II. LA PROHIBICIÓN DE DEMOLICIÓN DE EDIFICIOS EN LEYES MUNICIPALES, SENADOCONSULTOS Y CONSTITUCIONES IMPERIALES

De forma acertada, algunos autores como A. Fernández de Buján han puesto de manifiesto el simplismo que conlleva sostener que, a lo largo de toda la historia del Derecho Romano, se mantuvo la misma concepción del derecho de propiedad predominante en época arcaica. La irrupción de la buena fe y la equidad como criterios reguladores de las relaciones jurídicas abrió paso a otra serie de consideraciones de tipo social o público que, a partir del período clásico, tuvo como consecuencia una progresiva limitación del dominio³. En este sentido, Robinson defiende que, aunque fue a partir del siglo III cuando el intervencionismo del poder público se hizo más evidente, ya desde época republicana y los primeros años del Principado, puede observarse cómo en muchas ocasiones se deja el derecho privado para hacer frente a situaciones que requerían una solución diferente. Sin embargo, a pesar de ello, era necesario que la iniciativa la tuviera siempre un ciudadano, que actuaría como parte interesada, defendiendo un interés propio o colectivo⁴.

A mi modo de ver, el análisis de las fuentes hace que sea necesario matizar en gran medida la postura de Robinson contraria al reconocimiento de Derecho administrativo romano. En efecto, distintos testimonios, epigráficos y jurídicos nos permiten comprobar cómo el Derecho Romano protegió las condiciones en las que se desarrollaba la vida urbana ciudadana. En este sentido, Cicerón sostenía que el alma, el espíritu, la sabiduría y el pensamiento de la ciudad radicaban en sus leyes, siendo estas necesarias para poder ser los ciudadanos libres. En consecuencia, consideramos que la tutela del entorno urbano debía estar sometida al Derecho⁵.

La legislación de los municipios y colonias romanos contiene numerosos testimonios que demuestran cómo se protegía la convivencia ciudadana. Gracias a esto conocemos qué medidas de prevención se adoptaron en relación con la producción de escombros en las comunidades provinciales. Seguidamente pasamos a analizar los datos más importantes que al respecto nos transmiten las leyes de Tarento, Heraclea, Osuna e Irni.

La más antigua de ellas, la ley de Tarento (líns. 32-38), de época republicana, establecía que nadie podía destejar ni demoler ni arruinar un edificio, salvo cuando era para restaurarlo, a no ser que contase con la autorización del senado local⁶. El que lo hiciere sería multado (quanti id aedificium fuerit), siendo la mitad de la cantidad recaudada entregada al erario municipal y la otra mitad dedicada a los juegos públicos que organizase el magistrado encargado de su exacción:

Nei quis in oppido quod eius municipi e[r]it aedificium detegito neiue dem[olito] neiue disturbato, nisei quod non deterius restiturus erit, nisei d[e] s(enatus) s(ententia). Sei quis aduersus ea faxit, quant[i] id aedificum <f>[u]erit, tantam pequni[a]m municipio dare damnas esto eiusque pequnie [qu]ei uolet petiti[o] esto. Magi(stratus) quei exegerit dimidium in [p]ublicum referto, dimidium in l[u]deis, quos publice in eo magistrate facie[t], consumito, seiue ad monumentum suom in publico consumere uolet, l[icet]o idque ei s(ine) f(raude) s(ua) facere liceto⁷.

Por otra parte, la Tabula Heracleensis (II.20-56) expone con detalle la obligación de los particulares, propietarios de inmuebles situados delante de una vía pública, de cuidar el estado de conservación de la misma⁸. La ley no habla expresamente de prohibición de demolición de edificios, si bien nos ofrece una interesante información: el motivo por el que debían realizarse tales labores de mantenimiento. Este no era otro que permitir el uso de las vías por el populus (II. 20):

[…]Quae uiae in urbem Rom(am) propiusue u(rbem) R(omam) p(assus) m(ille) ubei continente habitabitur sunt erunt, quoius ante aedificium earum quae/ uiae erunt, is eam uiam arbitratu eius aed(ilis), quoi ea pars urbis h(ac) l(ege) obuenerit, tueatur; isque aed(ilis) curato uti quorum/ ante aedificium erit quamque uiam h(ac) l(ege) quemque tueri oportebit, ei omnes eam uiam arbitratu eius tueantur, neue eo/ loco a<q>(ua) consistat, quo minus conmode populus ea uia utatur. vacat/^9.

Así, pues, con base en esta fuente y en otras que a continuación examinaremos, podemos afirmar que, en gran parte, muchas de las medidas que se tomaron en orden a limitar la generación de escombros fueron consecuencia, a mi juicio, del interés de la comunidad por el cómodo uso de las vías y otros espacios públicos.

Las comunidades de Urso, Malaca e Irni también dispusieron de normas para controlar la proliferación de solares vacíos y ganar espacio habitable a través de la obligación de reconstrucción de inmuebles a corto plazo. A juicio de Rodríguez Neila, esto era beneficioso no solo para la estética de la ciudad (Dig. 43,8,2,17 [Ulp. 68 ed.]), sino también para la higiene pública, pues se impedía que estos solares se convirtieran en vertederos¹⁰.

