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Urbano (Concepción)

Print version ISSN 0717-3997On-line version ISSN 0718-3607

Urbano (Concepc.) vol.23 no.42 Concepción Nov. 2020

http://dx.doi.org/10.22320/07183607.2020.23.42.08 

Artículos

EL ROL DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA GOBERNANZA DE PROTECCIÓN DE HUMEDALES. EL CASO DEL HUMEDAL DE PICHICUY (CHILE)

*Ingeniera de proyectos, Ingeniera en Recursos Naturales Renovables, Universidad de Chile, Laboratorio de Medio Ambiente y Territorio, Departamento de Geografía, Santiago, Chile, camila.munoz.l@ug.uchile.cl.

**Profesor Asociado, Doctor en Geografía, Universidad de Chile, Laboratorio de Medio Ambiente y Territorio, Departamento de Geografía, Santiago, Chile, alexvasq@u.uchile.cl.

***Docente Coordinadora de la carrera Ingeniería en Energía y Sustentabilidad Ambiental, Magister en Gobernanza Ambiental, Universidad San Sebastián, Facultad de Ingeniería, Santiago, Chile, titacd@gmail.com.

RESUMEN:

Los humedales son ecosistemas que están desapareciendo, principalmente, a causa de la actividad urbana, industrial y de su vulnerabilidad ante los efectos del cambio climático. En Chile se han generado normativas e iniciativas para su protección, las que están condicionadas por las influencias, intereses e interrelaciones de los actores involucrados en el sistema de gobernanza. Esta investigación analizó el caso del humedal de la localidad de Pichicuy, actualmente administrado por la Municipalidad de La Ligua, e indagó en el rol de los gobiernos locales en la gobernanza para la protección de humedales considerando la participación de la red de actores de diferentes esferas y escalas territoriales. Se utilizaron, para tal labor, métodos mixtos de investigación social, analizando las influencias, intereses, tipos de relación y medidas de centralidad a partir del Análisis de Redes Sociales y la plataforma UCINET 6. El gobierno local de La Ligua desempeña, a través de su Departamento de Medio Ambiente, roles relevantes en la gobernanza para la protección del humedal: (1) propiciando apoyo político para gestionar e implementar acciones sobre el humedal; (2) actuando como intermediario entre los actores de diferentes esferas de la sociedad; y (3) liderando alianzas con actores de escalas superiores. Estos roles se robustecen por el apoyo y recursos proporcionados por los actores de la red con alto interés e influencia en la protección del humedal. No obstante, existen desafíos en la dinámica municipal, entre ellos, la necesidad de atraer e involucrar más fuertemente al Concejo Municipal, ya que tiene una alta influencia en las decisiones del gobierno local. Es relevante fortalecer la gobernanza para la protección de humedales en localidades pequeñas y rurales, para lo cual el gobierno local debe jugar un rol muy importante, por ejemplo, mediante el reconocimiento institucional del humedal y facilitando la participación de actores de escala local.

Palabras clave: Gestión municipal; gobernanza; actores sociales; protección; humedales

INTRODUCCIÓN

Los humedales son ecosistemas donde confluyen los ambientes terrestres y acuáticos, propiciando servicios ecosistémicos relevantes como albergar biodiversidad y aves migratorias, reducir riesgos de desastres al contener inundaciones o fortalecer la identidad cultural local (Hassan, Scholes y Ash, 2005; Valdovinos, 2006; entre otros). Así, los humedales han sido definidos como sistemas socio-ecológicos valiosos y, sin embargo, son vulnerables ante las constantes presiones de las actividades humana y los efectos del cambio climático (Craft et al., 2009; Delgado, Tironi-Silva y Marín, 2019). En Chile, por ejemplo, la sobreexplotación del agua superficial y subterránea, los cambios de patrones de precipitación y el retroceso de glaciares perjudica el estado de los humedales (Ministerio del Medio Ambiente, 2019), a lo cual se ve sumado al crecimiento urbano que destruye a los humedales a lo largo de todo el país (Mallega, Sánchez, Riquelme y Herreros, 2019). En el contexto local, estos ecosistemas son escasamente valorados por las autoridades locales y están desapareciendo continuamente, siendo reemplazados por viviendas e industrias (Barbosa y Villagra, 2015; Novoa, O. Rojas, Ahumada-Rudolph, Sáez, Fierro y C. Rojas, 2020).

