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Universum (Talca)

On-line version ISSN 0718-2376

Universum vol.37 no.1 Talca July 2022

http://dx.doi.org/10.4067/s0718-23762022000100135 

ARTÍCULO

La frontera chileno-peruana: Estados, localidades y políticas migratorias (1883-2019)

The Chilean-Peruvian border: States, localities and migration policies (1883-2019)

1Universidad de Tarapacá, Chile. Correo electrónico: cstefoni@gmail.com

2Departamento de Antropología, Universidad Alberto Hurtado, Chile. Correo electrónico: enazalmoreno@gmail.com

3Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Argentina / Universidad de Tarapacá, Chile. menaraguizardi@yahoo.com.br

RESUMEN

Resumen. El artículo analiza, en base a la revisión de la literatura existente y con perspectiva histórica, la construcción de la frontera chileno-peruana a partir de la relación entre las movilidades constantes de personas por las localidades cercanas a la frontera y las políticas y legislación migratoria chilena. Recorreremos la construcción de la frontera a lo largo de cinco periodos históricos: i) 1883-1929, posterior a la Guerra del Pacífico; ii) 1929-1950, con el relativo absentismo estatal chileno en la frontera norte; iii) 1950-1973, con el ciclo chileno de la industrialización fronteriza; iv) 1973-1990, cuando Chile y Perú aplicaron criterios militares, estratégicos y geopolíticos en su relación con estas fronteras; y v) 1990-2019, con la recuperación de la democracia y la consolidación del modelo neoliberal.

Palabras claves: frontera; política migratoria; control; Chile; Perú

ABSTRACT

Abstract. Based on the review of the existing literature the article analyzes the construction of the Chilean-Peruvian border, focusing in the relationship between the constant mobility of people within the localities near the border, and Chilean immigration policies and legislation. Five periods are reviewed: i) 1883-1929, after the War of the Pacific; ii) 1929-1950, with the relative Chilean State absenteeism in the Chilean northern border; iii) 1950-1973, with the Chilean cycle of border industrialization; iv) 1973-1990, when Chile and Peru applied military, strategic and geopolitical criteria in their relationship with these borders; and v) 1990-2019, with the recovery of democracy and the consolidation of the neoliberal model.

Keywords: border; migration policy; control; Chile; Peru

Introducción

El campo de los estudios de la frontera norte Chile-Perú se compone de contribuciones que tratan distintos aspectos y periodos históricos. Un primer gran aporte proviene del trabajo de diversos académicos/as que analizan la configuración de la frontera norte a partir de las consecuencias de la Guerra del Pacífico (1879-1883), el posterior proceso de chilenización (1881-1930) y los efectos que ello ha tenido en las relaciones políticas y diplomáticas entre los países involucrados, así como en la configuración de la identidad nacional a partir del eje vencedor/vencido (Aguilera, 2009; Aguirre y Mondaca, 2011; Cádiz, 2013; Castro, 2014; Cuevas, 2014; Ferreira y Aranda, 2019; A. González, 2015; S. González, 2005, 2009a; Holahan, 2005; Milet, 2004; Podestá, 2011; Vicuña y Rojas, 2015). En esta misma línea, podríamos ubicar los estudios sobre los efectos de la relación tacnoariqueña a propósito de los litigios en la Corte Internacional presentados por Perú y Bolivia, en cuanto habrían reeditado parte del conflicto de la Guerra del Pacífico (M. García y Quiroz, 2018).

Un segundo foco es el análisis actual e histórico en torno a la frontera como espacio de integración social y económica. Utilizando el marco de las Regiones Trans-Fronterizas (RTF) de Jesop, autores como Dilla y Álvarez (2018) analizan cómo la convivencia cotidiana que se produce en este espacio se aleja de la noción de frontera como división y permite el desarrollo de un sistema de integración, a partir, precisamente, de las diferencias que establece esta delimitación. En una línea similar, los trabajos de Tapia (2015; Tapia y Chacón, 2016) dan cuenta de las dinámicas circulares de la migración asociadas a las actividades económicas y laborales; Berganza y Cerna (2011) analizan las dinámicas migratorias entre Tacna y las principales ciudades del Norte Grande; y Guizardi profundiza en la perspectiva étnica y de género en la configuración de estos movimientos transfronterizos (Guizardi et al., 2019). Desde una perspectiva étnica e histórica, diversos autores dan cuenta de la configuración de un espacio aymara común que se construyó a partir de las dinámicas de movilidad e integración histórica que ha tenido esta comunidad (Albo, 2000; Bernhardson, 1985; Carrasco y González, 2014; Gundermann y González, 2008); mientras que González, Rouviere y Ovando (2008) y Bello (2012) dan cuenta de experiencias políticas de integración desarrolladas por las comunidades aymara en tiempos más recientes, lo que en algunos casos fue denominado como experiencias de paradiplomacia (Aranda et al., 2010).