La ley de la colonia Genetiva Iulia, de fundación cesariana, establecía en su capítulo 75 la misma prohibición de destejar, demoler o arruinar edificios de la colonia¹¹, a menos que se diese garantía a los dunviros de su reconstrucción o bien un decreto decurional así lo hubiera resuelto, siempre que en la sesión estuvieran presentes más de cincuenta senadores¹². Si se contravenía la norma, se imponía una multa, aunque a diferencia de lo establecido en el municipio de Tarento, esta era por quanti ea res erit y no se destinaba la mitad de lo recaudado a juegos públicos. Por otra parte, a mi juicio, conviene señalar que el texto se habla de “reedificación”, no de “restauración”. Reconstruir un edificio es distinto de restaurarlo. Esto último significa reestablecer, volver a su estado anterior, en definitiva, conservar su estructura original; mientras que el término “reedificar” tiene un contenido más amplio, no limitado a la recuperación del edificio:

Ne quis in oppido coloni(ae) Iuli(ae) aedificium detegito neue demolito neue disturbato, nisi si praedes IIuir(um) arbitratu dederit se re<d>aedificaturum, aut nisi decuriones decreuerint, dum ne minus (quinquaginta) assint, cum e(a) r(es) consuelatur. Si quis aduersus ea fece<rit>, q(anti) e(a) r(es) e(rit), t(antam) p(ecuniam) c(olonis) c(oloniae) G(enetiuae) Iu(liae) d(are) d(amnas) e(sto), eiusq(ue) pecuniae qui uolet petitio persecutioq(ue) ex h(ac) l(ege) esto¹³

Me gustaría destacar que la legislación Flavia municipal (copias Malacitana e Irnitana) se expresa de modo muy similar a las otras leyes que la precedieron. En el capítulo 62 de ambas leyes, bajo la rúbrica Ne quis aedificia, quae restituturus non erit, destruat se dispone lo siguiente¹⁴: que nadie desteje, destruya o se ocupe de demoler edificios situados dentro de los muros del municipio o contiguos a estos si no va a ser restaurado en el lazo de un año, a menos que el senado municipal lo hubiera autorizado estando presente en la sesión la mayoría de los decuriones¹⁵. Como en la ley de Osuna, la acción que se ejercita contra el infractor es una acción popular y la condena es también por el valor de la obra (is quanti ea res erit, tantam pecuniam…dare damnas esto):

Ne quis in oppido municipi Flavi Irnitani, quaeque ei oppido / continentia aedificia erunt, aedificium detegito destrui-/to demoliundumve curato, nisi <de> decurionum conscriptorum-/ve sententia, cum maior pars eorum adfuerit, quod res-/tituturus intra proximum annum non erit. Qui adversus / ea fecerit, is quanti ea res erit t(antam) p(ecuniam) municipibus municipi Flavi / Irnitani d(are) d(amnas) esto, eiusque pecuniae deque / ea pecunia municipi eius municipi qui volet cuique per h(anc) 1(egem) li-/cebit actio petitio persecutio esto//^16.

Por lo que respecta a la Urbe, la mayor parte de la doctrina considera que, dado que las leyes municipales regulaban de modo muy similar la cuestión, tuvo que haber habido también en Roma una legislación específica al respecto¹⁷. El precedente más antiguo de esta prohibición, según Robinson, se situaría en las XII Tablas (6,8), que habría impedido la retirada de la viga hurtada empotrada en un edificio para evitar el derrumbamiento del mismo (Dig. 47,3,1 pr. [Ulp. 37 ed.])¹⁸. En cualquier caso, en el siglo I, tenemos ya dos senadoconsultos, uno de época de Claudio y otro de Nerón, dedicados específicamente a esta problemática. El tenor del primero de ellos, el senadoconsulto Hosidiano del año 44 d.C., es el siguiente:

Cn. Hosidio Geta, L. Vagellio cos. X k. Octobr. SC. Cum providentia optumi principis tectis quoque urbis nostrae et totius Italiae aeternitati prospexerit, quibus ipse non solum praecepto augustissimo set etiam exsemplo suo prodesset, con veniretq(ue) felicitati saeculi instantis pro portione publicorum operum etiam privatorum custodi[a], deberentque abstinere se omnes cruentissimo genere negotiationis, ne[que] inimicissimam pace faciem inducere ruinis domum villarumque, placere: si quis negotiandi causa emisset quod aedificium, ut diruendo plus adquireret quam quanti emisset, tum duplam pecuniam, qua mercatus eam rem esset, in aerarium inferri, utiq(ue) de eo nihilo minus ad senatum referretur. Cumque aeque non oportere[t] malo exsemplo vendere quam emer[e, u]t venditores quoque coercerentur, qui scientes dolo malo [co]ntra hanc senatus voluntatem vendidissent, placere : tales venditiones inritas fieri. Ceterum testari senatum, domini[s nihil] constitui, qui rerum suarum possessores futuri aliquas [partes] earum mutaverint, dum non negotiationis causa id factum [sit].Censuere. In senatu fuerunt CCCLXXXIII¹⁹.

El Senado disponía con esta resolución la prohibición de enajenación de edificios para su demolición con objeto de proceder posteriormente a la venta de sus elementos arquitectónicos. La sanción prevista para tal tipo de negocio, calificado de crudelísimo, era la nulidad de la transacción y la imposición, al comprador, de una multa por el doble del precio de la cosa. El vendedor, en cambio, sufría solo los efectos de la nulidad del acto, pero no era sancionado. La forma de reclamarse dicha cantidad debió de ser a través del proceso privado ordinario.

