Metodología y posicionalidad

Los resultados y análisis de este artículo se enmarcan en un proceso que se inició el año 2010⁵, realizando un seguimiento del proceso post-desastre y apoyando a comunidades en talleres de liderazgo y organización en temas de políticas públicas y habitacionales. Nuestra posicionalidad en este proceso puede ser descrita como una actitud de “academia por demanda”, como plantea ^{Segato (2018}). Pusimos nuestras capacidades académicas en comunicación con las necesidades, los saberes y las demandas de las comunidades afectadas, permitiéndonos co-producir conocimientos con numerosas organizaciones que surgieron durante este proceso. Nuestro equipo interdisciplinario se involucró con comunidades para debatir públicamente las tensiones que surgieron de los procesos de reconstrucción que experimentaban. La mayor parte de las veces se trató de un proceso gobernado desde una lógica de expertos de referentes norte-centrados, aplicando modelos tecnocráticos supuestamente universales y de comparabilidad internacional que poseen escasa sensibilidad sobre las formas de habitar situadas. Desde esta posición, nuestro trabajo hace eco de un creciente debate en el campo de los estudios urbanos, llevado en la actualidad por autores como ^{Caldeira (2017}), ^{Delgadillo (2014}), ^{Robinson (2016}), ^{Roy (2016}), ^{Leitner & Shepard (2016}), entre otros.

Nuestro proceso de investigación se extiende por casi ocho años en diferentes etapas e intensidades (ver Figura N°1). Nuestro equipo de trabajo concentró perspectivas desde las políticas públicas, arquitectura, urbanismo y ciencias sociales. Co-producimos información basada en decenas de entrevistas, grupos de discusión, contextos conversacionales en talleres, seminarios académicos y con autoridades públicas, así como en la participación en movilizaciones junto a las comunidades. Estos materiales fueron sistematizados y analizados para la elaboración de informes de apoyo de las demandas de las y los afectados, si bien no exclusiva con las comunidades de Constitución, ellas jugaron un rol significativo en el proceso.

Fuente: Elaboración propia.

Figura N°1 Principales etapas y técnicas de producción de información del proceso de investigación. 

El análisis que presentamos en el presente artículo se basa en información documental y, por sobre todo, en la perspectiva de los y las habitantes de Constitución. Con este fin, se presentan fragmentos de entrevistas que develan las valoraciones respecto a la formulación e implementación del Plan Maestro. Pero más que evaluaciones de un proceso de planificación, nos interesa plantear, al menos de forma introductoria, la experiencia de los y las habitantes con el resultado de este proceso. Para ello compartimos un relato sobre la experiencia de los residentes de Villa Verde con su ciudad ya reconstruida por este modelo de política pública.

Constitución como caso de estudio

La evidencia ha demostrado que son las ciudades intermedias las que sufrieron más daños después de la catástrofe (^{Inzulza-Contardo & Díaz, 2016}; ^{Inzulza et al., 2018}). Junto a las importantes pérdidas materiales de servicios públicos y viviendas, estos centros urbanos experimentaron una acelerada transformación frente a los procesos de reconstrucción, tal como ha sido el caso de la ciudad de Constitución (VII Región del Maule).

Constitución es una ciudad que se ubica a 364 km. de distancia al Sur de la capital nacional. En su costa, el tsunami afectó a más del 50% de las viviendas ubicadas en el plano de la ciudad (ver Figura N°2). En la comuna viven 46.068 personas (^{INE, 2017}), de las cuales cerca de 10.000 fueron afectadas directamente por la catástrofe. De estos afectados, 304 familias fueron reubicadas a viviendas de emergencia, distribuidas en 8 asentamientos de emergencia. Ellas corresponden al 74% de las familias de la región que vivieron en esa condición.

Fuente: Elaboración propia en base al proyecto de PRC de Constitución.

Figura N°2 Zona de inundación por tsunami. 

Teniendo en cuenta la magnitud de los daños que sufrió la ciudad, se elaboró el PRES Constitución, transformándola en una ciudad “ícono” de la reconstrucción y la planificación territorial post-desastre.