Un tercer foco refiere al estudio sobre movimientos migratorios históricos y su influencia social, cultural y económica en la región (Díaz et al., 2010; Fernández, 2015; S. González, 1995). Un cuarto foco pone atención al giro que han tenido las políticas de seguridad migratoria en las últimas décadas y su impacto en la configuración de estas fronteras como espacios donde confluyen nuevas amenazas como el terrorismo, contrabando y narcotráfico (Aedo, 2017; Bello, 2013; Fuentes, 2008; V. García, 2015), y como espacios de control migratorio, cuestión que da origen a estudios sobre procesos de fronterización (Aranda y Ovando, 2018; Liberona, 2015; Ramos y Ovando, 2016).

A partir de la lectura de estos autores, buscamos realizar un ejercicio que hasta ahora no ha sido realizado, esto es, aproximarnos a la frontera desde la relación entre los estudios sobre la movilidad constante e histórica que ocurre en esta región y los estudios sobre las políticas migratorias nacionales implementadas desde fines del siglo XIX hasta inicios del XXI. Sostendremos a lo largo de artículo dos ideas principales: por una parte, que la Guerra del Pacífico jugó un rol importante en la configuración de la identidad nacional, pero las prácticas cotidianas de intercambio en esta región desafiaron constantemente el límite geográfico, social y simbólico que los Estados buscaron establecer; y por otra, que la legislación migratoria no estuvo asociada al proceso de fronterización en el norte del país sino hasta la dictadura militar de 1973, en donde el enfoque de seguridad, sumado a la tensión entre ambos países, derivó en su demarcación física y resguardo militar. Después de la recuperación de la democracia sobrevino un énfasis en la dimensión de integración, sea por razones económicas como geopolíticas, la que comenzó a ser disputada por una política securitista y de control, centradas en las llamadas ‘nuevas amenazas’ (contrabando y narcotráfico), a lo que se suma en los últimos años el control sobre la movilidad humana.

En términos metodológicos, esta reflexión se basa en una revisión del estado del arte, que abarcó cerca de 100 publicaciones académicas y documentos jurídicos vinculados con las políticas migratorias y la frontera norte. Esta literatura contiene la mirada desarrollada desde el contexto chileno hacia la frontera norte. Situamos nuestro recorte en dos elementos que estructuran la reflexión. Primero, en las múltiples interacciones y movilidades que se producen en el ‘espacio tacnoariqueño’ (entre ambas ciudades) y en las comunidades aymara. Segundo, en las políticas migratorias diseñadas desde Chile y que ayudaron a moldear las movilidades e inmovilidades en estos espacios. Ambos elementos estarán presentes en los cinco periodos que se revisarán.

El énfasis en la dimensión histórica de la frontera que plantea Balibar es el punto de partida que utilizamos en este artículo (Balibar, 2005, p. 92). A partir de una revisión de los principales hitos que allí ocurrieron, buscamos comprender de qué modo la superposición de significados configura los sentidos que adquiere hoy en día esta región. Para ello, iniciaremos el debate caracterizando los territorios de esta frontera y el papel articulador que Tacna y Arica desempeñan en este espacio. Luego, analizaremos cinco periodos agrupados de acuerdo a temporalidades específicas: el periodo posterior a la Guerra del Pacífico (1883-1929), con foco en el proceso de chilenización del espacio tacnoariqueño; el periodo de 1929-1950, caracterizado por un relativo abandono de la frontera norte por parte del Estado chileno; el intervalo 1950-1973, marcado por la promoción de la industrialización de Arica en el contexto de un proyecto de desarrollo nacional; luego revisaremos lo ocurrido durante la dictadura militar chilena (1973-1990), periodo en el cual Chile y Perú aplicaron criterios militares, estratégicos y geopolíticos en su relación fronteriza; y finalmente, abordaremos el periodo de transición democrática chilena (1990-2019), mostrando cómo el fortalecimiento del modelo neoliberal impactó la región fronteriza con la implementación por parte de Chile de un sistema migratorio de mayor control. En el apartado final, discutimos las principales conclusiones analíticas.

