ciento de los vecinos declara que no existen conflictos en el barrio y el 46 por ciento que, cuando ocurren, es fácil solucionarlos (Sabatini et al., 2013, p. 19). La mayoría son por ruidos molestos, por uso de espacios comunes y otros usuales en condominios residenciales.

La integración funcional requiere de acceso a servicios y equipamientos urbanos cuyos precios o financiamiento, como el precio del suelo, tienden a ajustarse a los mejores pagadores del lugar. El costo de oportunidad de asignar suelo para usos por debajo de su renta potencial (la vivienda para los más pobres), en lo social, se refuerza con el voting with the feet de Tiebout (1956), en lo funcional, o tendencia de ajuste de los servicios locales al ingreso de los mejores pagadores.

Los terrenos disponibles para los proyectos de vivienda de integración social tienden a ser periféricos, donde ambos tipos de costos de oportunidad son menores. De esta manera y de no haber intervenciones estatales más decididas, como las expropiaciones de tierras o la fijación de cuotas obligatorias de vivienda social por conjuntos o áreas, la vivienda de integración social dispone de una franja precaria de factibilidad. Es una franja que se construye, con inventiva y decisión, en la frontera entre los lugares que los mercados empujan hacia la segregación de la homogeneidad social y los lugares que el capital inmobiliario promueve para producir y capitalizar brechas de renta con base en una gestión rentista de la heterogeneidad social, pero a costa de la exclusión de los más pobres.

Esa franja precaria de oportunidad caracteriza hoy a la política chilena de vivienda de integración social. Mientras profesionales como Astaburuaga y Grandón la van explotando como pirquineros en base a la perseverancia y la inventiva, las autoridades lo han hecho recurriendo al ensayo y error, pero con reajustes recurrentes a los montos de los “subsidios habitacionales”. Por eso, como ilustra la Tabla 2, los conjuntos de vivienda de integración social que se están construyendo hoy en Chile son más bien periféricos y se localizan en áreas de expansión urbana, que generalmente carecen de equipamientos y servicios. El permanente incremento del monto del subsidio no ha logrado asegurar una mejor localización de la vivienda, sino que, más bien, está financiando el incremento del precio del suelo, sobre ganancia que, en medida importante, es capitalizada por los promotores inmobiliarios.

Tabla 2 Distancia promedio desde los barrios de integración social a Santiago Centro, diciembre de 2016. 

Comunas2 Cantidad de proyectos Distancia promedio del barrio al centro (km)
Centrales 0 -
Pericentrales 3 8,5
Periféricas 21 14,7
Contiguas a Santiago 13 33
Total y promedio 37 18,7

Fuente: elaboración propia en base a portal tuvivienda.cl.3

Ribera Norte, en cambio, es aledaño al área central de Concepción y cuenta con una amplia cartera de proyectos de servicios estatales y privados. Bascur registró la buena evaluación que los habitantes del Programa tienen de la integración funcional del área. También es alta la satisfacción con los niveles de integración social logrados, aunque en esa percepción tenga peso la integración de la participación y la movilización social, incluida aquella orientada a presionar a las mismas autoridades de Ribera Norte (Bascur, 2006 también registró los altos niveles de participación y de confianza interpersonal entre los residentes de Ribera Norte). El gran acierto de este proyecto fue evitar el desplazamiento de los vecinos, permitiendo a éstos conservar sus redes personales de apoyo funcional y respetar el sentido de pertenencia al lugar, ahora mejorado por el Programa.

Los niveles de satisfacción residencial y ausencia de deseos de emigrar son comunes a ambos casos, pero de gestación bien distinta, aunque en ambos las redes sociales, las históricas de Ribera Norte o las inducidas por quienes gestionaron la demanda en San Alberto, parecen haber sido claves en los niveles y expectativas de integración social y funcional de estas experiencias.

Conclusiones

La segregación, ahora fortalecida en la escala regional con el despliegue del sector inmobiliario, es el problema urbano que la vivienda de integración social o “vivienda inclusiva” busca atajar. Pero los desafíos que esta enfrenta no son menores.