Pocos años más tarde, el senadoconsulto Volusiano, del 56 d.C., dado durante el gobierno de Nerón, vino a aclarar algunas de las disposiciones que ya antes se habían recogido en el Hosidiano:

[Q.] Volusio, P. Cornelio cos. VI non. Mart. SC. Quod Q. Volusius, P. Cornelius verba fecerunt de postulatione necessari[orum] Alliatoriae Celsil[l]ae, q(uid) d(e) e(a) (r)e f(ieri) p(laceret), d(e) (e)a (r)e (i)ta (c)ensuerunt: Cum SC., quod factum est Hosidio Geta et L. Vagellio cos., clarissimis viris, ante d[iem X.] k. Oct. auctore divo Claudio, cautum esset, ne quis domum villamve dirueret, qu[o plus] sibi adquireret, neve quis negotiandi causa eorum quid emeret venderetve, poenaq(ue) in emptorem, qui adversus id SC. fecisset, constituta esset, [ut] qui quid emisset duplum eius quanti emisset in aerarium inferre cogere|tur et eius qui vendidisset inrita fieret venditio, de iis autem, qui reru suarum possessores futuri aliquas partes earum mutassent, dummodo non negotiationis causa mutassent, nihil esset novatum ;et necessari Alliatoriae Celsil[l]ae, uxoris Atilii Luperci ornatissimi viri, exposuis|sent huic ordini, patrem eius Alliatorium Celsum emisse fundos cum aedificis in regione mutinensi, qui vocarentur campi Macri, in quibus locis mercatus a[g]i superioribus solitus esset temporibus, iam per aliquod annos desisset haberi, eaque aedificia longa vetustate dilaberentur neque refecta usui essent futura, quia neque habitaret in iis quisquam nec vellet in deserta [a]c ruentia commigrare: ne quid fraudi multae poenaeq(ue) esset Celsil[l]ae, si ea aedificia, de quibus in hoc ordine actum esset, aut demolita fuissent, aut ea condi[c]ione sive per se sive cum agris vendidisset, ut emptori sine fraude sua ea destruere tollereque liceret; in futurum autem admonendos ceteros esse, ut apstinerent se a tam foedo genere negotiation[is], hoc praecipue saeculo, quo excitari nova et ornari universa,quibus felicitas orbis terra|rum splenderet, magis conveniret, quam ruinis aedificiorum ullam partem deform[ari] Italiae et adhuc retinere priorum temporum [incuriam quae universa affecisset], ita ut diceretur senectute ac tum[ulo iam rem Romanam perire]. Censuere. In senatu [fuerunt...]²⁰.

Este senadoconsulto se expresa en los mismos términos que el anterior, prohibiendo la demolición del edificio y su venta con ánimo de lucro, pero no aquella que se realizara por su propietario con otra finalidad²¹. La nulidad del acto y la multa por el doble del precio de compra sigue siendo la sanción. Esta norma es una interpretación auténtica del senadoconsulto Volusiano, dada por el Senado ante el interés mostrado por una tal Alliatoria Celsilla, con propiedades en el norte de Italia que, una vez enviudó, probablemente consideró la posibilidad de vender los referidos inmuebles y trasladarse a Roma. Murga pone de relieve cómo tal venta, en un momento en que la agricultura y la ganadería de esa región se encontraban en decadencia, solo habría resultado conveniente si los ornamentos que enriquecían la construcción podían ser retirados²². Sin embargo, Maffi destaca una importantísima diferencia entre este senadoconsulto y el Hosidiano que tiene que ver con el hecho de que el Volusiano mencione expresamente la nulidad de las ventas de los elementos arquitectónicos del inmueble, algo que en el Hosidiano tan solo se suponía²³.

A mi juicio, es fundamental tener en consideración para entender estos dos senadoconsultos, su conexión con la problemática de la especulación inmobiliaria y el mercado de materiales. El derrumbamiento de un edificio dejaba un solar disponible que normalmente traía consigo un enriquecimiento para su propietario que, dado el poco terreno disponible en Roma, podía pedir un elevado precio de compra por el suelo o por los materiales o bien solicitar el pago de una renta alta, si optaba por reedificarlo. En este sentido, Murga pone de relieve cómo las primeras líneas del senadoconsulto Hosidiano, donde se recogen las expresiones malum exsemplum y cruentissimum genus negotiationis, revelan el sentimiento de preocupación que empezó a generarse en Roma, a mediados del siglo I, por la creciente especulación inmobiliaria que estaba provocando un notable deterioro de la belleza de la ciudad²⁴. Dos eran las formas de esta especulación: una, a través de la adquisición del suelo para influir en su precio y lucrarse con ello²⁵; y otra, la que se realizaba mediante la demolición de los edificios y la posterior venta de los materiales con los que estaban construidos. Como señala Rodríguez Neila, eran muchos los bloques de viviendas que se caracterizaban por ser construcciones altas y mal cimentadas, de manera que cualquier inundación podía dañarlas seriamente. Así, pues, era habitual que muchos edificios presentaran un estado ruinoso y que se produjera su derrumbamiento. Por otra parte, los incendios también solían afectarles con frecuencia debido a que la estrechez de las calles facilitaba su propagación²⁶.De todas estas situaciones los especuladores se beneficiaban.

Cabe señalar, por lo demás, que tambiénen el Digesto encontramos referencias a esta regulación senatorial. En concreto, un texto de Paulo (Dig. 18,1,52 [Paul. 54 ed.]) explica cómo el senado decretó que no se demoliese ninguna casa, ya estuviera situada en la ciudad o en el campo, para obtener con ello un lucro, y que tampoco se vendiese algo de ellos con ánimo de especular (negotiandi causa). La venta, como ya sabemos, era considerada nula y la multa que se imponía era por el doble del precio de compra, que debía ser ingresada en el erario público por el comprador, quien en compensación y dada la nulidad del acto, podía reclamar al vendedor el precio pagado. Paulo comenta, además, cómo la disposición afectaba tanto a ventas de casas propias como ajenas:

Senatus censuit, ne quis domum villamve dirueret, quo plus sibi adquireretur neve quis negotiandi causa eorum quid emeret venderetve: poena in eum, qui adversus senatus consultum fecisset, constituta est, ut duplum eius quanti emisset in aerarium inferre cogeretur, in eum vero, qui vendidisset, ut irrita fieret venditio. Plane si mihi pretium solveris, cum tu duplum aerario debeas, repetes a me: quod a mea parte irrita facta est venditio. Nec solum huic senatus consulto locus erit, si quis suam villam vel domum, sed et si alienam vendiderit.