El contexto y los marcos analíticos

Los estudios sobre fronteras estuvieron dominados desde el siglo XIX hasta mediados de los años cincuenta por una comprensión fija y estática que permitía representarla como líneas divisorias entre Estados-naciones (Brenna, 2011), lo que sin duda contribuyó al discurso homogeneizante y naturalizado del Estado-nación. El giro espacial, así como los estudios transnacionales, permitieron comprender la frontera como un elemento clave en la organización de un sistema económico global, sustentado en dependencias y jerarquizaciones estatales herederas del orden colonial (Mezzadra y Neilson, 2017).

Desde una aproximación más subjetiva, se analizaron los significados simbólicos de quienes experimentaban una frontera que comenzaba a ser más resguardada y controlada (Garduño, 2003) . Entender la frontera como construcción social y cultural permitió transformarla en un locus para analizar la interacción de las dimensiones cultural, política y social en la configuración del Estado-nación, y observar las diferencias y desigualdades articuladas en torno a las categorías de nacionalidad y etnia (Grimson, 2004), y recientemente, de género (Guizardi, 2019).

Pero la complejidad de las fronteras no está dada solo por los cambios en la forma de conceptualizarla, sino también por la tensión que enfrenta el derecho a migrar con la soberanía de los Estados para definir quién pertenece o no a la comunidad nacional, punto central del orden social que se establece (De Lucas, 2003). Diversos autores plantean que esta tensión ha estado a la base de las políticas de control desde la configuración del Estado-nación (De Genova, 2013).

Estas contribuciones problematizan la imagen de muro divisorio y permiten pasar del estudio de la frontera al estudio sobre el proceso de fronterización (Zapata-Barrero, 2012). Así, la frontera se transforma en la herramienta con que cuentan los Estados y los mercados para diferenciar y jerarquizar los movimientos de personas: turistas de potenciales trabajadores; businessman de posibles refugiados, trabajadores calificados para la agricultura y la construcción. La frontera nunca es un cierre absoluto, sino un ejercicio que transforma la movilidad de personas en política para decidir cómo y quiénes pueden efectivamente moverse (De Genova, 2013). La aproximación desde las movilidades y las políticas migratorias nos permitirá comprender este proceso de fronterización en el norte del país.

En el siglo XIX, los nacientes Estados sudamericanos utilizaron las separaciones territoriales realizadas por la corona española y portuguesa y las fronteras naturales disponibles para delimitar sus territorios. Por muchas décadas, estos límites permanecieron difusos, lo que generó disputas entre los Estados, sobre todo cuando dichos territorios comenzaron a tener potenciales económicos importantes.

Este fue el caso de las actuales áreas chilenas del desierto de Atacama, donde encontramos miles de kilómetros de frontera con Perú y Bolivia. Estos territorios chilenos constituyen un área geográfico-cultural conocida en el país como el ‘Norte Grande’, que está compuesta por tres regiones de su actual división político-administrativa: Arica y Parinacota (XV Región, con capital en Arica); Tarapacá (I Región, con capital en Iquique) y Antofagasta (II Región, con capital en Antofagasta). Las provincias que actualmente constituyen a la Región de Arica y Parinacota integraron la de Tarapacá desde su anexión a Chile, en 1883, hasta 2007, cuando dieron origen a una nueva región, escindiéndose así del histórico espacio tarapaqueño.

Las tierras de Tarapacá y Antofagasta (que antes pertenecían a Perú y Bolivia, respectivamente), eran ricas en guano y salitre. La disputa por estos minerales motivó los conflictos bélicos entre los tres países en el siglo XIX. Las actuales fronteras nacionales constituyen desenlaces tardíos de estas guerras, y que solo se terminaron de demarcar en el siglo XX. El hito que marca el encuentro entre Chile, Perú y Bolivia, delimitando la ‘Triple-frontera Andina’, se estableció en 1929 (González, 2009a, p. 37) (ver Mapa 1).

Mapa 1: Frontera chileno-peruana y Triple-frontera Andina. (Fuente: Elaborado por Paulo Osses Contreras para el Proyecto Fondecyt N° 1190056).