Para promover la protección de humedales es necesario indagar en los procesos de gobernanza, conociendo los mecanismos de articulación entre los actores públicos, privados y de sociedad civil; sus voluntades, atribuciones y tipos de relación (Delgado, Bachmann y Oñate, 2007). Esta gobernanza está definida por la interacción entre actores de diferentes escalas territoriales (nacional, regional, provincial, comunal y local) y condicionada por las “reglas de juego” de la normativa y la legislación que influyen en el estado de estos ecosistemas (Pastrana-Buelvas y Pacheco-Restrepo, 2010). A escala local, los arreglos normativos e institucionales de los gobiernos locales son igual de relevantes que aquellos de carácter regional y nacional (Amstein, 2016). En Chile, los gobiernos locales están representados por las Municipalidades, las que pueden proponer, aprobar y fiscalizar instrumentos normativos en el área de su jurisprudencia (Fuentes, Allard y Orellana, 2007), por lo que son actores relevantes a la hora de tomar decisiones sobre el territorio y los proyectos ambientales (Dictamen Nº 82.960, 2013).

En países de Latinoamérica existen casos de gobiernos locales que han actuado favorablemente para la protección de humedales mediante el fortalecimiento de políticas, la descentralización de la administración, el manejo colaborativo y la formulación de alianzas con organizaciones comunitarias (Freile y Rodas, 2008; Moreno-Casasola et al., 2019; Moschella, 2012; Pastrana-Buelvas y Pacheco-Restrepo, 2010).No obstante, tanto en Chile como en otros países de la región, se han advertido dificultades en la articulación de actores y en el proceso de gobernanza para la protección de humedales, tales como la carencia de información y experiencia de los gobiernos locales para asumir competencias ambientales, que se añaden a las limitaciones financieras, agudizadas en los municipios más pequeños y rurales (Cárdenas, 1995; Freile y Rodas, 2008; Fariña y Camaño, 2012).

Este artículo analiza los roles de los gobiernos locales en los procesos de gobernanza para la protección de humedales, empleando como caso de estudio la pequeña localidad de Pichicuy, que es parte del Municipio de La Ligua, región de Valparaíso. Se aplicó un Análisis de Redes Sociales a la constelación de actores públicos, privados y de la sociedad civil, considerando atributos de escala territorial y esfera de sociedad, así como sus relaciones, intereses e influencias. Como hipótesis de la investigación, se consideró que los roles más relevantes de los gobiernos locales corresponden a cuestiones claves en la gobernanza (Delgado et al., 2007), tales como brindar soporte político, favorecer la articulación entre los actores y darle sostenibilidad a posibles alianzas. Con ello, se presenta una reflexión sobre los roles de los gobiernos locales y desde ahí se elaboran algunas recomendaciones.

MARCO TEÓRICO

PROTECCIÓN DE HUMEDALES EN CHILE

La protección de humedales surge y se promueve desde el ámbito internacional con la suscripción a la Convención Ramsar por el Decreto Supremo Nº 771 de 1981 del Ministerio de Relaciones Exteriores. A partir de esto, el país cuenta con 16 Sitios Ramsar actualmente, de los cuales 9 se encuentran dentro del Sistema Nacional de Áreas Silvestres Protegidas del Estado (SNASPE) que administra la Corporación Nacional Forestal (CONAF) (Ramsar, s.f.).

Se han originado políticas, normativas y estrategias que, en su mayoría, aplican de manera indirecta a los humedales y se refieren a ciertos componentes como la calidad del agua o a la protección de especies silvestres (Möller y Muñoz-Pedreros, 2014). Por otro lado, la protección de humedales es posible con figuras que disponen instituciones públicas como el Ministerio de Bienes Nacionales a través de los Bienes Nacionales Protegidos o el Ministerio del Medio Ambiente con las Áreas Marinas Costeras Protegidas (Sierralta, Serrano, Rovira y Cortés, 2011), así también desde esfuerzos privados como el caso del Santuario de la Naturaleza Salinas de Pullally - Dunas de Longotoma (Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, 2019).

Los humedales sin figuras de protección tienen, en general, una falta de reconocimiento en la normativa nacional, lo que propicia un escenario de degradación sistemática de estos ecosistemas por el crecimiento urbano y de infraestructura que está sucediendo en todas las regiones de Chile (Mallega et al., 2019). Frente a esto emergen iniciativas como el Plan Nacional de Protección de Humedales 2018-2022 (Ministerio del Medio Ambiente, 2018) y la recientemente publicada Ley Nº 21.202 de 2020 del Ministerio del Medio Ambiente aplicada a los humedales urbanos, aunque los efectos de esta última aún no son visibles. Adicionalmente, existe un proyecto de ley para crear el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, mediante el cual podría aumentar la protección de los humedales; sin embargo, esta lleva años de trámite parlamentario inconcluso (Boletín Nº 9.404-12, 2014).