Planificación neoliberal en Chile y las APP post-desastre

La neoliberalización de la planificación territorial en Chile se inició a finales de la década de 1970s, cuando la política nacional de desarrollo urbano determinó que el suelo no era un bien escaso y cuyo uso estaría definido por su rentabilidad. En términos generales se caracterizó por la disminución del rol regulador del Estado, la ampliación de las oportunidades de rentabilidad para agentes privados e inmobiliarios y la creación de un entorno construido sujeto a renovación, flexible y receptivo a la inversión de capital (^{López-Morales et al., 2012}), todo bajo un modelo de inversión que se sostiene en las APP (^{Hidalgo et al., 2015}). En síntesis, se trata de un modelo que promovió la ampliación de los campos de acción del capital privado en la ciudad. Se puede afirmar que la planificación neoliberal no tiene una imagen de ciudad específica que busque implementar, sino más bien se trata de un modelo de gestión. Las consecuencias de este proceso, en términos de morfología y función urbana, dependen de las estructuras institucionales y tipos de actores que se involucran. Esto es lo que ^{Brenner y Theodore (2002}) llaman el “neoliberalismo realmente existente” y que, por lo tanto, cambia de caso en caso.

Por un lado, el neoliberalismo chileno reemplazó los principios desarrollistas, entregando al interés privado el protagonismo de la economía. Asume que el mercado es el principal distribuidor de recursos para la inversión en la ciudad, dando forma a nuevos arreglos entre lo público y privado bajo la noción de gobernanza (^{De Mattos, 2004}). Por otro, esta gobernanza neoliberal reproduce una gestión que fragmenta la vida cotidiana de las personas en los territorios, al organizar las prácticas de planificación en diferentes escalas con débil conexión entre ellas (local, regional y nacional) y de forma sectorial (transporte, servicios y viviendas por separado) (^{López et al., 2013}). Los impactos de este proceso han sido ampliamente documentados a nivel de las políticas habitacionales (^{Ducci, 2002}; ^{Tapia, 2011}; ^{Hidalgo 2019}; ^{Fuster-Farfán, 2019}) y en menor medida en el campo de la movilidad y transporte (^{Jirón y Mansilla, 2014}; ^{Ureta, 2014}). Es justamente en estas dos áreas donde la relación entre lo público y privado ha tomado nuevos balances, orientados hacia un empresarialismo urbano (^{Harvey 2018}; ^{Bustos et al., 2019}).

Según ^{Revet & Langumier (2013}), no se puede reducir la gestión post-desastre como un mero conjunto de instrumentos técnicos o de medidas administrativas, pues esto lleva a considerarlas apolíticas. En este sentido, utilizar el modelo de APP en la planificación territorial no debe ser visto como un proceso neutro y puramente técnico como fue anunciado por las autoridades de la época. Las APP no se limitan a la administración, seguimiento y gestión del proceso, sino que también implican una acción de posicionamiento del Estado respecto de sus responsabilidades y de a quiénes convoca para encabezar la planificación territorial. Según ^{Marty et al. (2006}), las APP son formas de asociación de los sectores público y privado a través de contratos específicos (elemento de distinción con privatizaciones y subcontratación) y de inversiones financiadas total o parcialmente por el proveedor privado, cuyo pago (realizado por usuarios o la autoridad pública) cubre la amortización de estas inversiones y su explotación. En el caso de la reconstrucción chilena post-desastre, las APP pretendieron garantizar eficacia e innovación en las respuestas ante la catástrofe (^{Vergara et al., 2016}). Sobre esto último, para ^{Pliscoff & Araya (2012}), las APP suelen ser consideradas innovadoras en sí mismas ya que generan nuevas formas de gestión, pero esto sólo supone un cambio organizacional. Para estos autores, el cambio organizacional ocurre dentro de un paradigma determinado, mientras que una APP sería gatilladora de innovación cuando implique un quiebre de paradigma, generando algo nuevo.

