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Revista de derecho (Concepción)

versión impresa ISSN 0303-9986versión On-line ISSN 0718-591X

Rev. derecho (Concepc.) vol.90 no.251 Concepción jun. 2022

http://dx.doi.org/10.29393/rd251-9adph10009 

Jurisprudencia

LA ACCIÓN POR DAÑO CONTINGENTE Y LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL. ALGUNAS CONSECUENCIAS DE SU ASOCIACIÓN RECIENTE EN LA JURISPRUDENCIA

THE CONTINGENT DAMAGES ACTION AND THE ENVIRONMENTAL LIABILITY. SOME CONSEQUENCES OF ITS RECENT ASSOCIATION IN CASE LAW

* Profesor de Derecho administrativo, Universidad Autónoma de Chile, Santiago, Chile. Correo electrónico: pedro.harris@uautonoma.cl.

RESUMEN:

La acción por daño contingente y la responsabilidad ambiental no constituyen dos regímenes independientes. La presente sentencia de la Corte Suprema ha reconocido la articulación de uno y otro. Esta decisión origina consecuencias relevantes para la responsabilidad ambiental. Mientras que algunas de ellas se asocian a aspectos procesales, otras inciden en su régimen sustantivo.

Palabras clave: Daño ambiental; riesgo ambiental; responsabilidad ambiental; reparación ambiental; acción por daño contingente

ABSTRACT:

The contingent damages action and the environmental liability are not two independent regimes. The Supreme Court has applied a legal framework that combines both regimes. This decision has important consequences for environmental liability, some of which concern procedural aspects, while others affect substantive aspects.

Keywords: Environmental damage; environmental risk; environmental liability; environmental restoration; contingent damages action

I.- DOCTRINA

NOVENO: Que (…) cabe precisar que la Ley de Bases del Medio Ambiente no establece normas relativas a la interposición de acciones frente al daño ambiental contingente. Frente a éste, y por aplicación de lo dispuesto en el artículo 51 inciso 3° de la Ley N° 19.300, es posible accionar a través de la acción preventiva que consagra el artículo 2333 del Código Civil”.

“Respecto al tribunal competente, en general, la jurisdicción llamada a resolver el conflicto es la justicia civil, toda vez que la Ley N° 20.600, que creó la judicatura especializada -Tribunales Ambientales- les atribuyó a estos el conocimiento de las demandas para obtener la reparación del medio ambiente dañado, pero no aquellas destinadas a precaver una amenaza de daño futuro”.1

II.- COMENTARIOS

Sin perjuicio que la prevención y la reparación de daños al medio ambiente no constituyan dos ámbitos excluyentes (lo que explica que una sentencia reparatoria de daños suponga también efectos preventivos2), la calificación de demandas de reparación ambiental, por parte de la Ley Nº 20.600, que crea los Tribunales Ambientales, torna difícilmente admisible que dicha jurisdicción pueda ser competente para conocer de acciones destinadas a evitar que dichos efectos se concreten, como ocurre frente al régimen de daño contingente del art. 2333 del Código Civil.3 Tal limitación pudo haber servido de base a una distinción estricta con relación a la naturaleza jurídica de cada una de estas acciones. Sin embargo, la sentencia comentada adopta una posición diversa. La responsabilidad por daño ambiental, regulada por la Ley Nº 19.300, es articulable con la acción por daño contingente, que consagra el Código Civil.

En efecto, lejos de distinguir la acción por daño contingente del Código Civil de la responsabilidad por daño ambiental, conforme a los arts. 51 y siguientes de la Ley Nº 19.300, la jurisprudencia comentada ha combinado un régimen y otro, afirmando así que la responsabilidad ambiental puede también suponer un daño contingente al medio ambiente “por aplicación de lo dispuesto en el artículo 51 inciso 3 de la Ley Nº 19.300”, disposición que reenvía la regulación supletoria de la responsabilidad de la Ley Nº 19.300 (Párrafo I de su Título III) al Título XXXV del Libro IV del Código Civil. Por contraste con la jurisprudencia anterior de la Corte Suprema, ello supone un giro interpretativo, generando consecuencias procesales (1) y sustantivas (2) relevantes para la responsabilidad por daño ambiental.