De esta manera, se evidencia lo insuficiente y dispersa que es la protección de los humedales en Chile (Fariña y Camaño, 2012), dejando sin protección incluso una multiplicidad de aquellos emplazados en áreas silvestres y rurales sin reconocimiento oficial, en especial los ubicados en la zona Central de Chile (Figueroa, Suárez, Andreu, Ruiz y Vidal, 2009). Esto se puede constatar en la región de Valparaíso, en donde sólo hay un 10,5% de superficie protegida de humedales (Ministerio del Medio Ambiente, 2019).

LA GOBERNANZA PARA LA PROTECCIÓN DE HUMEDALES

La gobernanza es un modelo de organización social descentralizado y participativo para la toma de decisiones que, en términos ambientales, busca un equilibrio entre la conservación de la naturaleza y el desarrollo de los territorios (Barriga, Corrales, Prins y Campos, 2006; Delgado et al., 2007). Este concepto promueve la adopción de decisiones de abajo hacia arriba (bottom-up), para que los gobiernos locales puedan desarrollar la capacidad de diseñar y gestionar iniciativas de acuerdo con sus necesidades locales (Esparcia, Escribano y Serrano, 2015). En este sentido, se busca que las instituciones locales sean capaces de gobernarse a sí mismas y de gestionar sus propios ecosistemas de humedales, realzando el valor del conocimiento local como mecanismo de protección (Bawa, Rai y Sodhi, 2011).

Los procesos de gobernanza en torno a humedales se han analizado a través de la caracterización de la estructura de la red de actores involucrados en la protección, identificando una diversidad de relaciones (Velázquez y Aguilar, 2005). También se ha avanzado en la comprensión de aspectos de distribución del poder y responsabilidades en los distintos niveles: local, comunal, provincial, regional y nacional (Davidson y De Loë, 2016; Reyes-García, Andrés-Conejero, Fernández-Llamazares, Díaz-Reviriego y Molina, 2019).

Una investigación de Navarro (2017) respecto a humedales urbanos en la ciudad de Concepción indagó en las relaciones de coordinación, apoyo técnico, apoyo político, financiamiento, monitoreo y antagonismo, entre los actores involucrados en la protección de humedales. Así, identificó la relevancia de las asociaciones de apoyo técnico y político entre la sociedad civil, academia y los gobiernos locales, y los desafíos existentes en cuanto a la coordinación público-privado.

CAPACIDADES DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN LA PROTECCIÓN DE HUMEDALES

En rigor, los gobiernos locales pueden controlar el crecimiento urbano y evitar la pérdida de humedales mediante su planificación territorial y ordenanzas locales (D.F.L. Nº 1, 2006; Martínez, López, Rojas, Qüense, Hidalgo y Arenas, 2020), las que deben ser flexibles y coordinadas con instituciones y organizaciones afines para generar un respaldo efectivo de las leyes urbanísticas y de conservación (Rojas, Munizaga, Rojas, Martínez y Pino, 2019). La nueva Ley Nº 21.202 exige a las municipalidades generar reconocimientos y ordenanzas para la protección de humedales en áreas urbanas (Mallega et al., 2019).

Existen algunos casos en que se han decretado ordenanzas específicas para proteger humedales, declarándolos Reserva Natural Municipal (RENAMU), tal como ha sucedido en las comunas de Arica en la Región de Arica y Parinacota, y en Cartagena en la región de Valparaíso. Esta última Municipalidad, además, declaró Bien Nacional Protegido al humedal de Cartagena, iniciativa que surgió desde la alianza con el Ministerio de Bienes Nacionales dado el carácter fiscal del mismo (Amstein, 2016). Otro ejemplo, en este sentido, es la iniciativa liderada por la Municipalidad de Valdivia de la región de Los Ríos, que ha sido una de las pioneras en la normativa local de protección de humedales, llegando a formar incluso un comité técnico entre instituciones públicas y sociedad civil para su protección (Lara, 2017).

ESTUDIO DE CASO

La investigación aquí expuesta realizó un estudio de caso del humedal costero de Pichicuy. A diferencia de otros sitios de la zona Central de Chile, el desarrollo urbano e industrial no se presenta con fuerza aún en este humedal (Figueroa et al., 2009; Chile Ambiente, 2016), por lo que garantizar su protección es una oportunidad para su conservación en el largo plazo. Asimismo, el estudio de su sistema de gobernanza permite contribuir con información relevante para los gobiernos locales y los distintos actores interesados en la protección de este y otros humedales costeros de condiciones sociales, políticas y demográficas similares.

