INTRODUCCIÓN

Cada vez es más evidente que el éxodo de personas venezolanas que comenzó en el año 2014 se está convirtiendo en el mayor desplazamiento internacional forzado de personas en la historia de América Latina. La profundización de la crisis política, económica y humanitaria en Venezuela ha llevado a un desplazamiento masivo de venezolanos hacia diversos países de la región. Las estimaciones de los números de emigrantes venezolanos son imprecisas: si bien la Plataforma Regional de Coordinación Interagencial para Refugiados y Migrantes de Venezuela, a inicios de abril de 2020, registraba la cifra de 5,093,987 millones de venezolanos/as migrantes, refugiados/as y solicitantes de asilo¹ fuera del país, esta deja de lado a las personas con estatus migratorio irregular y a las que continúan dejando Venezuela diariamente.

Llama la atención que solamente una pequeña parte de los venezolanos desplazados ha presentado solicitudes de asilo. Los motivos pueden ser diversos: desconocimiento, estigma, o tiempos de espera². Aun así, las solicitudes de asilo de venezolanos se han incrementado notoriamente cada año desde 2014. Según la data del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), los números de solicitudes en todo el mundo aumentaron de 3,975 en 2014 a 650,606 en 2019. En Perú, a fines de diciembre de 2019, 482,571 individuos habían solicitado asilo; 129,988, en Brasil, a fines de noviembre ; y 108,942, en los Estados Unidos hacia finales de diciembre de este año³. Hay que resaltar que el Perú se ha convertido en el mayor país receptor de solicitantes de asilo venezolanos no solamente en América Latina, sino en el mundo, albergando más del 53% de todos los solicitantes a nivel global.

Gráfico 1 Solicitudes de refugio en América Latina, países selectos 

* Registrado hasta diciembre de 2019. Fuente: ACNUR⁴

Aunque los instrumentos internacionales regulaban, por lo menos en teoría, su política de asilo, hasta los años noventa, un número significativo de países de América Latina no tenía formalmente leyes de refugio. En la década de 1990, se inició una reforma en las legislaciones de la mayoría de estados que permitió la promulgación de leyes de refugio más comprensivas y expansivas⁵. Así, Brasil (1997), Argentina (2006) y México (2011) decretaron nuevas leyes de refugio excepcionalmente expansivas. Por su parte, en el caso de Perú, la Ley del Refugiado, adoptada en 2002, es la primera norma que regula la protección de personas refugiadas acorde a la normativa internacional. Asimismo, las normativas en materia de migración en la mayoría de los países de América Latina se reforman a principios de los 2000 e incorporan un enfoque de derechos humanos⁶.

Es esencial señalar que la mayoría de los países en América Latina han incorporado en esos marcos normativos protectores tanto la definición tradicional de la Convención de Ginebra sobre Refugiados de 1951 como la definición ampliada de la Declaración de Cartagena de 1984. Este marco regional para los refugiados extiende la protección en casos en los que la vida, la seguridad o la libertad sean amenazadas debido a que el país de origen presente violencia generalizada, agresión extranjera, conflictos internos, violaciones masivas de los derechos humanos u otras situaciones que hayan perturbado seriamente el orden público. Fue sobre todo esa incorporación de la definición de Cartagena que llevó al ACNUR a describir a América Latina como el nuevo líder mundial en protección de refugiados, incluso superando a Europa como modelo de legislación sobre refugiados centrada en los derechos humanos⁷.

La adopción de esos marcos normativos más protectores debe entenderse en el contexto de la reformulación de políticas migratorias frente al rechazo de las políticas de inmigración y refugio de Estados Unidos y la Unión Europea (UE) ante la emigración masiva de ciudadanos latinoamericanos hacia esos destinos desde finales de los años 90s⁸. Asimismo, influyeron otros factores como la redemocratización de la región, la integración regional y la mayor influencia de organizaciones internacionales como la Organización Internacional para las Migraciones (OIM) y el ACNUR.