El apoyo a personas en que está construida la política habitacional chilena, y que ha sido el punto de arranque de la emergente política chilena de vivienda de integración social, de la que el proyecto San Alberto es representativo, ha tenido serias limitaciones: una ética, y con incómodas repercusiones ideológicas, ha consistido en subsidiar a los de mayores ingresos para mejorar su disposición a vivir con los más pobres; otra limitación es que comporta una inequidad importante y persistente, a saber, su financiamiento con fondos generales que, además, en parte importante, van a engrosar las rentas de la tierra que capitalizan los promotores. Una tercera es la de una localización periférica que está cercana a la frontera que podríamos establecer entre segregación residencial e integración a la ciudad, y que requiere un enorme desafío de energía y esfuerzo que no parece remontable más que ocasionalmente.

Sin embargo, los instrumentos (tipos de subsidios) con que se ha buscado canalizar el subsidio a la demanda a favor de la producción de lugares mezclados, involucran un camino de transformación de fondo. De hecho, lo que está ocurriendo en Chile es un tránsito desde el apoyo a personas hacia el apoyo a lugares; desde el apoyo a la masificación social del homo economicus, hacia el apoyo a la multiplicación de lugares socialmente mezclados (que idealmente, llegarían a ser socialmente integrados).

Incidentalmente, este tránsito ha puesto en evidencia algunos mitos y algunas miserias de la sociedad chilena. Pagarle a los de clase media para que vivan cerca de otros más pobres supone una cultura de clasismo que los casos concretos de conjuntos de vivienda de integración social están poniendo en duda, como los pocos estudios disponibles sugieren. La discriminación social en Chile existe, pero está lejos de ser absoluta y ubicua. Debemos estudiarla y entenderla mejor.

Una tarea pendiente, específica e importante es la del financiamiento de la vivienda de integración social. Para que esta sea económicamente sustentable, hay que conectarla con la riqueza que produce el desarrollo urbano, esto es, con la valorización del suelo.

Parece necesario rescatar el apoyo a lugares como fundamento de políticas de vivienda adecuadas y, en general, de una planificación urbana sustentable, tanto en lo social, ambiental como en lo económico. Antes que suma de lotes o de individuos racionales, la ciudad es un sistema de relaciones que crea y desarrolla bienes públicos con una importante dimensión espacial y territorial. Está constituida por lugares de encuentro, de oportunidades, de esparcimiento; por lugares de diversidad y creatividad; por lugares que también se deterioran al perder diversidad social o funcional, al congestionarse o contaminarse. El apoyo a lugares debe ser el foco de la planificación y las políticas urbanas, incluyendo a la política habitacional.

El debate suscitado en el último tiempo entre apoyo (tradicional) a lugares y apoyo (neoliberal) a personas, ha sido positivo porque nos permite reevaluar nuestro accionar a la luz del fracaso del neoliberalismo urbano y, en particular, del fracaso de su política de “subsidio habitacional”. Las demoliciones sistemáticas de vivienda social sin problemas constructivos por el Estado chileno durante los últimos gobiernos son prueba elocuente de dicho fracaso.

Y no resulta convincente que la salida sea la de adoptar un enfoque de compromiso entre ambas posturas, el apoyo a lugares y el apoyo a personas, como sugiere Galster (2017, p. 264) al final de su artículo introductorio al número de Housing Policy Debate dedicado a discutir ambos enfoques. Creemos que la orientación debe ser la de trabajar por el apoyo a lugares con fuerza y claridad conceptual, y que esa orientación debe complementarse con apoyos específicos a personas específicas para que estas no sean desplazadas de los lugares mejorados o no se atente contra su derecho de acceder y residir allí. Se trata de apoyos que nada tienen que ver con la noción ideológica de apoyo al homo economicus de los neoliberales. Requerimos pragmatismo para aprovechar las oportunidades que ocasionalmente ofrecen los mercados inmobiliarios -en línea con la estrategia de lugares que defiende Turner (2017) en ese mismo volumen (p. 306)- y con la visión comprehensiva de mayor escala geográfica y alcance temporal que es propia de la planificación.