Pichicuy es una pequeña localidad perteneciente a la comuna de La Ligua, de la provincia de Petorca, al extremo norte de la región de Valparaíso, Chile (Figura 1). Esta localidad se caracteriza por tener una caleta de pescadores y albergar a cerca de 530 habitantes (Instituto Nacional de Estadísticas, 2019).

Fuente: Infraestructura de Datos Geoespaciales (2019); Ministerio de Bienes Nacionales (2015).

Figura 1: Área de estudio: Localidad de Pichicuy. 

El humedal de Pichicuy se emplaza en terrenos fiscales del Estado, por lo que la administración le compete al Ministerio de Bienes Nacionales. De acuerdo con el catastro del Ministerio de Bienes Nacionales (2015), es la unidad catastral Nº 50886 con una superficie de 18,85 ha delimitada tal como se visualiza en la Figura 1. Este humedal se encuentra en el extremo sur de la localidad de Pichicuy y corresponde a una laguna estuarial de la desembocadura del estero Huaquén (Chile Ambiente, 2016), compuesta por dunas y espejos de agua como se puede apreciar en las Figuras 2 y 3.

Fuente: FPA 5-G-025-2017 (2017).

Figura 2: Humedal Pichicuy, dunas. 

Fuente: FPA 5-G-025-2017 (2017).

Figura 3: Humedal Pichicuy, espejos de agua. 

Este humedal se considera un caso relevante para el análisis de gobernanza debido a que su protección se impulsó inicialmente en el contexto del Fondo Conjunto de Cooperación Chile - México de la Agencia de Cooperación Internacional de Chile (AGCI) (Ministerio del Medio Ambiente, 2015) y fue oficializado por las Secretarías Regionales Ministeriales (Seremi) del Medio Ambiente y de Bienes Nacionales de la región de Valparaíso, quienes establecieron acuerdos con la Municipalidad de La Ligua y el Consejo Ambiental Comunal (CAC) La Ligua. Dichos acuerdos tratan sobre el otorgamiento de concesión de uso del humedal al gobierno local, junto con la declaración de Bien Nacional Protegido, el establecimiento de un plan de manejo, la creación de una ordenanza local específica sobre protección de humedales y medidas como la instalación de infraestructura perimetral y contratación de funcionarios de seguridad (Ministerio del Medio Ambiente, 2016).

METODOLOGÍA

Esta investigación empleó métodos cualitativos y cuantitativos de investigación social (Hernández, Fernández y Baptista, 2014), utilizando referencias metodológicas de los estudios de Davidson y De Loë (2016), Maya Sen, Singh, Varma, Sharma y Kansa (2019) y Reyes-García et al. (2019). Se consideró al gobierno local y actores del sector público, privado y de la sociedad civil, los que fueron consultados durante noviembre-diciembre del año 2017 y enero-febrero del año 2018.

Se realizó, concretamente, un Análisis de Redes Sociales (ARS) basado en las referencias de Clark (2006) y Velázquez y Aguilar (2005) con el fin de identificar los roles de los gobiernos locales en la gobernanza para la protección de humedales. En ese proceso, se examinaron: (1) influencia e interés, (2) tipos de relación y (3) centralidad en la red de actores. Y, por último, de forma integrada mediante un análisis crítico se identificaron los roles del gobierno local en la gobernanza del humedal Pichicuy.

De acuerdo a Clark (2006), la red se compone de a) actores o nodos y b) relaciones o vínculos, los que sirven para calcular las medidas de centralidad por medio de las herramientas de UCINET 6 y su plataforma Netdraw.

IDENTIFICACIÓN DE ACTORES

Los actores considerados en el ARS fueron aquellos con competencias y/o participación en la protección del humedal a escala local, comunal, provincial y regional (Reyes-García et al., 2019). Dichos actores se identificaron usando la técnica de bola de nieve (Martínez-Salgado, 2012).

Se aplicó una entrevista semiestructurada (Hernández et al., 2014) y un cuestionario a 17 actores de manera presencial, con el fin de caracterizar cualitativamente las interacciones entre actores y analizar cuantitativamente los vínculos y nodos del sistema de gobernanza (Davidson y De Loë, 2016), poniendo especial atención a los resultados referidos al gobierno local. Estas consultas fueron grabadas y transcritas mediante consentimiento informado (Miguélez, 2016).