Sin embargo, estos avances a nivel normativo no han sido exentos de obstáculos y retrocesos⁹. Por un lado, se ha llevado a cabo reformas regresivas de leyes migratorias en algunos países de la región¹⁰. Además, algunos países no cuentan hasta la fecha con un marco normativo integral en materia migratoria¹¹. Por otro lado, se ha observado en la región giros restrictivos con la adopción de visas a la población venezolana, por ejemplo, en Ecuador y Perú¹² así como el endurecimiento de las políticas migratorias, mediante otras medidas, la militarización de las fronteras en el caso mexicano¹³.

También es muy importante destacar que, a comienzos del siglo XXI, América Latina y el Caribe acogieron relativamente pocos refugiados y solicitantes de asilo. Por lo tanto, el actual éxodo de ciudadanos venezolanos y el incremento rápido de solicitudes de asilo por parte de ciudadanos venezolanos es una situación nueva. Si bien la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ya en 2018 caracteriza a la migración venezolana como forzada y llama los Estados a aplicar además de la definición tradicional de refugiado la definición ampliada de Cartagena¹⁴, la mayoría de los Estados no ha optado por aplicar esta definición¹⁵. Por el contrario, frente a esta migración los países de la región, en vez de optar por aplicar la definición de Cartagena y así ofrecer un marco de protección amplia, han optado por desarrollar mecanismos temporales, ad hoc, excepcionales y discrecionales¹⁶. Ello no solo se explica por motivos puramente jurídicos, sino que dependiendo de los Gobiernos y sus posicionamientos hacia Venezuela se reconocen las personas venezolanas como refugiadas o como migrantes económicos¹⁷. Más allá de estos cuestionamientos políticos, frente al incipiente debate legal¹⁸ que existe alrededor de esta definición y sus contornos es necesario entender la definición de Cartagena en su dimensión jurídica y dentro del procedimiento de determinación de la condición de refugiado.

En ese marco, este artículo propone explorar la definición de Cartagena desde sus orígenes hasta su posible aplicación en un caso concreto, el del desplazamiento de personas venezolanas a la región latinoamericana. Para ello, el artículo se estructura en cuatro apartados que profundizan sobre la definición ampliada de Cartagena y, en especial, sobre el elemento situacional de violación masiva de derechos humanos y su aplicación al caso venezolano. El foco sobre este elemento situacional se explica por tres razones principales. La primera está vinculada con la incorporación de este elemento situacional en todas las legislaciones de América Latina excepto Belice. La segunda se debe a la necesidad de entender el concepto de violación masiva y sus vínculos con otra terminología tales como las violaciones graves de derechos humanos definidas en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Por último, existe un consenso entre los países de la región y los organismos internacionales en reconocer las graves violaciones de derechos humanos en Venezuela.

En el primer apartado del artículo, se revisará la Declaración de Cartagena y sus aportes para la protección de personas refugiadas con el objetivo de entender el espíritu de esta definición ampliada. En segundo lugar, se desarrollará un acápite sobre los procedimientos de determinación de la condición de refugiado incluyendo el reconocimiento prima facie.

En el tercer acápite, partiendo de la ausencia de una definición jurídica del supuesto de “violación masiva de derechos humanos” contenido en la Declaración de Cartagena, se propondrá un marco conceptual propio a partir de distintas fuentes, tales como jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos y doctrina. Finalmente, en el cuarto acápite, se aplicará el marco conceptual al caso concreto de Venezuela.

LA DECLARACIÓN DE CARTAGENA Y SUS APORTES

El primer instrumento internacional que contempla la definición de refugiado es la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (en adelante Convención de 1951), modificada por el Protocolo sobre el Estatuto de los Refugiados de 1967¹⁹. Según el artículo 1° de dicho instrumento, la persona refugiada es quien: “debido a fundados temores de ser perseguida por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre fuera del país de su nacionalidad y no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o que, careciendo de nacionalidad y hallándose, a consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos temores, no quiera regresar a él”²⁰. Sin embargo, con el trascurrir de los años, algunos Estados observaron que esta definición excluía a diversos flujos de movilidad forzada. Por ello, surgieron las definiciones regionales ampliadas²¹, que buscaron “proporcionar protección a las personas refugiadas en situaciones humanitarias específicas, incluidas las llegadas a gran escala de personas que huyen de situaciones o circunstancias específicas en su país de origen”²².