La intervención de los mercados de suelo, tanto en lo referido al acceso al suelo como a su financiamiento, parece punto obligado de una política económicamente sustentable de vivienda de integración social. En este sentido, el programa Ribera Norte se nos presenta como superior que el proyecto San Alberto porque accede al suelo no segregado por fuera del mercado y porque se financia, al menos parcialmente, con la recuperación de plusvalías. Por cierto, las tierras estatales o las expropiaciones son alternativas limitadas, pero hay una gama de instrumentos de intervención de los mercados de suelo con fines de acceso y financiamiento de la “vivienda inclusiva” que están disponibles en la rica experiencia internacional (Calavita y Mallach, 2010).

Hay un campo de trabajo también para la sociología, la antropología y la psicología social, lo mismo que para las profesiones de la forma, arquitectos y diseñadores. Aunque la distancia física entre personas de distintos estratos o clases es lo que define operativamente a la segregación, la espacialidad que incide sobre las interacciones sociales “en otredad” no se reduce a aquella. El campo de la vivienda de integración social es uno de experimentación y gran riqueza en materia de diseño espacial y arquitectura. La diferenciación de fachadas, el diseño de las circulaciones y la escala y tipología de la segregación o mezcla social interna al conjunto residencial, son variables que pueden incidir en las interacciones sociales, las dinámicas de conflicto, la fortaleza de la comunidad vecinal y, también, en el riesgo de desplazamiento de los beneficiarios vulnerables.

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* Lincoln Institute of Land Policy , Programa Anillos de Investigación en Ciencias Sociales de CONICYT y Beca de Doctorado Nacional CONICYT 21151567 .

1UF (Unidad de Fomento) es una unidad monetaria chilena que se reajusta en función de la inflación. En octubre de 2018, el tipo de cambio oficial es de aproximadamente 40 USD por UF.

2Para el cálculo, las comunas clasificaron en: pericentrales (Cerrillos, Cerro Navia, Conchalí, Estación Central, Independencia, La Cisterna, La Granja, Lo Espejo, Lo Prado, Macul, Ñuñoa, Pedro Aguirre Cerda, Providencia, Quinta Normal, Recoleta, Renca, San Joaquín, San Miguel y San Ramón); periféricas (El Bosque, Huechuraba, La Florida, La Pintana, La Reina, Las Condes, Lo Barnechea, Maipú, Peñalolén, Pudahuel, Puente Alto, Quilicura, San Bernardo y Vitacura); y contiguas (Buin, Calera de Tango, Colina, Curacaví, El Monte, Isla de Maipo, Lampa, Padre Hurtado, Paine, Peñaflor, Pirque, San José de Maipo y Talagante).

3Sitio web que alberga información sobre diferentes subsidios habitacionales que entrega el Estado chileno.

4UF stands for Unidad de Fomento, a Chilean currency unit indexed according to inflation. As of October, 2018, the official exchange rate is at about USD40 per UF.

5For estimate purposes, municipalities were classified as follows: peri-central (Cerrillos, Cerro Navia, Conchalí, Estación Central, Independencia, La Cisterna, La Granja, Lo Espejo, Lo Prado, Macul, Ñuñoa, Pedro Aguirre Cerda, Providencia, Quinta Normal, Recoleta, Renca, San Joaquín, San Miguel and San Ramón); peri-urban (El Bosque, Huechuraba, La Florida, La Pintana, La Reina, Las Condes, Lo Barnechea, Maipú, Peñalolén, Pudahuel, Puente Alto, Quilicura, San Bernardo and Vitacura); and located immediately around Santiago (Buin, Calera de Tango, Colina, Curacaví, El Monte, Isla de Maipo, Lampa, Padre Hurtado, Paine, Peñaflor, Pirque, San José de Maipo and Talagante).

6Site hosting information about the different types of housing subsidies provided by the State.

Recibido: 28 de Agosto de 2017; Aprobado: 27 de Agosto de 2018

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