INFLUENCIA E INTERÉS

La participación del gobierno local y de los actores en la red se estimó en base al nivel de influencia sobre la toma de decisión respecto al humedal y al nivel de interés estimado desde las acciones desarrolladas en el humedal. Estos niveles fueron definidos por cada actor, para ellos mismos y para todos los demás, por medio de una escala Likert (Asún, Rdz-Navarro y Alvarado, 2016) con valores de 0 a 4, donde: 0 representa “no sabe/no contesta”; 1, “sin influencia/interés”; 2, “baja influencia/ interés”; 3, “media influencia/interés”; y 4, “alta influencia/ interés”. Los valores finales se calcularon usando una media aritmética.

TIPOS DE RELACIÓN

Los tipos de relaciones describen los vínculos entre el gobierno local y los otros actores de la red, por lo cual se preguntó a cada actor por las siguientes relaciones bidireccionales y la frecuencia de ellas: coordinación, apoyo técnico, apoyo político, financiamiento, monitoreo y antagónico (Maya Sen et al., 2019; Navarro, 2017).

MEDIDAS DE CENTRALIDAD

Las medidas de centralidad corresponden al grado de conectividad de la red, el tipo y número de interacciones y los actores con mayor cantidad de relaciones (Velázquez y Aguilar, 2005). Lo anterior permitió, a través de las herramientas del software UCINET 6, la identificación de actores centrales (grado de centralidad) e intermediarios (grado de intermediación) de la red.

RESULTADOS Y DISCUSIÓN

LA RED SOCIAL DE ACTORES

La red de actores involucrados en la protección del humedal de Pichicuy se constituyó por 20 actores donde predominan los pertenecientes a la esfera pública (14), por sobre aquellos de la sociedad civil (5) y privada (1) (Figura 4). En cuanto a las escalas territoriales, se distinguió una distribución similar entre la escala regional (4), provincial (6), comunal (5) y local (5). De estos, dos representaron al gobierno local La Ligua: el Departamento de Medio Ambiente, Aseo y Ornato (en adelante Departamento de Medio Ambiente), y el Concejo Municipal.

Fuente: Elaboración propia de los autores (UCINET 6, 2020).

Figura 4: Red de actores para la protección del humedal Pichicuy. 

VOLUNTAD POLÍTICA RESPALDADA PARA LA PROTECCIÓN

En este estudio de caso, el gobierno local demostró una voluntad política importante manifestada en los acuerdos y compromisos adheridos para proteger el humedal de Pichicuy (Ministerio del Medio Ambiente, 2015). Sin embargo, la influencia y el interés sobre la protección de las diferentes reparticiones municipales evidenció variaciones (Figura 5), de manera que, el Departamento de Medio Ambiente registró una alta influencia y un alto interés, mientras que el Concejo Municipal mostró una media influencia y un bajo interés por la protección del humedal.

Como se puede apreciar en la siguiente cita, la autoridad regional atribuyó una importancia clave al interés de los gobiernos locales para emprender procesos de protección, en particular por el rol que estos deben asumir en la gestión y mantención local de las iniciativas de protección provenientes de la colaboración regional (Jorquera, 2011):

Aquí es tremendamente clave el rol de los municipios. Pichicuy súper buena alianza a través del Municipio (de La Ligua). Es fundamental que el municipio tenga el interés porque muchos de ellos se van a hacer cargo voluntariamente de estos lugares (Seremi de Medio Ambiente, entrevista 05/12/2017, Valparaíso).

Ahora bien, el Concejo Municipal declaró una lejanía respecto a la protección del humedal, registrando niveles de interés equivalentes a los de actores como el Servicio Agrícola y Ganadero (SAG), Capitanía de Puerto y Sindicato de Pescadores (Figura 5), quienes manifestaron desarrollar escasas o ninguna iniciativa, a pesar de sus facultades vinculadas con el humedal.

Fuente: Elaboración propia de los autores (UCINET 6, 2020).

Figura 5: Niveles de influencia e interés de los actores sobre la protección del humedal Pichicuy, según entrevistas aplicadas. 

En el citado estudio de Navarro (2017), el Concejo Municipal de la Municipalidad de Concepción presentó baja influencia e interés respecto a los humedales, lo que entorpeció el actuar del Departamento de Medio Ambiente que requería de su aprobación para planificar y ejecutar acciones de protección. Esto puede estar influyendo en la alta urbanización y escasa protección de los humedales del área metropolitana de Concepción, donde se esperan cifras de crecimiento urbano de hasta 238% y pérdida de áreas de humedales de 32% (Rojas et al., 2019).