1.- LAS CONSECUENCIAS PROCESALES DEL RECONOCIMIENTO DE LA ACCIÓN POR DAÑO AMBIENTAL CONTINGENTE

La principal consecuencia procesal de la sentencia comentada ha sido disociar la responsabilidad ambiental de la Ley Nº 19.300 de la competencia de los Tribunales Ambientales. Contrario a lo señalado hasta ahora por la Corte Suprema,4 se reconoce que la acción de responsabilidad ambiental se integra a la competencia de los tribunales ordinarios, pues la Ley Nº 20.600 sólo le otorga a la jurisdicción especializada atribuciones para conocer de la acción de reparación de la Ley Nº 19.300, lo que supone un daño actual. El que la responsabilidad ambiental permita dicha funcionalidad preventiva podría llevar a afirmar una separación jurisdiccional. Mientras que los tribunales ordinarios serían jueces de la prevención de daños ambientales, los Tribunales Ambientales únicamente juzgarían su reparación.

En principio, esta separación resulta coherente con el conocimiento de acciones cautelares en materia ambiental por parte de los Tribunales Superiores de Justicia, como la acción de protección. Sin embargo, se trata de una separación que debe interpretarse en armonía con el régimen de medidas cautelares que conocen los Tribunales Ambientales. Estas medidas, que pueden anticipar el inicio del proceso de demanda por daños, permiten que los Tribunales Ambientales puedan “impedir los efectos negativos de los actos o conductas sometidos a su conocimiento”5 (dentro de los cuales se encuentra la producción de un hecho generador del daño ambiental), entendiéndose que el riesgo de pérdida, disminución, detrimento o menoscabo6 al medio ambiente, o a sus componentes, se comprende también dentro de sus atribuciones.

Dicha duplicidad de competencias bien podría llevar a interrogarse sobre los criterios de separación jurisdiccional, para efectos de determinar en qué casos el actor deberá ejercer una acción por daño ambiental contingente, ante los tribunales ordinarios, y en cuáles otros podrá solicitar la dictación de medidas cautelares, ante los tribunales especializados en materia ambiental. Pese a su imprecisión, el criterio de separación parece descansar en la certeza del riesgo. Como se ha señalado, el art. 2333 del Código Civil requiere que el daño pueda suceder o no, hipótesis en que procedería la acción por daño contingente.7 Si, por el contrario, éste resulta inevitable, deberá descartarse en la materia la competencia de los tribunales ordinarios.8 Serán competentes los Tribunales Ambientales, cuya legislación consagra atribuciones cautelares de carácter innovativas “ante la inminencia de un perjuicio irreparable”.9

Otras consecuencias procesales se asocian a la legitimación activa que ha sido consagrada en el art. 2333 del Código Civil. Como se sabe, frente a daños que afectan a personas determinadas, esta disposición sólo otorga legitimación a dichas personas, sin que la regulación precise la naturaleza de los intereses que deben invocarse por ellos y, por esto, la extensión de los eventuales actores. Es claro que si la jurisprudencia reconoce la naturaleza medioambiental de la acción por daño contingente, hoy puede afirmarse, sin ambivalencias, que esta hipótesis permite aplicar la jurisprudencia de la acción de reparación ambiental, ampliando así la legitimación activa de la acción por daño contingente, en base a la noción de entorno adyacente,10 reconocida a titulares referidos por el art. 54 letra de la Ley Nº 19.300.11

A la inversa, si se afectan a personas indeterminadas, la aplicación del art. 2333 llevará a ampliar la legitimación activa, reconociendo finalmente una acción popular,12 acompañada de efectos patrimoniales significativos. La aplicación del art. 2333 del Código Civil supone, necesariamente, la aplicabilidad del art. 2334 del mismo código, conforme al cual “(s)i las acciones populares a que dan derecho los artículos precedentes, parecieren fundadas, será el actor indemnizado de todas las costas de la acción, y se le pagará lo que valgan el tiempo y diligencia empleados en ella, sin perjuicio de la remuneración específica que conceda la ley en casos determinados”. La aplicabilidad de esta disposición parece así favorecer el ejercicio de dicha acción por parte de organizaciones no gubernamentales de protección ambiental, sin perjuicio que, de haber ocurrido ya el daño, ellas hayan sido calificadas también como “afectadas” en los términos del art. 54 de la Ley Nº 19.300 y, por ello, legitimadas activamente.13