En Latinoamérica, en un contexto de desplazamiento masivo de personas en los años ochenta, cuando más de dos millones de personas fueron desplazadas por las guerras civiles en El Salvador, Guatemala y Nicaragua y buscaron refugio en México, Panamá y Estados Unidos, se buscó una respuesta regional que pueda ampliar el concepto de refugiado²³.

Es así que se produjo el Coloquio sobre la Protección Internacional de los Refugiados en América Central, México y Panamá en Cartagena en noviembre de 1984. En este evento, los Estados reconocieron que la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967 no abordaban la situación de estos desplazados centroamericanos de manera adecuada²⁴. Ante esta situación, adoptaron la Declaración de Cartagena, en la cual se establece que:

“la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público” (resaltado nuestro)²⁵.

La Declaración de Cartagena surge como un instrumento regional no vinculante. Sin embargo, de acuerdo con Mondelli, la definición regional tiene el carácter de una norma consuetudinaria y, por lo tanto, de obligatorio cumplimiento, ya que cuenta con los requisitos de tal; es decir, el uso de esta definición existe como una práctica general y es aceptada como derecho (opinio iuris)²⁶.

Por otro lado, el objetivo de la definición ampliada no es eliminar o sustituir la definición tradicional de la condición de refugiado, sino más bien complementarla para extender la protección a las personas, basándose en causas objetivas vinculadas al país o región de origen. Además, si bien es un instrumento regional, se aplica al conjunto de personas, sin importar su nacionalidad, que requieren protección internacional en la región latinoamericana. Asimismo, es interesante observar cómo esta definición incluye y relaciona las diferentes ramas del Derecho Internacional, entre ellas el Derecho Internacional de los Derechos Humanos, ya que contribuye “a ampliar la aplicación de las normas de derechos humanos a la solución de los problemas de los refugiados al reconocer las violaciones masivas de los derechos humanos como una causa importante de migración forzada”²⁷ (traducción propia).

En palabras de Murillo, la Declaración de Cartagena sobre refugiados de 1984 es “un verdadero Manual de Derecho Internacional de Refugiados, basado en la Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y su Protocolo de 1967, que recoge la generosa tradición de asilo de Latinoamérica y se ve complementado por la integración de las normas y estándares de protección de Derechos Humanos, en particular la Convención Americana de Derechos Humanos”²⁸.

Por lo tanto, la definición ampliada que propone la Declaración de Cartagena tiene como objetivo principal proporcionar protección frente a riesgos situacionales o grupales. Para evaluar las solicitudes de reconocimiento de refugio y poder aplicar esta definición, hay que examinar la situación en el país de origen y la situación particular del solicitante, además de la exposición de la persona o de un grupo de personas a los riesgos inherentes a las situaciones mencionadas²⁹. Sin embargo, hay que tener en cuenta que en este caso el riesgo a evaluar se refiere más al aspecto espacial y temporal, no tanto a los “fundados temores de ser perseguido” individualmente como lo establece la Convención de 1951. Esto conlleva diversas consecuencias. La primera es que, en la aplicación de Cartagena, lo fundamental no son las circunstancias personales del sujeto concreto, sino la situación en la que se encuentra el país que ha abandonado. Son circunstancias “objetivamente” más identificables³⁰.

Lo segundo es que la definición de Cartagena se refiere a “amenaza a la vida, la seguridad o la libertad”, por lo que se deduce que el daño no se ha tenido obligatoriamente que materializar, sino que debe existir un riesgo, una posibilidad de que suceda. Este hecho es el que justificaría la necesidad de protección internacional. Además, dentro de esta definición también se pueden incluir consecuencias indirectas que estas situaciones puedan conllevar, tales como pobreza, enfermedades, violencia, desnutrición, etc.