Desde mi punto de vista, el que este fragmento siga hablando, en relación con los senadoconsultos ya mencionados, de la prohibición de derribo de casas tanto urbanas como rurales, pone de relieve que dichas normas no se dieron por una motivación estética. La demolición de una casa situada en el campo no tenía ninguna repercusión en la belleza de la ciudad, símbolo de la grandeza de Roma. Creo que en ese momento, siglo I d.C., el Senado principalmente tuvo en consideración razones económicas, como eran la especulación inmobiliaria y el incontrolado mercado de materiales de edificación.

Marciano, entre finales del siglo II y principios del III, teniendo en cuenta solo las edificaciones urbanas, reconoce una excepción a la prohibición contenida en estos senadoconsultos, en virtud de la cual se permitía la venta de mármoles y columnas para su posterior empleo en edificios públicos (Dig. 39,2,48 [Marcian. de delat.]: Si quis ad demoliendum negotiandi causa vendidisse domum partemve domus fuerit convictus: ut emptor et venditor singuli pretium, quo domus distracta est, praestent, constitutum est. ad opus autem publicum si transferat marmora vel columnas, licito iure facit ) .

Para Robinson, esta excepción a la norma pone de relieve que eran motivos estéticos los que inspiraban tal prohibición de demolición²⁷. A mi juicio, sin embargo, más que un preocupación por el aspecto de las ciudades, que ciertamente puede intuirse, se trata de una medida que expresa la cada vez mayor presencia de lo público sobre lo privado. Pues, si fuera solo una motivación estética, no se habría consentido que casas particulares fuesen demolidas y privadas de sus principales elementos de exorno.

Los senadoconsultos Hosidiano y Volusiano presentaban, en cualquier caso, una limitación: solo afectaban a edificios demolidos para ser transmitidos por actos inter vivos¸ como la compraventa. De ahí que, algunas décadas después, una disposición de Adriano, dada bajo la forma de senadoconsulto, extendió a los actos mortis causa el contenido de los dos anteriores, el Hosidiano y el Volusiano. Este nuevo senadoconsulto recibió el nombre de Aciliano y declaró la nulidad de los legados que implicaran la separación de elementos de la domus (Dig. 30,114,9 [Marcian. 8 inst.])²⁸:

Aedes destruendae neque legari neque per fideicommissum relinqui possunt: et ita senatus censuit.

A juicio de Murga, una de las más importantes innovaciones de esta norma fue que la prohibición existía con independencia del ánimo de lucro de quien retiraba los mármoles, relieves y columnas de los edificios, ya que los legados se hacían con ánimo de liberalidad y con ellosse buscaba obtener un enriquecimiento. Sin embargo, se recogía una excepción: que la separación fuera para trasladar dichos elementos a otro inmueble del mismo propietario y sin lucro (Dig. 30,1,4,1,3 [Ulp. 21 Sab.])²⁹. Dicha posibilidad de transporte habría estado precedida, en el ámbito de los actos inter vivos, por unedicto de Vespasiano, que no nos ha llegado y del que sabemos indirectamente, a través de una constitución imperial del año 222 (CJ. 8,10,2):

Imperator Alexander Severus. Negotiandi causa aedificia demoliri et marmora detrahere edicto divi Vespasiani et senatus consulto vetitum est. Ceterum de alia domo in aliam transferre quaedam licere exceptum est: sed nec dominis ita transferre licet, ut integris aedificiis depositis publicus deformetur adspectus ALEX. A. DIOGENI. (A. 222 PP. XI K. IAN. ALEXANDRO A. CONS.)

Ahora bien, a mi entender, dicha constitución, dada por el emperador Alejandro Severo a Diógenes, es importante en el estudio que nos ocupa por otro motivo. En ella, a propósito de la prohibición establecida en los senadoconsultos Hosidiano y Volusiano y en el arriba citado edicto de Vespasiano, alega una razón de carácter estético para conservar la integridad de los edificios (publicus deformetur adspectus). Gómez Buendía señala cómo este interés por preservar el paisaje urbano existió también entre la jurisprudencia (Dig. 43,8,2,17 [Ulp. 68 ed.], Dig. 43,8,7 [Iul. 48 dig.])³⁰. A este respecto, considero oportuno señalar que, aunque fue en el período de los Severos en el que empezó a hablarse abiertamente de la estética urbana, la preocupación por la misma habría comenzado ya algún tiempo antes. Así se desprende un fragmento de Juliano (Dig. 43,8,7 [Iul. 48 dig.]), jurista de principios del siglo II, a propósito de la prohibición de demolición de edificios construidos en lugar público (ne ruinis urbs deformetur)³¹:

Sicut is, qui nullo prohibente in loco publico aedificaverat, cogendus non est demolire, ne ruinis urbs deformetur, ita qui adversus edictum praetoris aedificaverit, tollere aedificium debet: alioqui inane et lusorium praetoris imperium erit.