Villa Verde como materialización de la APP en el territorio

En términos de planificación territorial y ordenamiento del territorio, Constitución cuenta con un Plan Regulador Comunal (PRC) del año 1987, el cual no considera estudios sobre riesgo ni regula los sitios que hoy están urbanizados. El PRES en vez de priorizar la planificación territorial y actualización del PRC, se materializó en un Plan Maestro cuyas obras se centraron en la recuperación del espacio público y en la construcción de viviendas para la población damnificada. La única referencia del PRES a la planificación territorial de Constitución es la necesidad de densificación y de expansión del límite urbano. En la (Figura N°3) se identifican los proyectos de vivienda construidos en el marco del PRES, evidenciando cómo éstos se utilizaron como un instrumento de expansión de la ciudad.

Fuente: Elaboración propia.

Figura N°3 Conjuntos de viviendas sociales para damnificados construidos en el marco del PRES. 

El PRES desvincula las intervenciones urbanas de las formas de habitar de las personas, es decir, actúa sin considerar las experiencias de sus habitantes. Para este fin se analizará el proyecto más emblemático del PRES: el conjunto de viviendas sociales Villa Verde para población damnificada.

Villa Verde es un proyecto de 484 viviendas de 57m2 ampliables hasta 85 m2 para familias damnificadas por la catástrofe, adquiridas a través de subsidios entregados por el MINVU en un terreno de propiedad de Celco y construidas en madera, material comercializado por la misma forestal. La tipología de las viviendas se inspira en el modelo de vivienda progresiva comercializado por Elemental. Su diseño es flexible, de modo que sus ocupantes puedan intervenir los espacios según sus necesidades, lo cual transmite una sensación de participación sobre la producción del hábitat. Se trata de construir, literalmente, “medias casas” con el fin que las familias, con sus propios medios y recursos, construyan la casa completa. Este es el proyecto del PRES que requirió mayor participación activa de los habitantes de Constitución.

Participar a través de la autoconstrucción: El desafío de “rellenar el espacio”

El proyecto emblema del PRES requería de la participación activa de las familias para su éxito. Por esta razón, la autoconstrucción y la capacidad de los habitantes para movilizar sus recursos fue clave para el modelo de reconstrucción y ordenamiento territorial basado en proyectos.

Para ninguna familia del mundo popular latinoamericano es nuevo autoconstruir su vivienda. Desde el punto de las políticas de vivienda se puede iniciar un recorrido con el paradigmático trabajo de John Turner en las décadas de 1960s y 70s (¹⁹⁷⁶). El caso chileno ha sido históricamente testigo de grandes asentamientos que fueron producto de la construcción popular y organizada. A lo largo de décadas se han desarrollado programas habitacionales orientados a la autoconstrucción, tales como los programas de lotes con servicio o de vivienda progresiva. En el caso de Constitución observamos que gran parte de su borde río, muy asociado a la actividad pesquera, es uno de los barrios (La Poza) autoconstruidos más antiguos, valiosos y reconocidos de la ciudad. A esto se suma la importante presencia de la industria maderera en la zona, donde el trabajo de este material está arraigado en sus habitantes. Se trata de una herencia de saberes sobre la autoconstrucción que es parte de la cultura popular chilena, y especialmente de la maucha¹⁰.

El esfuerzo individual de las familias es clave para el éxito de Villa Verde: el ahorro y el endeudamiento fueron los recursos más utilizados para su concreción. Los vecinos prepararon su llegada ahorrando con anterioridad o recurriendo a créditos bancarios para poder financiar la “otra mitad”. El resultado fue exitoso y es evidente a simple vista: casi el 100% de las viviendas están ampliadas. En un contexto donde las periferias urbanas tienden a la homogeneidad, este tipo de experiencias son valoradas por sus habitantes debido a la posibilidad que tienen para adecuar las viviendas a sus necesidades. Sin embargo, esto ocurre sólo cuando las personas individualmente cuentan con las condiciones materiales para realizar este tipo de intervenciones. En la (Figura N°4) se puede identificar que sólo una vivienda de una fila de nueve está sin construir, lo cual es un panorama generalizado en el resto del conjunto:

Fuente: Elaboración propia.

Figura N°4 Vivienda sin completar en Villa Verde. 