Finalmente, el riesgo o peligro no debe ser necesariamente individual, sino que puede afectar a una colectividad. Por este mismo motivo, si las autoridades de un país evalúan que las personas llegadas de un determinado país pueden ser reconocidas como refugiadas en el marco de esta definición ampliada, debería ser aplicada coherentemente a otras personas que huyen del mismo país (o área/región dentro de un país) en circunstancias similares. Por lo tanto, sería una definición que surge con el espíritu de ser aplicada de manera “masiva”, no solo individualmente³¹.

EL PROCEDIMIENTO DEL RECONOCIMIENTO DE LA CONDICIÓN DE REFUGIADO: CONSIDERACIONES GENERALES Y PRIMA FACIE

Tal como afirman Goodwin-Gill y McAdam para una efectiva implementación de la Convención de 1951 y su protocolo, es necesario un procedimiento interno de reconocimiento de la condición de refugiado³². El Manual del ACNUR considera que “es evidente que, para que los Estados partes en la Convención y en el Protocolo puedan aplicar sus disposiciones, es necesario que los refugiados sean identificados. Esa identificación, es decir, la determinación de la condición de refugiado, aunque se menciona en la Convención de 1951 (artículo 9), no está regulada expresamente”³³. En efecto, ningún instrumento del Derecho Internacional de los Refugiados, es decir ni la Convención ni el Protocolo ni tampoco los instrumentos regionales³⁴, establece cómo se debe llevar a cabo el procedimiento de determinación de la condición de refugiado³⁵.

Siguiendo este orden de ideas, el procedimiento para determinar el estatuto o la condición de refugiado puede ser definido como:“(el) acto o mecanismo por medio del cual una autoridad competente evalúa las condiciones particulares de un individuo -que reclama ser un refugiado- con el objetivo de establecer si él efectivamente califica como tal. Es un acto legal o mecanismo sobrecargado de una gran responsabilidad de carácter humanitario, debido al impacto que tiene sobre el destino individual” (resaltado nuestro)³⁶.Además, la existencia misma de procedimientos para la determinación de la condición de refugiado garantiza una serie de derechos previstos en los instrumentos del Derecho Internacional de los Refugiados y, en especial, la no devolución (non-refoulement) prevista por el artículo 33 de la Convención³⁷.

En cuanto a los tipos de procedimientos que se pueden establecer, de acuerdo al ACNUR, “cada Estado contratante puede establecer el procedimiento que estime más apropiado, habida cuenta de su propia estructura constitucional y administrativa”³⁸. Pero, si bien los Estados pueden definir el procedimiento, este debe cumplir con una serie de estándares que el ACNUR ha desarrollado³⁹.

De acuerdo con Lettieri, los procedimientos de determinación de la condición de refugiado tienen determinadas características específicas. Una de ellas es que cada Estado define el procedimiento con una cierta discrecionalidad, por lo que estos procedimientos aparecen “a medio camino entre el Derecho Internacional y las distintas áreas del derecho interno. De allí que a veces resulte difícil, por ejemplo, compatibilizar las exigencias del derecho internacional de refugiados con las prescripciones del derecho administrativo de un Estado”⁴⁰. Ello puede también explicar que en la práctica los porcentajes de aceptación de solicitudes de reconocimiento varían mucho de un país a otro, aún dentro de la misma región⁴¹. Asimismo, es importante recordar que la información disponible sobre los países de origen usada por los oficiales de elegibilidad es rara vez neutral y objetiva. La influencia de los medios de comunicación u otros elementos culturales o históricos a la hora de evaluar las peticiones tampoco debe ser pedida de vista⁴². Por otra parte, la ausencia de un procedimiento establecido a nivel internacional puede generar que “debido a estas diferencias en los enfoques [de los procedimientos de reconocimiento de la condición de refugiado], algunas solicitudes de la condición de refugiado permanecen pendientes, lo que provoca que algunos refugiados no puedan recibir protección garantizada por el Derecho Internacional”⁴³.

En el contexto suramericano, estos procedimientos se han caracterizado por una gran opacidad. Partiendo del principio de confidencialidad aplicado en los procedimientos de reconocimiento y excediendo este objetivo, los Estados no han permitido que las decisiones puedan ser revisadas por los propios refugiados, las organizaciones de sociedad civil, las instituciones internacionales o la academia⁴⁴.