Ulpiano, jurista que fue consejero y prefecto del pretorio de Alejandro Severo, se expresa de forma similar, alegando el factor estético para impedir la demolición de un edificio, aun cuando se hubiese levantado en un lugar público (Dig. 43,8,2,17 [Ulp. 68 ed.]). Si bien, sitúa por encima de este elemento otro de mayor valor, el uso público. En efecto, este fragmento de Ulpiano pone de relieve cómo era posible construir en lugares considerados como públicos, siempre que nadie lo hubiera prohibido y la edificación no estorbara al uso público³². Si así fuera, debería ser derribada, a menos que se pagara por el arrendamiento del inmueble una renta pública fija, denominada solarium³³:

Si quis nemine prohibente in publico aedificaverit, non esse eum cogendum tollere, ne ruinis urbs deformetur, et quia prohibitorium est interdictum, non restitutorium. Si tamen obstet id aedificium publico usui, utique is, qui operibus publicis procurat, debebit id deponere, aut si non obstet, solarium ei imponere: vectigal enim hoc sic appellatur solarium ex eo, quod pro solo pendatur.

En mi opinión, lo realmente significativo de esta fuente es el establecer una jerarquía de intereses merecedores de protección, a la cabeza de los cuales se sitúa el uso que cada ciudadano puede hacer de las cosas públicas, siempre que no haga imposible el de los demás. Por otra parte, considero que tanto este texto como el de Juliano anteriormente citado, al recoger como presupuesto para evitar la demolición del edificio el que nadie se hubiera opuesto a su realización (qui nullo prohibente in loco publico aedificaverat [Dig. 43,8,7 (Iul. 48 dig.)]; Si quis nemine prohibente in publico aedificaverit [Dig. 43,8,2,17 (Ulp. 68 ed).]), están reconociendo la capacidad de los individuos, miembros de la comunidad de ciudadanos, para tutelar el uso y disfrute que tenían de los bienes y lugares públicos. En este sentido, cabe señalar cómo a juicio de Terrazas, res publicae era un término equivalente a res populi, de ahí que se emplee tanto para hacer referencia a los bienes de uso público como a aquellos otros que se encuentran in patrimonio populi o in patrimonio fisci, de los cuales puede obtenerse un aprovechamiento patrimonial (tierras, esclavos públicos y dinero). Ahora bien, no todas las cosas públicas estaban sometidas a un mismo régimen jurídico. En sentido estricto, pues, solo serían propiamente res publica las cosas de las que puede hacer uso cualquier ciudadano (puertos, costas, ríos perennes); las cuales, por otra parte, no eran susceptibles de apropiación privada y solo tenían defensa interdictal³⁴. Zoz, por su parte, considera que, en el supuesto de los bienes públicos, su utilidad era uti cives y, en consecuencia, el interés propio del particular se valoraba en función de los intereses de la colectividad a la que pertenecía la cosa³⁵.

En cualquier caso, es importante destacar que la constitución de Alejandro el Severo, tal y como Murga pone de relieve, representa un importante avance en el intervencionismo público por la defensa del bien común, ya que por primera vez una norma recoge la concepción del edificio como unidad, algo que hasta entonces solo había sido intuido por la Jurisprudencia, y limita las facultades de disposición de su propietario cuando con ello se causaba un perjuicio a la estética urbana³⁶. Según Murga, esta norma supone, en concreto, la adopción de un planteamiento moderno y social resultado de una evolución, política y jurídica, de muchos siglos. Preocupaciones latentes en épocas pasadas se expresan de manera abierta en esta constitución imperial que pone de manifiestocómo estamos ante una concepción del ius publicum diferente de la que se había tenido hasta ese momento. A su juicio, hasta el siglo II, el interés público era considerado como interés popular; por tanto, cívico y no estatal. Por ese motivo se reconocía para su defensa una acción con legitimación activa abierta a cualquier particular que, como miembro de la comunidad de ciudadanos, se considerase perjudicado. El proceso que se iniciaba con la interposición de este tipo de acciones era privado, lo que indica que la tutela del interés público se hacía a través de la defensa de los derechos de los particulares³⁷. Casavola, sin embargo, nos ofrece un concepto de lo popular distinto. Para este autor, lo privado era lo que correspondía a la familia, lo público al estado y lo popular a cada individuo (singularis homo). Las acciones populares no eran acciones con legitimación activa general, sino acciones que se caracterizaban porque la legitimación activa a la acción se adquiría por la mera condición de ser unus ex populo, con capacidad para usar las res publicae. De tal modo que, si este uso era impedido, consideraban que se estaba lesionando un ius suum, ya que afectaba al entorno urbano común en el que desarrollaban su actividad cotidiana³⁸.

Probablemente, hasta el siglo II no fue necesaria una intervención mayor por parte de los poderes públicos ni se contaban con los instrumentos procesales para ello. Todo esto cambió en el siglo III, cuando se acentúa el papel del gobierno imperial en todos los ámbitos, incluso en aquellos que hasta ese momento habían sido considerados como privados. Las acciones populares se van a interponer para defender intereses colectivos, los cuales se sitúan a medio camino entre lo privado y lo público. Los particulares que interponen una demanda de esta naturaleza defienden un interés privado.

Por último, y para concluir este recorrido legislativo, cabe señalar que, más adelante, en el 321, el emperador Constantino prohibió el traslado de materiales ornamentales de la ciudad a las villas del campo (CJ. 8,10,6 pr.):

Imperator Constantinus. Si quis post hanc legem civitate spoliata ornatum, hoc est marmora vel columnas, ad rura transtulerit, privetur ea possessione, quam ita ornaverit. CONST. A. HELPIDIO AGENTI VICEM PP. (A. 321 D. VI K. IUN. VIMINACII CRISPO II ET CONSTANTINO II CONSS).