En fin, un tercer grupo de consecuencias procesales se asocian a la acreditación de los elementos de la responsabilidad por daño ambiental contingente. Al asociar la responsabilidad ambiental y la acción por daño contingente (articulando la Ley Nº 19.300 y el Código Civil), la sentencia comentada ha permitido extrapolar instituciones favorables al demandante, consagradas en la legislación ambiental. Es el caso de la presunción del art. 52 de la Ley Nº 19.300, que libera al demandante de la carga de probar ciertos elementos de la responsabilidad, si el demandado hubiera infringido disposiciones legales o reglamentarias de protección ambiental. Aunque el alcance de esta disposición podría asimilarse a la culpa contra la legalidad, aceptada por la doctrina civilista,14 la jurisprudencia15 ha afirmado efectos también relativos a otros elementos del régimen, como ha ocurrido con relación a la causalidad.

Mencionemos por último que, aunque los efectos procesales ya referidos favorecen la posición del actor en el ejercicio de demandas ambientales, ciertos aspectos de la acción por daño ambiental contingente podrían resultar en su detrimento, al permitir aplicar disposiciones de la Ley Nº 19.300, no previstas en el Código Civil, que favorecen la posición del demandado. Frente al ejercicio de la acción por daño ambiental contingente, éste será el caso del art. 55 de la Ley Nº 19.300, que excluye el ejercicio de la acción ambiental si los demandados acreditan cumplir los planes de prevención, descontaminación o regulaciones de emergencia, salvo si el daño resultare de causas no contempladas en tales instrumentos. En efecto, estas situaciones sólo habilitan para ejercer una acción indemnizatoria ordinaria por parte del afectado, expresión que no parece alcanzar al mecanismo en análisis. Así, por lo demás, se observa de ciertas consecuencias sustantivas de la sentencia objeto de este comentario.

2.- LAS CONSECUENCIAS SUSTANTIVAS DEL RECONOCIMIENTO DE LA ACCIÓN POR DAÑO AMBIENTAL CONTINGENTE

El derecho de la responsabilidad en materia ambiental ha sufrido en los últimos años una unificación silenciosa. La Corte Suprema ha afirmado,16 de manera reiterada,17 que éste se identifica con las consecuencias reparatorias del daño que se siguen de una sentencia condenatoria. Conforme a esta interpretación, sólo sería una responsabilidad ambiental en sentido estricto aquella susceptible de asegurar la reparación material del art. 2 letra s) de la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente18 -en adelante, Ley Nº 19.300-, excluyendo por tanto a una indemnización de perjuicios. Debido a que sólo dicha ley asegura expresamente la reparación en estos términos, únicamente ella consagraría una responsabilidad “ambiental”.

La finalidad principal de esta lectura ha sido limitar la aplicabilidad prevalente de regímenes de responsabilidad consagrados en leyes especiales frente al daño ambiental19 - en el ámbito de la contaminación marina causada por hidrocarburos (arts. 144 y siguientes del Decreto Ley Nº 2.222, Ley de Navegación), frente al daño nuclear (arts. 49 y siguientes de la Ley Nº 18.302, de Seguridad Nuclear), en materia aeronáutica (arts. 155 y siguientes del Código Aeronáutico), así como con relación a residuos peligrosos (art. 43 de la Ley Nº 20.920, Ley marco sobre la gestión de residuos20)-, ninguno de los cuales impondría una reparación material.21

Sin perjuicio de favorecer la reparación de daños ambientales, cabría preguntarse si resulta conveniente que la responsabilidad, que origina dichas consecuencias, deba uniformarse en torno a un único régimen, a saber: aquel consagrado en la Ley Nº 19.300.22 Particularmente frente a la inadaptación de sus exigencias con relación a actividades riesgosas, si se considera que ante ellas son en principio aplicables otros regímenes de responsabilidad consagrados en diferentes leyes especiales,23 e incluso el Código Civil,24 caracterizadas por establecer disposiciones más favorables al demandante. Irremediablemente, esta es la consecuencia de interpretar la prevalencia de la responsabilidad de la Ley Nº 19.300 en función de su reparación.