Vivienda sin ciudad: La experiencia de los habitantes

Una vez instalados comienza la nueva vida. Antes de la catástrofe Raúl caminaba hacia su trabajo y no demoraba más de 15 minutos. Esto le permitía tener más tiempo de descanso y la posibilidad de almorzar en su casa con Rosa, su pareja. En Villa Verde el escenario cambió: camina 45 minutos, debe preparar almuerzo y calentarlo en su trabajo y, cuando es invierno, tomar un colectivo¹¹de regreso a su casa. Raúl nos indica que a pesar de ser más rápido el colectivo para llegar al centro de Constitución, los costos que debe asumir no estaban presupuestados. Esto porque después del 2010 su presupuesto familiar se mantuvo en el mismo monto, debiendo vivir con el mismo presupuesto, pero con más gastos. “Tengo cerca de 70 años y estoy cansado”, nos dice. El precio del colectivo es de $500, y calculando los días laborales (5), sólo una persona gasta $5.000 a la semana, es decir, $20.000 al mes en un país donde el sueldo mínimo es de $326.500¹². Esto en un escenario hipotético donde una persona viaja hacia el centro de la ciudad (donde están concentrados todos los servicios) sólo una vez durante cinco días. Junto con el impacto económico, su vida cotidiana se tuvo que reorganizar en términos del compartir familiar y descanso.

A pesar que a gran parte de los cerros de Constitución se puede acceder en microbús (con precios mucho más accesibles), hasta la fecha Villa Verde no cuenta con esa posibilidad. Así, la responsabilidad de conectar a los habitantes con la ciudad recae en los taxis colectivos. En una conversación con Ramón, chofer en Villa Verde, nos señaló las instrucciones que tienen para transitar por el lugar: “Usted sabe que estas son viviendas sociales, entonces es una población peligrosa. Nosotros debemos venir sólo hasta las diez de la noche y no doblar hacia el interior, hacia la parte más alejada”. Ramón nos relata el estigma que portan las viviendas sociales y las estrategias que ellos asumen para enfrentarse al “peligro”.

En varias ocasiones caminamos de noche y nos percatamos que las calles son tranquilas para los peatones. Si bien la iluminación no es óptima, la visibilidad es suficiente para transitar. Un sábado a las once de la noche casi no había personas en la calle, por lo que no sentimos esta amenaza relatada porRamón. Ahora bien, independiente de su perspectiva, pudimos comprobar que efectivamente no existe transporte nocturno, por lo que en caso de cualquier emergencia los vecinos deben gestionarlo individualmente. También pudimos corroborar la existencia de este límite autoimpuesto por los colectiveros. Recorrimos de día y a distintas horas el sector sur de Villa Verde y sólo pudimos ver un colectivo que traspasó el “límite”. Le preguntamos por qué lo había hecho y nos señaló que la persona se lo había pedido, pero que él estaba ahí “bajo su propia voluntad”.

Un día viernes de invierno esperamos el colectivo desde el centro de Constitución a las ocho de la tarde. Estuvimos en el paradero por más de dos horas; ningún vehículo transitó. Las personas con las que nos encontrábamos en el paradero decidieron caminar. Evidentemente no era lo mismo bajar desde la Villa hacia el centro caminando que subir el cerro en el sentido contrario. A la mitad del camino, un chofer de colectivo que sube a otro cerro nos preguntó si necesitábamos que nos llevara y nos ofreció su ayuda a cambio de pagar $1.500 cada uno¹³. Decidimos aceptar su oferta y pagar. Es por eso que Rosa nos dice “las tardes aquí son un toque de queda voluntario”.

En una conversación con Clara le preguntamos qué hacía ella si debía bajar al centro de noche o de madrugada, lo cual es muy común para quienes viajan a la capital regional, Talca, o a la capital nacional, Santiago. Ella nos respondió: “tenemos nuestro propio Uber”. El “Uber” de Clara es un antiguo colectivero que realiza servicios de transporte informal: “Albertito, ¿puede venir a buscarnos mañana a las 5 de la madrugada? tenemos que viajar”. De este modo Clara reservaba una hora con su “Uber”. Alberto llegó puntual a la hora requerida. Al preguntarle sobre este servicio de “Uber” nos dijo que como las personas de Villa Verde no tenían transporte de noche o éste era muy limitado, decidió trabajar de manera particular. Así puede cobrar los mismos precios de un taxi.