Garnsey, que ha analizado las leyes de Tarento, Osuna y Málaga en relación con los senadoconsultos Hosidiano y Volusiano, considera que, aparte del hecho de su distinto ámbito de aplicación (más amplio el de estos dos últimos), otras diferencias son especialmente significativas. Entre ellas, destaca que los senadoconsultos impiden las demoliciones de edificios seguidas de una venta, mientras que las leyes municipales persiguen directamente el acto de demolición³⁹. Murga sostiene que los senadoconsultos Hosidiano y Volusiano intentaron conservar la unidad de los edificios romanos, prohibiendo que se especulara con ellos con el fin de ser desguazados. Pues, como destaca este autor, no solo sus elementos más bellos (estatuas, frisos, relieves, columnas, mármoles) eran retirados sino también otros como cañerías, depósitos, tejas, etc. Murga considera que el espíritu que impregnaba la regulación imperial era fundamentalmente el de la conservación de la belleza y la armonía de los edificios. Sin embargo, fuera de Roma, la motivación pudo ser otra: evitar el abandono y expolio de comunidades más pequeñas que, poco a poco, estaban quedando deshabitadas. Con el tiempo, la floreciente vida de muchos municipios fue disminuyendo como resultado de la asfixiante política imperial que, con su burocracia y centralización, acabó con la anterior organización administrativa⁴⁰. En definitiva, se produjo un enfrentamiento de intereses privados y públicos que, en época severiana, Ulpiano resolvió definitivamente a favor de estos últimos⁴¹. Sin embargo, a juicio de Lewis, la razón de la existencia de estas prohibiciones de demolición hay que buscarla en la protección de la estética del entorno urbano (urban environment) y en el interés social por mantener un cierto número de viviendas disponibles. Se evitaba de esa manera que los edificios urbanos fueran derribados para embellecer las casas, muchas de ellas situadas en el campo y rodeadas de hermosos jardines y comodidades. A juicio de Lewis tales prohibiciones serían una expresión coherente del espíritu romano, no muy dado a las muestras de ostentación y lujo⁴².

En mi opinión, las fuentes romanas y municipales ponen de relieve cómo existió, desde muy antiguo, un claro interés por evitar que los edificios fueran demolidos; si bien las motivaciones que en cada período histórico se tuvieron evolucionaron. De ahí que, en algunos textos legales se ponga el acento en la necesidad de reedificación inmediata del inmueble para poder derribarlo; en otros, la prohibición se vincule a la finalidad de obtener un enriquecimiento con la venta del edificio o de sus materiales; o bien, se señalen razones de índole estético para impedir su derribo. Con independencia de estos intereses, fuertemente ligados al momento histórico en el que encuentran abrigo, la constante que observamos en estos textos se encuentra, a mi modo de ver, en una preocupación por los inconvenientes que la generación de escombros sin control podía dar lugar. Por encima de todos, el mayor problema, ya señalado por la Tabula Heracleensis y, posteriormente, abiertamente defendido por Ulpiano (D. 43,8,2,17 [Ulp. 68 ed.]), era que impedían el adecuado uso de los lugares públicos por parte de los individuos que integraban la comunidad de ciudadanos. Esta es la razón principal por la que se conceden acciones populares e interdictos para intervenir en caso de que una edificación ponga en riesgo dicho modo limitado de aprovechamiento. Los escombros son vistos en sí mismos como un importante problema, pues representan un obstáculo para la convivencia ciudadana. Aparte de los daños indirectos que podían causar (medioambientales, estéticos o de especulación inmobiliaria), su presencia interfería sobre la calidad del disfrute que los ciudadanos tenían de los espacios públicos. Los escombros entorpecían el tránsito de las vías públicas y, en general, el modo de vida del que gozaban los habitantes de la ciudad, que veían a esta como entorno ideal para su desarrollo vital y expresión de la grandeza de un pueblo.

III. LA DENUNCIA DE OBRA NUEVA

Junto a las prohibiciones establecidas normativamente a las que acabamos de hacer referencia, existieron también otros instrumentos, voluntarios y de naturaleza privada, que sirvieron para impedir la demolición de edificios de forma incontrolada y, en consecuencia, limitar la generación de escombros. Entre ellos destaca la denuncia de obra nueva⁴³. El edicto del pretor preveía la posibilidad de parar una obra mediante la interposición de dicha denuncia, que solo podría continuarse si se daba una caución como garantía (Dig. 39,1,1 pr./9 [Ulp. 52 ed.]). A juicio de Santucci, la función original de la novi operis nuntiatio fue la de defender las servidumbres prediales de un eventual daño jurídico que pudiera derivarse de la realización de una obra de construcción o demolición llevada a cabo en el fundo sirviente. Solo con posterioridad, la denuncia de obra nueva pasaría del ámbito privado al público, empleándose para proteger intereses colectivos cuando un opus novum lesionaba el interés general⁴⁴.

A mi modo de ver, es probable que la defensa del estado originario del inmueble objeto de una servidumbre fuera una de las más importantes razones por las que, en un primer momento, se establecieron limitaciones a las obras de demolición. De hecho, las leyes municipales, como por ejemplo la de Tarento, reconocían en este sentido, como excepción a la prohibición de derribo, que la obra fuera solo de restauración. Lo cierto es que, de acuerdo con Dig. 8,2,11 (Ulp. 1 de off. proc.), la conservación del edifico en su forma inicial, para respetar el uso limitado al que tenía derecho el fundo dominante, era imprescindible si se quería realizar cualquier tipo de obra en el mismo:

Qui luminibus vicinorum officere aliudve quid facere contra commodum eorum vellet, sciet se formam ac statum antiquorum aedificiorum custodire debere.