Adicionalmente al procedimiento regular del reconocimiento de la condición de refugiado, existe la posibilidad de reconocer refugiados prima facie. El concepto prima facie no se ha definido en ningún instrumento del Derecho Internacional de los Refugiados (DIR) pero sí se ha identificado como una práctica por parte de los Estados⁴⁵. Para Albert, este reconocimiento, cuyo uso será decisión de cada Estado, se presenta cuando un Estado de acogida (A) reconoce la condición de refugiado de todos los individuos de otro Estado (B) que ingresaron a su jurisdicción durante cierto periodo de tiempo (C), basándose para ello en “información objetiva” conocida por el Estado A sobre las condiciones de vida en el Estado B durante el periodo de tiempo C. En esta línea, para ser reconocido como refugiado, bastará que la persona demuestre que su Estado de origen es B y que huyó durante el periodo de tiempo C para que el Estado A considere acreditados todos los elementos de la definición de refugiado y le reconozca tal condición. La decisión de usar un reconocimiento prima facie ocurre cuando el Estado receptor ve su capacidad superada para responder a las solicitudes con el procedimiento regular de determinación de la condición de refugiado y, en ese sentido, no tiene que ver con el número de personas solicitantes sino con la capacidad del sistema de asilo en responder a las solicitudes⁴⁶.

En cuanto al procedimiento, la principal diferencia con el procedimiento regular es el hecho de que este reconocimiento se basa de manera más sustancial en la información objetiva de la situación del país que en la situación personal del solicitante. Ello es fácilmente entendible a la luz de la definición planteada: si la persona ha salido del Estado B durante el tiempo C, es refugiado a primera vista, debido a la situación de su país de origen⁴⁷. En cuanto a las consecuencias jurídicas del reconocimiento prima facie es necesario hacer énfasis en el hecho de que son las mismas que en el caso del procedimiento regular. Es decir, la persona que sea reconocida como refugiada prima facie tendrá garantizados los mismos derechos que aquellas que son reconocidas por la vía habitual.⁴⁸ Otro tema de particular interés es la discusión entre reconocimiento individual o grupal. Si bien el ACNUR los identifica como dos mecanismos distintos, varios autores analizan los límites borrosos en la práctica de los Estados entre los reconocimientos individuales y grupales.

El reconocimiento prima facie se puede hacer mediante casos individualizados o casos grupales⁴⁹. El concepto prima facie, tal como lo afirman Cantor y Trimiño Mora, es especialmente relevante para la definición ampliada de Cartagena que por esencia se refiere a grupos identificables de personas desplazadas por la situación de su país de origen. En ese sentido esta definición ampliada “(…) parece tener la intención de facilitar el reconocimiento prima facie del estatuto de refugiado cuando no pueda llevarse cabo la determinación individual por razones prácticas”⁵⁰. Es así que si bien hasta ahora el reconocimiento prima facie se ha aplicado principalmente en el contexto de la definición ampliada africana, queda claro que se puede aplicar con todas las definiciones de refugiados y, en especial, en el contexto de las definiciones ampliadas⁵¹.

Habiendo aclarado la naturaleza y los retos del procedimiento del reconocimiento de la condición de refugiado regular y prima facie, toca ahora analizar el elemento situación de violación masiva de los derechos humanos previsto en la definición ampliada de Cartagena.

UN ACERCAMIENTO AL ELEMENTO SITUACIONAL DE “VIOLACIÓN MASIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS”

Los elementos situacionales de la definición de Cartagena han sido objeto de varias interpretaciones. Por un lado, está la interpretación “convencional”, que busca entender los conceptos como si hubieran sido planteados en un tratado. Por otra parte, se encuentra una interpretación más flexible, que propone que estos conceptos no sean interpretados de forma muy legalista o literal⁵². De acuerdo a Cantor y Trimiño, la primera postura es problemática ya que parte de la hipótesis de que las declaraciones son igual de precisas que los tratados y que, además, usan conceptos reconocidos en el Derecho Internacional. Lejos de ser este el caso, la terminología usada en las diversas definiciones ampliadas de refugiados no son categorías jurídicas existentes y, en ese sentido, la Declaración de Cartagena no plantea conceptos del Derecho Internacional⁵³. Por ello, si se desea lograr una mejor compresión del concepto de refugiado planteado en este documento, el enfoque interpretativo debe partir del objetivo y del contexto en el que se elaboró la mencionada Declaración⁵⁴.