Si bien el conjunto cuenta con establecimientos de educación pública para la primera infancia, la escuela más cercana es pagada, por lo tanto, sólo van aquellos niños que tienen recursos para hacerlo. Al respecto Pamela nos dice: “el colegio más cercano a la Villa es particular subvencionado. Los demás están todos abajo, en el plano, y los más cercanos están a media hora de camino a pie y alrededor de diez minutos en auto. Tenemos que caminar, porque de lo contrario para nosotros es casi imposible asumir esos costos”.

PRES: Modelo nuevo, resultados antiguos

El PRES como APP permitió a Celco a través de Elemental, diseñar lo que sería el “nuevo Constitución”, posición de poder a la que, en otro contexto, no hubiera podido acceder un actor privado. Planteamos que posicionar a los privados en el ciclo de políticas públicas desde la elección de hipótesis de intervención pasando por el diseño y hasta la implementación de ésta, es lo nuevo del modelo para la planificación territorial. Sin embargo, esto reviste un cambio organizacional y no una innovación, pues si bien modifica las relaciones de poder para la planificación, mantiene y refuerza el paradigma neoliberal ya existente.

Lo que parecía una nueva gobernanza tampoco es nuevo, pues la triada a la que se refiere ^{Mella (2012}) sigue siendo un modelo de política top-down (diseñado por expertos con decidores de política a nivel central), haciendo que la relación del PRES con los habitantes fuese clientelar y consultiva, consolidando una planificación sin habitantes. Como se expresa en el caso de Villa Verde, el proyecto fue desarrollado sin tomar en cuenta la compleja trama de la vida cotidiana de los y las habitantes, sin considerar las fuentes laborales, el acceso a servicios, familia y cuidados, presupuestos, entre otros, que dan forma al habitar. Esta consideración, supone concebir a las personas como sujetos políticos (^{Ugarte et al. 2015}), cuyos conocimientos son centrales para la planificación territorial. La evidencia ha demostrado la importancia del involucramiento activo de los habitantes en los procesos de reconstrucción, en la medida que los empodera y hace más resilientes ante nuevas catástrofes (^{Schilderman & Lyons, 2011}).

Al analizar en profundidad el caso de Villa Verde, tanto en su gestión como en su ocupación, evidenciamos la disociación entre los intereses corporativos y las formas de habitar de la población. A esta última se le pone en una posición receptiva de las prácticas de planificación territorial, sin reconocer sus saberes sobre las dinámicas cotidianas de la ciudad. Los habitantes surgen como actores y promotores en la producción de su hábitat a través de la conclusión de sus “medias casas”, basado en el esfuerzo y capacidades individuales, dejando en evidencia el proyecto político e ideológico detrás de un proceso aparentemente técnico.

El impacto de este modelo para la ciudad fue la consolidación de nuevas periferias urbanas donde se relocalizó a la población más afectada por la pérdida de sus viviendas. Se trata de un resultado que no es nuevo en las políticas urbano-habitacionales chilenas, donde la población desfavorecida es dependiente de un sistema que basa su accionar en la construcción de una ciudad expandida, periférica y dependiente de su relación con el centro (^{Hidalgo et al. 2008}). En la Figura N°5 se presenta el emplazamiento de Villa Verde en relación al equipamiento de salud y de educación. Se observa que las escuelas públicas se concentran en el plano y en otros cerros. Lo mismo ocurre con los establecimientos de salud pública. Así, en el caso de una ciudad intermedia como Constitución, se siguen replicando antiguas prácticas de planificación territorial metropolitanas, donde se construye vivienda sin ciudad.

En la misma (Figura N°5) se identifican los focos de incendios forestales ocurridos el año 2017. Si bien el PRES se propuso como un modelo de reconstrucción sustentable e integral, se observa cómo los terrenos adyacentes a la Villa fueron afectados por un incendio ese año. Teniendo en cuenta que gran parte del suelo de Constitución es de uso forestal (^{Díaz-Hormazábal & González, 2016}), la planificación en esta zona exige un “pensamiento resiliente” que tenga en consideración los elementos ambientales, naturales y sociales del territorio (^{Villagra et al., 2016}). De lo contrario, se estaría poniendo a salvo a la población frente a un tipo de riesgo de desastre, como son los maremotos, pero exponiéndola a otros. No obstante, Constitución no cuenta con una planificación territorial que considere estas transformaciones y su exposición a nuevos riesgos.