Resolver esta articulación de la responsabilidad de la Ley Nº 19.300 y de regímenes especiales supondría dos pasos. Primero, separar la responsabilidad ambiental de su reparación conforme al art. 2 letra s) de la Ley Nº 19.300, para evitar unificar la responsabilidad en torno a las exigencias de la Ley Nº 19.300, olvidando que su carácter de “base” impide dicha extensión.25 Y segundo, afirmar que toda responsabilidad ambiental supone la prevalencia de la reparación material, con independencia que la Ley Nº 20.600 la imponga frente a las causas resueltas por los Tribunales Ambientales. El reconocimiento del daño ambiental contingente en la sentencia comentada contribuye a cada uno de estos aspectos.

En efecto, con ocasión de esta sentencia el máximo tribunal ha reinterpretado la responsabilidad ambiental de la Ley Nº 19.300, separándola de la noción de reparación. Ya que en la especie no existe un “daño” (sino un riesgo de éste), no podrá tener lugar “la acción de reponer el medio ambiente o uno o más de sus componentes a una calidad similar a la que tenían con anterioridad al daño causado o, en caso de no ser ello posible, restablecer sus propiedades básicas”.26 Si esta responsabilidad ambiental puede prevenir daños ¿cómo podría afirmarse hoy su identificación con la reparación del art. 2 letra s) de la Ley Nº 19.300? El que la responsabilidad ambiental se aplique ante el riesgo supone disociar un régimen y otro.

¿Significa lo anterior que la responsabilidad ambiental ha perdido su especificidad, al poder imponerse medidas que se distancian de las exigencias inherentes a la protección del medio ambiente? Por cierto, no. Pese a que las disposiciones del Código Civil no precisen el contenido de la sentencia condenatoria conforme al régimen de su art. 2333, los autores han señalado en este ámbito que una condena de responsabilidad en conformidad con dicha regla, lejos de admitir que el daño pueda ser indemnizado siguiendo las reglas generales de la responsabilidad civil extracontractual, supone que el tribunal, de acoger la pretensión, establezca medidas que permitan “prevenir un riesgo, daño o peligro, para guardarse de él y evitarlo”.27

Es en función de ello que la sentencia aquí comentada colabora también con la integración de las exigencias de la “prevención-reparación” en la sentencia, más allá de la aplicación de la responsabilidad de la Ley Nº 19.300. Sólo esta integración permite conservar una multiplicidad de regímenes de responsabilidad frente a daños ambientales (variables en sus características sustantivas y procesales, conforme a la actividad al origen del daño y del medio ambiente dañado, para efectos de evitar unificar tales aspectos en una ley básica) con una unidad de prevención y reparación material, que limita la indemnización de perjuicios, no como resultado de la responsabilidad aplicable, sino de un deber general de prevención-reparación.28

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1Corte Suprema, 21 de diciembre de 2020, Rol Nº 22893 - 2019.

2Tercer Tribunal Ambiental, 8 de agosto de 2019, Rol Nº D-30-2017, considerando 144º.

3Véase: arts. 17 Nº 2 y 33 de la Ley Nº 20.600, 2012.

4Corte Suprema, 28 de junio de 2016, Rol Nº 37179-2015.

5Art. 24 de la Ley Nº 20.600, 2012.

6Art. 2 letra e) de la Ley Nº 19.300, 1994. Véase: Alessandri, Arturo, De la responsabilidad extracontractual en el derecho civil chileno, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2005, p. 153. Para estos efectos, el interés de la definición de daño de dicho autor, seguida por la Ley 19.300, ha sido relativizar su carácter actual.

7Diez, José Luis, “La acción de daño contingente del artículo 2333 del Código Civil chileno: sus elementos y ámbito de aplicación”, Revista de Derecho Pontificia Universidad Católica de Valparaíso, Nº 46, p. 136.