La operis novi nuntiatio se subdividía en tres tipos diferentes (Dig. 39,1,1,16 [Ulp. 52 ed.]): la operis novi nuntiatio iuris nostri conservandi causa, que servía para defender un derecho de servidumbre predial; la operis novi nuntiatio depellendi causa, si se trataba de impedir un daño; y la operis novi nuntiatio tuendi gratia, cuando el objetivo era proteger un interés público:

Nuntiatio fit aut iuris nostri conservandi causa aut damni depellendi aut publici iuris tuendi gratia.

Siguiendo a Branca, hay que señalar que solo tenían en común el hecho de darse ante un opus novum. Ente sus diferencias, destaca el tipo de caución que les seguía. En los supuestos de operis novi nuntiatio iuris nostri conservandi causa y de operis novi nuntiatio tuendi gratia, la cautio ex operis novi nuntiatione; en el de la operis novi nuntiatio depellendi causa, la cautio damni infecti. Por otra parte, era también distinto lo que se perseguía con cada una de ellas: en el primer caso, la paralización de la obra; en el segundo, su demolición; y, en el último, el resarcimiento del daño⁴⁵. Según Jiménez, la operis novi nuntiatio iuris nostri conservandi causa fue la que dio lugar a las otras dos. La operis novi nuntiatio tuendi gratia tiene su origen en torno al siglo I d.C.; la operis novi nuntiatio damni depellendi causa es de la segunda mitad del siglo II. Una de las principales diferencias entre una y otra estaría referida a la legitimación activa: en el primer caso, era popular, cualquier ciudadano podía solicitarla; en el segundo, sin embargo, estaba limitada a aquellas personas legitimadas a la cautio damni infecti, pues para alejar la amenaza de un daño temido lo procedente era, mejor que paralizar la obra, solicitar dicha caución y obtener una garantía frente a un eventual perjuicio⁴⁶. Según Paricio, la operis novi nuntiatio damni depellendi causa habría aparecido en un momento posterior al tiempo de Sexto Pedio y anterior a Ulpiano. A diferencia de las otras dos, no habría dado lugar a la paralización inmediata de la obra. Al presentarse la denuncia y solicitarse la caución, opina este autor, lo único que se quiere es obtener una garantía para el caso de producirse eventualmente un daño patrimonial con la obra que se está realizando⁴⁷.

La operis novi nuntiatio iuris publici tuendi gratia se esgrimía contra cualquiera, incluido el dominus, que no observase la prohibición legal y se llevara elementos de un edificio. Ahora bien, lo interesante de este recurso es que ya no se trataba de una acción privada que se interponía para defender un interés colectivo o popular a través de un procedimiento privado ordinario, sino de una denuncia con la que se iniciaba una serie de actuaciones públicas, basadas en el imperium del magistrado. Al reconocerse a cualquier particular la legitimación activa para su interposición, originariamente reservada a quienes veían lesionados sus derechos con esa construcción, fue utilizándose progresivamente en la defensa de otros intereses, primero de carácter colectivo y, más tarde, públicos⁴⁸. El interés público será la suma de todos esos intereses privados, que terminará concretándose en un interés distinto, un bien jurídico digno de protección diferente a la mera conjunción de varios intereses particulares. Cuando esto sucede, empiezan a defenderse valores superiores, que antes solo eran intuidos, pero que a partir de ese momento van tomando forma. Ese salto de lo privado a lo público es trascendental, porque supone abrir el Derecho a una nueva esfera de bienes dignos de protección. Ahora bien, para alcanzar este punto fue necesario que previamente se desarrollara el sentido de lo colectivo, lo que es de todos y cada uno de los individuos que integran la comunidad, esto es, lo popular. El que el proceso privado estuviera abierto también a la interposición de acciones populares demuestra cómo el pueblo romano no concibió sus instituciones con rigidez o carácter cerrado. A través de una larga evolución, de lo privado se pasó a lo colectivo y finalmente a lo público y, en consecuencia, a medida que se desarrollaba el poder imperial como fuente de todo poder y derecho, este tipo de intereses defendiendo en procedimientos extraordinarios (cognitio extra ordinem), de naturaleza claramente pública. A este respecto, debemos traer a colación la opinión de Carvajal, quien a propósito de la diferencia entre bien público y bien común pone de relieve cómo el primero hace referencia al bien de un cuerpo social organizado y el segundo, por su parte, no es una mera agregación de res privata. A su juicio, el elemento que define al bien común de carácter cualitativo, no cuantitativo, caracterizándose por buscar la mayor realización de la persona, tanto en lo material como en lo espiritual. De ahí que no siempre coincida con el bien público ni con la suma de todos los intereses privados de una comunidad⁴⁹.

Una vez vista la cuestión de los tipos de denuncia que cabría presentar, conviene examinar qué sucedía tras su admisión. Para poder continuar la obra, en nuestro caso de demolición, se exigía la prestación de una caución, la cautio ex operis novi nuntiatione. Esta era una estipulación en virtud de la cual, como destaca Jiménez, el promitente, el llamado nuntiatus, se comprometía a dejarlo todo como estaba antes de la interposición de la denuncia⁵⁰. En el supuesto de que se tratara de una obra nueva construida por varios propietarios, todos ellos debían dar la caución, ya que no era posible la demolición parcial de la obra si se producía efectivamente la lesión del derecho del denunciante (Dig. 39,1,21,5 [Ulp. 80 ed.]). Si no se daba la caución ni el pretor decretaba la remissio y el denunciado continuaba la obra, el magistrado daba el interdicto demolitorio⁵¹. Este interdicto, que según Glück tenía carácter restitutorio y legitimación popular, obligaba a derribar todo lo construido. Su fórmula habría sido la siguiente⁵²:

Quem in locum nunciatum est, ne quid operis fierit, qua de re agitur, quod in eo loco, antequam nunciatio nissa fieret aut in ea causa esset, ut remitti deberet factum est, id restituas.