Si bien el crecimiento urbano y la pérdida de humedales en Concepción es significativamente mayor respecto al caso del humedal de Pichicuy, la discordancia interna de los gobiernos locales fue similar. Por ejemplo, pese a los deseos del Departamento de Medio Ambiente, no han logrado contar con un funcionario municipal estable encargado de la protección del humedal Pichicuy, en parte, por el bajo interés y apoyo del Concejo Municipal. En este contexto, se expresa:

Desde el 2010 - 2011 que se crearon los departamentos, los encargados del departamento (de Medio Ambiente) han estado en el cargo pocas duraciones, dos, tres o un año no más. Ya teníamos una forma de trabajo y ahora nuevamente se va la encargada (…). Ojalá el municipio a futuro tenga una persona ligada directamente al humedal y que no nos vaya pasando esto (Representante ciudadano, entrevista 13/02/2018, Pichicuy).

En términos de los instrumentos de planificación territorial vigentes, el Plan Regulador Comunal (Decreto Nº 325, 1980) no incluye la localidad de Pichicuy y, por ende, no reconoce el humedal de igual nombre, sin embargo, la localidad está definida como área de extensión urbana por un Plan Regulador Intercomunal (Decreto Nº 30 de 1965 y su modificación 1996). Este aspecto abre incluso la posibilidad de crecimiento urbano en la localidad de Pichicuy y, en consecuencia, a una de las principales amenazas para los humedales costeros (Novoa et al., 2020).

Lo anterior demuestra cómo en Chile existe una deuda de la planificación territorial local, en especial en las comunas rurales y en el reconocimiento oficial de zonas relevantes para la protección de humedales (Mallega et al., 2019; Maturana, Fuenzalida, Arenas y Henríquez, 2017). Ello puede atribuirse al limitado financiamiento municipal, a la competitividad para obtener fondos de inversión pública y a que el Concejo Municipal define prioridades que, en muchos casos, no recaen en la protección de humedales, sino en salud, educación o infraestructura urbana (Amstein, 2016; Orellana y Marshall, 2017).

Delamaza (2011) indica, a propósito, que posicionar temáticas en la agenda pública depende con frecuencia de la sensibilidad social, ya que estas escalan en prioridad más bien como respuesta a las necesidades de la ciudadanía, cuando éstas son demandadas. En esta línea, los actores de la sociedad civil con alto interés (Figura 5), como el Consejo Ambiental Comunal (CAC) La Ligua, Representante ciudadano y Comité de Adelanto, han exigido la eficiencia en la administración y el cumplimiento de las medidas de protección del humedal (Jorquera, 2011).

En particular, aquí se identificó una voluntad política relevante del gobierno local fundamentada en el interés del Departamento de Medio Ambiente para levantar y mantener esfuerzos de protección del humedal (Barriga et al., 2006), lo que se fortalece con el respaldo de actores de la sociedad civil, privados y públicos influyentes de diferentes escalas y con alto interés en la protección (Espinoza, 2019; Jorquera, 2011). Tales aspectos se discuten en las siguientes secciones.

INTERMEDIARIO EN LA ARTICULACIÓN DE LA RED DE ACTORES

En el caso del humedal Pichicuy se confirmó que otro rol relevante del gobierno local es intermediar las relaciones de actores públicos, civiles y privados. Además, el Departamento de Medio Ambiente actuó como intermediario en la articulación de actores de abajo hacia arriba (Esparcia et al., 2015), lo que se considera relevante para fortalecer el manejo colaborativo en la protección de humedales (Bawa et al., 2011; Freile y Rodas, 2008).

En la Figura 6 se evidencia que el gobierno local, a través de su Departamento de Medio Ambiente, obtuvo los mayores grados de centralidad e intermediación en la red de actores, siendo estos incluso superiores a aquellos referidos a las instituciones públicas de escala provincial y regional, y a los de actores con alta influencia en la protección de ecosistemas como la Corporación Nacional Forestal (CONAF) o la Secretaría Regional Ministerial (Seremi) de Medio Ambiente.

Fuente: Elaboración propia de los autores (UCINET 6, 2020).

Figura 6: Medidas de centralidad para los actores de la red. 

Este rol es confirmado por el actor privado Costa Huaquén, quien indicó haber buscado la coordinación con actores de la sociedad civil a través del Departamento de Medio Ambiente para realizar acciones de protección. De este modo, se advirtió una articulación entre el gobierno local y el sector privado a favor de la protección, lo que puede facilitar el consenso de los diversos intereses de los actores (Jorquera-Jaramillo et al., 2012). Esto se considera un caso singular en el contexto nacional, ya que en general existen obstáculos respecto a la participación de actores privados en la protección debido a la dependencia de sus intereses personales (Rojas et al., 2019).