Además, teniendo en cuenta los grandes retos que existen en los sistemas de asilo de la región y, en especial, en lo relativo a la formación de los tomadores de decisiones en los procesos de reconocimiento de refugio⁵⁵, la cuestión de la delimitación de los conceptos presentados en la definición de Cartagena no es menor. En ese sentido, para el presente artículo, se busca definir qué situaciones podrían ser consideradas violaciones masivas de los derechos humanos sin perder de vista una mirada más integral y flexible desde el espíritu de la Declaración de Cartagena.

En cuanto al elemento situacional de violación masiva de derechos humanos, como se mencionaba, es importante resaltar que no existe ningún instrumento del Derecho Internacional que lo defina. Este concepto se relaciona con violaciones graves, flagrantes y extremas de derechos humanos⁵⁶. Incluso, los diversos órganos surgidos a partir de tratados internacionales y los diferentes tribunales utilizan dichos conceptos de manera indiscriminada, lo que dificulta su concreción⁵⁷.

En el ámbito de las Naciones Unidas, es en 1967 cuando por primera vez se utilizó el término violaciones notorias o flagrantes (en inglés, gross violations) de derechos humanos⁵⁸. Sin embargo, no se llegó a establecer una definición. Años después, el Documento de Trabajo presentado ante la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas por el Sr. Stanislav Chernichenko⁵⁹, explica que diferenciar entre violaciones manifiestas de derechos humanos y violaciones menos graves es difícil y no puede ser del todo precisa. Chernichenko plantea que el genocidio, las desapariciones y actos similares son violaciones masivas y que, aunque la tortura o la detención arbitraria o prolongada pueden ser violaciones individuales, en la práctica, si quedan impunes, suelen constituirse como prácticas reiteradas o sistemáticas, lo cual las convierte en violación masiva. Como se puede observar, las diferencias entre los distintos conceptos son borrosas. Sin embargo, se entiende que hay dos acercamientos posibles: por el tipo de derecho vulnerado o por la magnitud de la violación.

Por otro lado, existe una clara relación de mutua influencia entre el concepto de grave violación de derechos humanos y crímenes contra la humanidad⁶⁰. El crimen de lesa humanidad “se comet[e] como parte de un ataque generalizado o sistemático contra una población civil y con conocimiento de dicho ataque”⁶¹; es decir, en un determinado contexto. Asimismo, “[s]egún el corpus iuris del Derecho Internacional, un crimen de lesa humanidad es en sí mismo una grave violación a los derechos humanos y afecta a la humanidad toda”⁶². De este modo, siempre que se haga referencia a crímenes de lesa humanidad se hablará también de graves violaciones de derechos humanos.

De acuerdo a la doctrina, existe un consenso en cuanto a una lista de derechos que, de ser vulnerados, se constituyen violaciones graves (ver cuadro 1). Sin embargo, una lista enumerativa es problemática en sí, teniendo en cuenta la evolución de los derechos humanos⁶³.

Con la finalidad de un mayor acercamiento al elemento situacional analizado, es importante recurrir a las sentencias y desarrollos jurisprudenciales sobre estos términos⁶⁴. Para el propósito de este artículo, solo se hará referencia al Sistema Interamericano de Derechos Humanos (SIDH) por su especial relevancia en la región, y su influencia en la mención a “violación masiva” y en el desarrollo de los conceptos⁶⁵. En el ámbito del SIDH, se ha usado los términos grave y serio para calificar violaciones de derechos humanos de manera intercambiable⁶⁶.