Fuente: Elaboración propia.

Figura N°5 Emplazamiento de Villa Verde en relación a los servicios públicos y riesgos de incendio. 

Conclusión

Los desastres pueden ser ventanas de oportunidad para transformar las políticas regulares (^{Olavarría, 2007}) a fin de generar cambios significativos en los balances de poder y cambiar las trayectorias de desarrollo de los territorios. El caso del PRES Constitución muestra que esta oportunidad más bien se orientó a ampliar la relación entre privados y Estado a favor de una mayor incidencia de los primeros sobre el ciclo de política pública. La APP que surge de este proceso reproduce el camino de una planificación territorial a favor de los intereses privados, desconectado de las formas de habitar e intereses y aspiraciones de su población, dando paso a la concepción y construcción de viviendas sin ciudad.

Tal como muestra el caso de Villa Verde, las comunidades de la ciudad de Constitución experimentan el desdén de las instituciones públicas y privadas por sus capacidades y aspiraciones, instrumentalizadas como clientes en el proceso de formulación y con cambios significativos en sus vidas cotidianas como efecto de las soluciones realizadas. En esta planificación sin habitantes, el rol de las personas se reduce, una vez, más a concluir por sí mismas sus viviendas, sus proyectos de vida y su territorio.

Teniendo en cuenta que los resultados del PRES no distan mucho de lo que hubiese sido un proceso llevado a cabo por mecanismos regulares de política pública, es válido preguntarse por qué se muestra como un caso exitoso e innovador. La respuesta puede tener dos vertientes, que confluyen en el hecho que la ciudad se reconstruye para la reactivación económica cuyo foco no es la planificación territorial. Primero, la oportunidad de consolidar un tipo de APP que hasta la fecha no se había implementado en nombre de la planificación territorial. Cuestión ya planteada por ^{Savas (2000}) en relación a presentar las APP como nueva forma de colaboración, pues así se permitiría generar espacios de implementación de iniciativas que, bajo el enfoque directo de privatización o externalización, producirían rechazo y asperezas en ciertos grupos de la sociedad. En estos términos, este es el verdadero experimento del PRES Constitución, cuyas repercusiones superan a la experiencia en sí misma. En efecto, la alianza entre Elemental y Arauco se mantiene y abre nuevos espacios de negocio y de construcción de APP en las políticas urbano-habitacionales¹⁴. Segundo, es posible hipotetizar que este PRES ha tenido un componente comunicacional más relevante que su supuesta innovación en la forma de enfrentar la planificación territorial. Lo que queda de un proceso como el de Constitución es un capital reputacional de los actores privados involucrados. Por parte de Arauco y sus políticas de responsabilidad social empresarial y por parte de la oficina Elemental como generadora de propuestas “innovadoras” en la planificación territorial.

Desde el terremoto y tsunami del 2010 se han desarrollado numerosas iniciativas académicas y de la sociedad civil¹⁵ que han alimentado la reflexión sobre la prevención, recuperación y reconstrucción post desastres. El análisis crítico respecto a las acciones en términos de la planificación urbana y territorial debe ocupar aún un rol central en ellas, por la capacidad integradora que presenta el territorio para abordar las formas de habitar de las personas. Especialmente desde finales del año 2019 ha emergido un renovado espíritu crítico sobre políticas públicas y formas de organizar el poder que han incrementado las desigualdades en el país en las últimas décadas. No nos cabe duda que los efectos de la reconstrucción territorial implementada desde el 27F ha jugado un rol en la experiencia de desigualdad de muchas personas y comunidades damnificadas que, pese a la supuesta acción diligente e innovadora por parte del Estado, han visto mermada su calidad de vida.

Los desastres socio-naturales en Chile ocurren con regularidad y en cada uno de ellos se presenta una nueva oportunidad para innovar en políticas y acciones que mejoren las condiciones de vida de las personas. Las intervenciones en el territorio dejan ver sus impactos y efectos en el mediano y largo plazo, y es ahí donde nuestro texto quiere aportar, superando la visión centrada en la emergencia con la que se suele analizar estos procesos.