Ahora bien, como Murga pone de relieve, tratándose de obras realizadas con la finalidad de destruir un edificio para separar sus materiales, el interdicto demolitorio no era la respuesta pretoria más adecuada, ya que de lo que se trataba era de paralizar la actividad que hasta entonces se había llevado a cabo, de marcado carácter negativo, y sustituirla por otra de signo positivo, a través de la cual el edificio recuperaría su estado original. A juicio de este autor, y dada la proximidad de la caución por la denuncia de obra nueva con la caución de daño temido, el recurso que se habría esgrimido contra el infractor que estaba demoliendo un edificio, era una missio in possessionem a favor del denunciante⁵³. La proximidad existente entre la cautio ex operis novi nuntiatione y la cautio damni infecti ha sido puesta de manifiesto por numerosos autores⁵⁴. Desde finales del s. I a.C., como señala Branca, la caución de daño temido no era obligatoria, pero sí muy habitual, en los casos en los que el daño temido provenía de una pared medianera (Dig. 39,2,43,1 [Alf. Var. 2 dig.])⁵⁵. Por otra parte, tal y como explica Amunátegui, la sustitución del ambitus por la paries communis no supuso la desaparición del principio de no injerencia de terceros sobre los bienes propios. Este siguió vigente y solo podía ser limitado mediante la constitución de una servidumbre. Si esta no existía, el recurso jurisdiccional previsto era la actio negatoria⁵⁶.

Tras todo lo expuesto, considero que se recurrió a la denuncia de obra nueva, para hacer eficaz la prohibición de demolición que las disposiciones senatoriales y otras normas establecieron con vistas a permitir el uso individual de los espacios públicos. El motivo por el que se recurrió a la denuncia para tal fin, a mi modo de ver, era que esta era el recurso que se había venido utilizando eficazmente para defender el uso limitado que un inmueble podía hacer de otro en virtud de un derecho privado de servidumbre. De ahí que cuando se planteó la cuestión de la tutela del uso colectivo de las cosas destinadas al disfrute de todos los miembros de la comunidad, se optara por ampliar los supuestos en que tal denuncia se concedía y se creara la operis novi nuntiatio publici iuris tuendi gratia. Por otra parte, hay que tener en consideración que la caución derivada de esta denuncia (ex operis novi nuntiatione), así como la cautio dani infecti, que se pedía en caso de denuncia damni depellendi causa se solicitaban para obtener una garantía ante un eventual daño jurídico o físico, respectivamente. Las obras de demolición de un edificio podían dificultar el uso de los bienes comunes, pero al mismo tiempo podían provocar un daño físico a los ciudadanos o a sus inmuebles.

IV. CONCLUSIÓN

Para preservar el modo de vida que Roma había creado y luego exportado a las provincias, el Derecho Romano desarrolló una serie de medidas con las que, en primer lugar, buscó controlar la demolición incontrolada de edificaciones y limitar la producción de residuos de construcción y demolición. Tal preocupación existió no solo en la Urbe Roma sino también en los municipios y colonias situados en Italia y las provincias. Esto originó la elaboración de una serie de disposiciones al respecto en las que, de forma detallada, se establecieron las limitaciones a las que estaban sometidas las obras de demolición. Las leyes de Tarentum, Urso e Irni recogen una regulación parecida de la cuestión aunque no idéntica. En efecto, cabe observar cómo de una a otra el régimen jurídico se va perfeccionando introduciéndose nuevos matices que permiten mejorarlo. Por otra parte, hay que tener en cuenta que ninguna de estas tres leyes expone las razones por las que se ordenaba tal prohibición. Sin embargo, la lex Iulia municipales, aunque no habla expresamente de la misma, sí explica el porqué de la obligación de mantener en buen estado las fachadas de los inmuebles: el cómodo uso de las vías y espacios públicos. En ellas, pues, no se menciona la cuestión estética, sino que se destaca fundamentalmente la necesidad mantener el entorno urbano en condiciones adecuadas para su uso. Pues, de no ser así, cualquier miembro de la comunidad estaría legitimado para la interposición de una actio popularis, no porque la demolición del edificio le haya provocado un perjuicio patrimonial privado, sino por las consecuencias que para el cuerpo cívico se podían derivar de tales obras. En Roma, la medida más antigua se sitúa en la ley de las XII Tablas; no encontramos otra referencia expresa hasta el siglo I d.C., cuando se publican los senadoconsultos Hosidiano y Volusiano. Este estudio destaca cómo a pesar de ello tal práctico debió haber sido observada también en la Urbe. En este sentido, como ya hemos señalado, la Tabula Heracleensis pone de relieve la importancia del cuidado de las vías, por parte de los propietarios de los inmuebles contiguos, para un adecuado uso de las vías públicas. Y, por otra parte, tampoco se comprendería que juristas y emperadores de época de los Severos se manifestaran abiertamente en defensa de la importancia de la conservación de la belleza estética de la ciudad y, en general, del entorno urbano. Ahora bien, era necesario que estas prohibiciones legales fueran acompañadas de otros instrumentos que hicieran eficaz el mandato contenido en la norma y la denuncia de obra nueva fue el medio utilizado para tal cometido. Se trataba, en este último caso, de un recurso de derecho privado, utilizado para la defensa del interés de la comunidad, lo que pone de relieve la riqueza del intercambio y lo difuso de los límites entre lo público y lo privado. Solo el paso del tiempo consolidará esta separación y pondrá fin a una dinámica con la que, por encima de todo, se pretendía tutelar aquello que era importante para la adecuada convivencia de los ciudadanos.