La Corte Interamericana de Derechos Humanos (Corte IDH) ha señalado que las graves violaciones pueden ser “la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos”⁶⁷. Como se puede observar, la Corte construye un vínculo entre el carácter de inderogabilidad de los derechos⁶⁸ y su carácter de grave violación⁶⁹. En cuanto al carácter masivo, debe analizarse la escala o magnitud de la violación⁷⁰. Otro indicador importante puede ser la imposición de las medidas provisionales ordenadas por la Corte IDH o cautelares por parte de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH)⁷¹. Sin embargo, no existe un criterio claro en el caso de la Corte IDH: en algunas ocasiones, solamente la naturaleza del derecho será suficiente para determinar su carácter de gravedad⁷²; en otros casos, la escala y magnitud serán consideradas imprescindibles⁷³; y, en otros, el tipo de víctima y su vulnerabilidad⁷⁴. En algunos casos, la combinación de estos factores será necesaria para la determinación de la grave violación⁷⁵.

En el contexto de la definición ampliada de Cartagena, es necesario referirse a la Conferencia Internacional Sobre Refugiados Centroamericanos (CIREFCA), que reunió a expertos del Sistema Interamericano de Derechos Humanos para plantear pautas de orientación sobre la Declaración de Cartagena⁷⁶. Los expertos concluyeron que la violación masiva de derechos humanos ocurre cuando “se producen violaciones en gran escala que afectan los derechos humanos y las libertades fundamentales consagradas en la Declaración Universal de Derechos Humanos y otros instrumentos relevantes. En particular, pueden considerarse como violaciones masivas de Derechos Humanos, la negación de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y en una forma grave y sistemática así como aquellas que son objeto de la Resolución 1503” (resaltado nuestro)⁷⁷. Es interesante que se abarquen no solamente las violaciones de derechos civiles y políticos, sino también las de derechos económicos y sociales. Adicionalmente, esta definición relaciona el concepto de violación masiva de derechos humanos con los conceptos de violaciones graves y sistemáticas. Fortin, por su lado, identifica dos posibilidades para la aplicación del elemento situacional de violación masiva de los derechos humanos previsto en la definición ampliada: i) se han presentado un extenso número de violaciones de derechos humanos, y ii) las violaciones son de naturaleza particularmente seria⁷⁸. El ACNUR, por otro lado, ha comentado que esta definición opera cuando las consecuencias de estas violaciones recaen sobre grandes grupos de población o incluso sobre la sociedad en su conjunto⁷⁹.

En base a lo anterior, se ha elaborado un cuadro propio que permite establecer las dimensiones para aproximarnos a la violación masiva de derechos humanos. El cuadro retoma los dos acercamientos de la definición: la lista enumerativa basada en la gravedad de la violación y las características de la violación que la convierten en masiva. En este sentido, además de la lista consensuada de derechos, para el caso de análisis del presente artículo, se debe agregar los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Ello, teniendo en cuenta el espíritu de Cartagena y los avances recientes en materia de exigibilidad de DESC⁸⁰. En cuanto al carácter masivo de las violaciones, ello está relacionado a dos aspectos. Por un lado, el que dichas violaciones sean sistemáticas, es decir, que sigan o se ajusten a un patrón estructural. Por otro lado, es necesario evaluar la magnitud de estas vulneraciones de derechos, de tal manera que afecten a una colectividad o a un grupo amplio de población.

En suma, tanto la lista enumerativa como las características de la violación son indicios de una violación masiva de derechos humanos y ofrecen una mirada complementaria. Teniendo en cuenta ello, a continuación, se aplica este marco conceptual a la situación de Venezuela.

EL ELEMENTO SITUACIONAL DE “VIOLACIÓN MASIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS” EN EL CASO VENEZOLANO

En este acápite, se parte de la aproximación realizada en el apartado anterior a los elementos o situaciones que permiten afirmar que existe una “violación masiva de los derechos humanos” en un determinado país, para analizar la situación concreta que vive Venezuela. Ello se realizará a través del estudio de diversos informes y declaraciones elaborados por organismos supranacionales y por diversos Estados de manera conjunta. Los documentos a analizar (Cuadro Nº 3) se han escogido en base a dos criterios:

1. Diversidad de fuentes. De esta manera, se analiza un informe de las Naciones Unidas, dos de la Organización de Estados Americanos y otro de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Además, se hace mención a las Declaraciones realizadas por el Grupo de Lima⁸¹, debido a la importancia que ha tenido dicho grupo a la hora de realizar un posicionamiento político respecto a la situación que vive Venezuela.