Desde la esfera de la sociedad civil, el actor Representante ciudadano y el actor CAC La Ligua se vincularon con el gobierno local y con los actores públicos buscando fiscalizar el cumplimiento de los acuerdos sobre la protección del humedal y, con ello, fortaleciendo la participación en la gestión pública (Martínez, 2016). Así se atestigua en el siguiente extracto:

Los del CAC de La Ligua han tenido alta influencia, ellos participan en toda la gestión que se ha hecho y la supervisión que ha habido sobre los compromisos que ha tomado el Municipio (de La Ligua) y Bienes Nacionales (Seremi de Bienes Nacionales) sobre el humedal Pichicuy. (Representante ciudadano, entrevista 13/02/2018, Pichicuy)

Este rol de intermediario también se pudo observar en el caso de la Municipalidad de Valdivia, donde el gobierno local propició un espacio de articulación y diálogo respecto a los humedales ante la constante presión de la ciudadanía, logrando hacer partícipe a diferentes organizaciones de la sociedad civil y servicios públicos para consensuar acciones de protección (Lara, 2017).

Liderazgo en alianzas con instituciones de escalas superiores. El tercer rol del gobierno local identificado en el caso de Pichicuy fue liderar una gestión pública multiescalar y facilitar la adopción de políticas públicas de protección regionales en el contexto local (Espinoza, 2019; Jorquera, 2011; Moreno-Casasola et al., 2019), sobre todo las intervenciones impulsadas desde las Seremis de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Valparaíso.

Estudios recientes, como el de Espinoza (2019), muestran que en Chile existe una falta de articulación intersectorial gubernamental para aterrizar las políticas e instrumentos normativos de protección de ecosistemas de escala nacional a escala local. Esto representa todavía un gran desafío para el país por el carácter jerárquico, centralizado y disperso de las instituciones sectoriales vinculadas con lo ambiental (Espinoza, 2019; Heinrichs, Nuissl y Rodríguez Seeger, 2009).

En referencia a la protección del humedal de Pichicuy, se conformó una mesa técnica con actores del sector público de escalas regionales y provinciales con influencia en temáticas ambientales. El Departamento de Medio Ambiente, jugó un rol protagónico en dicha mesa ya que es el único actor de escala comunal que participa y es a quien se le otorga la responsabilidad de administrar el humedal para concretar los planes de protección, tal como expone la siguiente cita:

Durante los últimos años hemos estado trabajando, formamos una mesa de trabajo técnica donde forma parte la Municipalidad (Departamento de Medio Ambiente de La Ligua) y la Seremi de Medio Ambiente (…). Hasta CONAF incorporamos a la mesa, la DGA también. (…) hemos entregado la administración al Municipio y mientras avanza la mesa, entregárselo en una concesión a largo plazo al Municipio con un uso específico y un plan de manejo asociado (Seremi de Bienes Nacionales, entrevista 04/12/2017, Valparaíso).

Se considera relevante que actores de escalas superiores actúen como avales de los acuerdos y la coordinación para la protección (Barriga et al., 2006), proveyendo así un reconocimiento institucional sobre la importancia del humedal (Moreno-Casasola et al., 2019). En este caso de estudio, el respaldo de actores regionales permitió al gobierno local acceder a herramientas que facilitan la sostenibilidad de los ecosistemas (Martínez et al., 2020), por ejemplo, apoyo técnico para evaluar el estado ecológico del humedal, tal como se aprecia en la Figura 7.

Fuente: Elaboración propia de los autores (2020).

Figura 7: Frecuencia tipos de relación entre los actores de la red. 

En la Figura 7, se puede observar que la coordinación fue una de las relaciones más frecuentes en la red. En ese sentido, destacaron actores regionales como la Seremi de Medio Ambiente: con apoyo técnico, coordinación y financiamiento. Desde el gobierno local, el Departamento de Medio Ambiente resaltó por sobre el Concejo Municipal, manteniendo alianzas con actores regionales para suplir tanto déficits técnicos como de financiamiento bastante comunes en los municipios del territorio nacional (Orellana y Marshall, 2017).

Una acción concreta de apoyo propiciado por instituciones regionales al gobierno local fue la disposición de un fondo de cooperación internacional para abordar temas de humedales, a partir del cual se promueve el desarrollo de capacidades que faciliten al gobierno local y a los actores locales la implementación de la protección del humedal Pichicuy. Esto se puede constatar con la instalación de infraestructuras de control y la asignación de guardias de seguridad (Figura 8 y Figura 9).

Fuente: FPA 5-G-025-2017 (2017).

Figura 8: Entrada Humedal Pichicuy sin infraestructura de control y acceso, año 2017. 