8Todo ello, sin perjuicio de las diferencias entre acciones y medidas cautelares. A diferencia de las acciones, la adopción de una medida cautelar supondrá un proceso y, asimismo, la sentencia sólo tendrá un carácter provisorio.

9Art. 24 inc. 6º de la Ley Nº 20.600, 2012. En función de ello, la acción por daño contingente sólo podría superponerse a la aplicación de medidas cautelares conservativas. El criterio de solución podrá asociarse a las limitaciones de las competencias de los Tribunales Ambientales. Dichas medidas sólo habilitan a decretar la mantención del estado de hecho o de derecho anterior a la solicitud, limitación inaplicable en una demanda de daño contingente.

10Aunque inicialmente esta noción constituyó un concepto útil para determinar la “afectación” en el recurso de protección ambiental (Bermúdez, Jorge, “El derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación”, Revista de Derecho P. Universidad Católica de Valparaíso, Nº 21, 2000, p. 15 y ss.), fue posteriormente aceptado para determinar la afectación de los titulares de la acción de responsabilidad ambiental. Véase: ad infra.

11Segundo Tribunal Ambiental, 20 de marzo de 2015, Rol Nº D-2-2013.

12A diferencia de lo que ocurre si el daño amenaza a personas indeterminadas, hipótesis en que el art. 2333 del Código Civil reconoce una acción popular. Indirectamente, dicho reconocimiento, articulado con la aplicación de la responsabilidad ambiental, ha llevado a reconocer una acción popular de responsabilidad por daño ambiental (en circunstancias que hasta hoy el art. 54 de la Ley 19.300 sólo admite la figura de una solicitud municipal).

13Segundo Tribunal Ambiental, 20 de marzo de 2015, Rol Nº D-2-2013, considerando 15º.

14Alessandri, cit. (n. 5), p. 128 y ss. La diferencia con relación al art. 52 de la Ley Nº 19.300 podrá consistir, en tal caso, en la imposibilidad de probar en contrario, que ha sido afirmada en materia ambiental por parte de la doctrina. Véase: Valenzuela, Rafael, “Responsabilidad por daño ambiental - Régimen vigente en Chile”, PNUMA - ORPALC, México, 1996, p. 131 y ss.

15Segundo Tribunal Ambiental, 6 de enero de 2017, Rol Nº D-15-2015, considerando 55º; Segundo Tribunal Ambiental, 29 de noviembre de 2014, Rol Nº D-6-2013, considerando 26º.

16Corte Suprema, 28 de junio de 2016, Rol Nº 37179-2015, considerando 8º. Una interpretación distinta era afirmada con anterioridad por la doctrina. Véase: Delgado, Verónica, “La responsabilidad civil extracontractual por el daño ambiental causado en la construcción u operación de las carreteras”, Revista de derecho (Valdivia), Vol. 25, Nº 1, 2012, p. 56; Barros, Enrique, Tratado de Responsabilidad Extracontractual, Editorial Jurídica de Chile, Santiago, 2006, pp. 799-800; Corral, Hernán, “Daño ambiental y responsabilidad civil del empresariado”, Revista chilena de derecho, Vol. 23, Nº 1, 1996, p. 147; Valenzuela, cit. (n. 11), p. 131 y ss.

17Corte Suprema, 25 de septiembre de 2019, Rol Nº 13177-2018.

18El art. 2 letra s) de la Ley Nº 19.300 define (“para todos los efectos legales”) la reparación de daños ambientales como “la acción de reponer el medio ambiente o uno o más de sus componentes a una calidad similar a la que tenían con anterioridad al daño causado o, en caso de no ser ello posible, restablecer sus propiedades básicas”.

19Conforme al art. 51 inc. 2º de la Ley Nº 19.300, según el cual “las normas sobre responsabilidad por daño al medio ambiente contenidas en leyes especiales prevalecerán sobre las de la presente ley”. Véase: Femenías, Jorge, “Los daños ambientales como única categoría jurídica cuya reparación regula la Ley N° 19.300”, Revista chilena de derecho, Vol. 44, Nº 1, 2017, p. 295 y ss.