2. Año de elaboración. Se ha buscado que sean documentos que correspondan a los años de mayor desplazamiento de la población venezolana. Por ello los informes y declaraciones seleccionados empiezan en 2017. Adicionalmente, se ha seleccionado los más recientes posibles para recoger la situación actual.

CONCLUSIONES

A medida que el éxodo venezolano se expande, urge la necesidad de que los Estados se planteen la aplicación de la definición ampliada de Cartagena para garantizar a las personas una protección integral de sus derechos. El espíritu detrás de la adopción de una definición ampliada de refugiado refleja la necesidad de responder a flujos de desplazamiento cuyas causas no estaban previstas inicialmente por la Convención de 1951 y cuyas consecuencias son dramáticas no solo en términos numéricos, sino por las necesidades de protección de esta población. La definición de Cartagena con sus 5 elementos situacionales busca proteger a quienes no pueden serlo mediante la aplicación de la definición convencional. La intención de aplicar esta definición se ve reflejada en su incorporación en casi la totalidad de los marcos normativos sobre asilo de la región.

En ese marco, el artículo ofrece una reflexión sobre un elemento situacional previsto en la definición ampliada: la violación masiva de derechos humanos. Para ello, se han analizado primero los retos que enfrentan los sistemas de determinación de la condición de refugiado, así como la potencialidad del reconocimiento prima facie en casos en los cuales la evaluación individual es imposible. Debido a los altos números de solicitudes de refugio en Perú, Brasil, México, Costa Rica y Ecuador, y reconociendo las debilidades y limitaciones presupuestales de los sistemas de refugio en la región, la evaluación individual de cada solicitud en un plazo razonable se vuelve poco realista.

Segundo, partiendo de la naturaleza de la Declaración de Cartagena y el uso de conceptos propios y no definidos por el Derecho Internacional, se ha construido una aproximación conceptual a la “violación masiva de derechos humanos”. Esta aproximación es aplicable en otros contextos de protección internacional que retan la definición tradicional de refugiado. Es así que si bien la ausencia de una definición unívoca representa una serie de retos, también puede verse como una oportunidad para reflexionar desde el espíritu de la Declaración de Cartagena y las características de los desplazamientos actuales.

El posicionamiento político los Estados de la región, junto con los organismos internacionales y otros Estados, ha sido claro a la hora de denunciar la situación de violación de derechos humanos en Venezuela. Sin embargo, a nivel regional falta el reconocimiento de la condición de refugiado de personas venezolanas mediante la aplicación de la definición ampliada de Cartagena. Dar este paso significaría ser consecuente con lo planteado por el Grupo de Lima y por la remisión interestatal sobre la situación en Venezuela a la Fiscalía de la Corte Penal Internacional (CPI). Ello volvería a América Latina a un verdadero líder de la protección de refugiados basada en los derechos humanos.

No cabe duda de que más allá de las obligaciones jurídicas, existe un costo político de la aplicación de la definición ampliada de Cartagena. Los gobiernos temen que esto pueda llevar a una mayor afluencia de venezolanos a sus países, poniendo mayor presión en los servicios públicos que ya tienen un bajo rendimiento y agitando el sentimiento xenófobo¹⁰⁴. Por ello, los Estados han preferido crear instrumentos alternativos de regulación migratoria, sobre los cuales pueden tener un mayor control, aunque existen algunas excepciones. México y Brasil aplican la definición de Cartagena¹⁰⁵, y Colombia ha considerado aplicarla aunque haya decidido finalmente optar por un mecanismo de regularización migratoria¹⁰⁶. Mayor cooperación regional será esencial para alcanzar una respuesta conjunta y adherirse al espíritu de Cartagena. Aplicar Cartagena de manera conjunta mediante el reconocimiento prima facie fortalecería significativamente el marco de protección progresivo de la región. Ya que, si los países continúan resistiendo la aplicación de Cartagena, corren el riesgo de reducirla a simples palabras y escaparatismo.