Fuente: Fotografía de los autores (2018).

Figura 9: Entrada Humedal Pichicuy con infraestructura de control y acceso financiado por el gobierno local, año 2018. 

CONCLUSIONES

La investigación expuesta permitió demostrar lo importante que pueden llegar a ser los gobiernos locales en la protección de humedales de Chile. La Municipalidad de La Ligua, especialmente desde su Departamento de Medio Ambiente, manifestó una voluntad política importante (debido a su alto interés e influencia) para gestionar las acciones de protección acordadas con las Seremis de Medio Ambiente y Bienes Nacionales de Valparaíso. Asimismo, el gobierno local ejerció el rol de intermediario entre actores públicos, privados y de la sociedad civil, con particular atención en integrar la participación de los actores locales; junto con un liderazgo fundamental para establecer alianzas con los actores públicos regionales, con miras a que las políticas de protección regional alcancen la escala local.

Así, se identificaron tres roles del gobierno local de La Ligua que propician un escenario positivo para los procesos de gobernanza, favoreciendo la articulación y coordinación de actores para la protección del humedal de Pichicuy. En términos concretos, el gobierno local logró mantener la concesión de uso del humedal otorgada por Seremi de Bienes Nacionales, construyó infraestructura de protección y dispuso de personal de seguridad para su cuidado. Lo anterior significa que, si el gobierno local logra establecer interacciones continuas y estables con actores claves de la red en las múltiples escalas, puede obtener el apoyo técnico y financiero necesarios para el éxito de los esfuerzos de protección de humedales.

Por otra parte, en este caso de estudio se advirtieron desafíos similares a los descritos en otros casos en el país. Entre ellos, la necesidad de incentivar el interés y la participación de actores claves en la gestión municipal, tal como el Concejo Municipal, para posicionar la protección de humedales en la agenda municipal y fomentar la planificación territorial enfocada en reconocer explícitamente el valor ambiental, social y ecosistémico de humedales a escala local. Según la revisión de la literatura especializada, estos desafíos parecen ser comunes a nivel latinoamericano y enfatizan la necesidad de una descentralización en la toma de decisiones junto a una mayor articulación con los actores interesados.

Se espera que la reciente Ley Nº 21.202 sobre la protección de humedales urbanos fortalezca los tres roles de los gobiernos locales examinados en esta investigación, permitiendo un empoderamiento de los municipios sobre la gestión de los humedales y su mayor reconocimiento en los instrumentos de planificación territorial y normativas locales. En este sentido, es relevante que la protección local de humedales abarque los problemas del crecimiento urbano y considere los efectos de cambio climático que amenazan el estado de los humedales. No menos importante, es que la protección local llegue a humedales localizados en territorios rurales fuera de la protección oficial y del área de acción de los planes reguladores, ya que en estos territorios aún existen sitios de alto valor y, por lo tanto, con alto potencial de conservación.

Cabe señalar que se han visto avances en la protección del humedal de Pichicuy por parte de la Municipalidad de La Ligua en el periodo posterior a esta investigación, por ejemplo, el lanzamiento en abril del año 2018 de un plan de trabajo para su conservación y la promulgación de una Ordenanza Municipal de protección de humedales (Decreto de Alcaldía Nº 388 de enero del 2019). Pese a ello, aún se encuentra pendiente la declaratoria de Bien Nacional Protegido.

Finalmente, es importante fortalecer y asegurar la continuidad de los roles de los gobiernos locales en los procesos de gobernanza para la protección de humedales. Así, se sugiere la institucionalización y profundización de las acciones de protección del humedal por medio, entre otras medidas, de la declaración de una Reserva Natural Municipal o como Bien Nacional Protegido; de manera paralela al robustecimiento y consolidación de la gobernanza participativa con actores locales para su gestión.

AGRADECIMIENTOS

Se agradece la gentil disposición de los representantes de las instituciones y organizaciones para atender y responder las entrevistas. Se agradece profundamente a Jacqueline Torres, Nibaldo Hernández y Lautaro Hernández por integrar a los investigadores en el territorio de Pichicuy - La Ligua y colaborar con todo lo necesario para desarrollar esta investigación. Se dedica esta publicación a la memoria de Nibaldo Hernández, “Representante ciudadano”, quien fue una persona empoderada y muy apasionada por su localidad y el humedal de Pichicuy; sin él la protección del humedal no habría visto los avances que a la fecha se advierten, lo cual demuestra lo esencial que es contar con personas locales comprometidas en la protección de los ecosistemas.

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Recibido: 08 de Julio de 2020; Aprobado: 16 de Noviembre de 2020

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