20Véase: Pinochet, María Jesús, “Responsabilidad ambiental en Chile. Análisis basado en la regulación comunitaria y española”, M+A Revista Electrónica de Medioambiente, Vol. 18, Nº 2, 2017, p. 146. Delgado, cit. (n. 13), p. 56; Corral, cit. (n. 13), p. 143 y ss.

21Dicha interpretación ha originado una afectación significativa de la funcionalidad preventiva de regímenes especiales de responsabilidad por daños al medio ambiente, como resultado de la aplicación del art. 46 de la Ley Nº 20.600. La interpretación de esta regla en doctrina ha favorecido una prelación de acciones de reparación ambiental y civil indemnizatoria, debiendo obtenerse una sentencia condenatoria con relación a aquélla para, posteriormente, acceder a esta última: Tisné, Jorge, “Los intereses comprometidos en el daño ambiental. Comentario al nuevo procedimiento por daño ambiental de la Ley N° 20.600”, Revista de Derecho Universidad Católica del Norte, Vol. 21, Nº 1, 2014, p. 343. Guzmán, Rodrigo, Derecho Ambiental Chileno. Principios, Instituciones, Instrumentos de Gestión, Planeta Sostenible, Santiago, 2012, p. 184. Esta interpretación ha sido sostenida por la jurisprudencia. Véase: Segundo Tribunal Ambiental, 20 de marzo de 2015, Rol Nº D-2-2013, considerando 3º. Debido a que los regímenes especiales de responsabilidad no han excluido a la indemnización de perjuicios expresamente, podría llegarse a la conclusión que, para acceder a dichos regímenes (objetivos) de responsabilidad frente a daños ambientales, sería necesario haberse condenado al autor bajo la responsabilidad (subjetiva) de la Ley Nº 19.300, que requiere también de la acreditación del carácter significativo del daño ambiental. Acerca de los efectos de esta última exigencia: Dussaubat, Jean Paul, “Daño ambiental y el fracaso de la reparación voluntaria: diagnóstico y propuestas”, Revista de Derecho Ambiental, Nº 6, 2016, p. 197.

22La principal ventaja del actor será la aplicación de la prescripción de cinco años del art. 63 de la Ley 19.300, en general más beneficiosa que la prevista en regímenes especiales. No obstante ello, la jurisprudencia ha aceptado la imprescriptibilidad de daños ambientales continuos, pudiendo interpretarse que dicha solución es aplicable frente a regímenes especiales de responsabilidad. Corte Suprema, 17 de abril de 2009, Rol Nº 7749-2008.

23Es el caso de los regímenes antes referidos.

24V.gr.: arts. 937 y 2333 del Código Civil, aquí referido.

25Art. 63 Nº 20 de la Constitución.

26Art. 2 letra s) de la Ley Nº 19.300, 1994.

27Diez, José Luis, cit. (n. 7), pp. 145-146.

28Como se ha sostenido, esta funcionalidad de toda responsabilidad ambiental (de la Ley Nº 19.300 o de leyes especiales) puede alcanzarse articulando los arts. 3 y 51 de la Ley Nº 19.300. Mientras la primera disposición ordena reparar materialmente el daño “en caso que ello sea posible”, la segunda sólo otorga prevalencia a regímenes especiales de responsabilidad (no de reparación): Harris, Pedro, “Tribunales Ambientales chilenos y regímenes especiales de responsabilidad por daño ambiental”, Actualidad Jurídica Ambiental, 2021, p. 1 y ss.

Recibido: 25 de Mayo de 2021; Aprobado: 06 de Junio de 2022

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Abogado. Licenciado en Ciencias Jurídicas, P. Universidad Católica de Valparaíso, Chile. Master en Derecho ambiental, Universidad de Paris I y II. Doctor en Derecho Público, Universidad de Paris I, Panthéon-Sorbonne. Profesor de Derecho administrativo, Universidad Autónoma de Chile, Santiago, Chile. Correo electrónico: pedro.harris@uautonoma.cl. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4361-1739.

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