No obstante, la influencia social, económica y cultural de esta triple-frontera se distiende hacia territorios más amplios del sur peruano, suroeste boliviano y norte chileno. Las principales ciudades que catapultan las actividades humanas y económicas de esta región fronteriza son las dos localidades portuarias a las orillas del Pacífico, que constituyen el recorte espacial en este estudio: Tacna (Perú) y Arica (Chile).

Arica es actualmente una ciudad de proporciones medianas. Su baja expresividad económica en el contexto chileno contrasta con el crecimiento económico y la expansión poblacional de Tacna (Vicuña y Rojas, 2015, p. 44).

A partir de 1995 se observa un incremento de la población inmigrante en el norte de Chile. El creciente número de población extranjera en la región de Arica y Parinacota se superpone con la presencia histórica de los colectivos de bolivianos y peruanos. En 2012, pese a tener solo el 1,29% de la población total de Chile, Arica y Parinacota concentraba el 3,6% del total de migrantes del país (Instituto Nacional de Estadísticas [INE], 2012, p. 15), cifra que aumentó a 8,2% en el censo de 2017 (INE, 2018, p. 4). Según las estimaciones, para 2019 la región contaría con 247 036 habitantes, de los cuales 28 437 serían migrantes (11,5% de la población de la región) (INE, 2020, 23). El colectivo boliviano es el más numeroso, con 38,5% del total regional, seguido del peruano, con 35,8%.

Los límites nacionales se establecieron sin reconocer las concepciones territoriales de los pueblos originarios (González, 2009a, p. 32). Consecuentemente, involucraron desde su nacimiento la superposición de distintos significados: un territorio común para quienes lo habitaban y un territorio divisorio para quienes buscaban consolidar la soberanía estatal.

Si bien el fin de la Guerra Fría llevó a algunos autores a subrayar un supuesto debilitamiento del Estado-nación, ya sea como el fin de su fuerza organizadora de la convivencia civil (Bobbio, 1999, p. 178) o de sus regulaciones frente al capitalismo transnacional, lo cierto es que tanto el Estado como sus fronteras siguen ocupando un espacio central. Las funciones estatales se reorientaron para acoplarse de mejor forma a las nuevas dinámicas de producción y flujos de mercancía, mano de obra y capital (Segato, 2002, p. 243). El Estado no se opone a la globalización, sino que se acopla al complejo sistema de relaciones y jerarquizaciones internacionales para convertirse en un agente esencial del control en un contexto en el que el poder global es más inestable y descentralizado (Mezzadra y Neilson, 2017, p. 251).

Chilenización de Tarapacá y el ocultamiento de lo indígena (1883-1929).

La construcción de la frontera chileno-peruana es producto de la Guerra del Pacífico (1879-1883) que enfrentó a Chile, Perú y Bolivia por motivos de expansión territorial y control de los recursos naturales de la región (González, 2006). La firma del Tratado de Ancón (1883) fijó una tregua entre las partes y estableció que la provincia de Tarapacá (entonces peruana) pasaría a Chile, y que las ciudades de Tacna y Arica estarían sujetas a soberanía chilena por 10 años. Al final de este periodo, se realizaría un plebiscito para definir la pertenencia nacional de ambas (Arenas y Rivas, 2017, p. 123; Díaz Araya, 2010, p. 24).

El plebiscito no se realizó por el desacuerdo de las partes sobre aspectos claves. Chile, en el intertanto, buscó extender su soberanía sobre Tacna y Arica a través de un proceso de nacionalización del territorio aún en disputa. La chilenización comenzó en las provincias de Tacna y Arica, y más tarde se amplió a Iquique y los valles interiores (Aguilera, 2009, p. 80). Si bien estos sucesos abarcaron el entonces departamento de Tarapacá (hoy las regiones chilenas de Arica y Parinacota y de Tarapacá), este proceso tuvo diferencias importantes según si se trataba de la ciudad o zonas rurales costeras (Aguilera, 2009, p. 88), zonas altiplánicas o cordilleranas habitadas por grupos aymara o la pampa salitrera (Ferreira y Aranda, 2019, pp. 13-15).

La chilenización en Arica ocurrió en dos etapas (Ferreira y Aranda, 2019, p. 13). La primera, llamada ‘conciliadora’, en la cual el Estado chileno utilizó medios persuasivos y entrega de beneficios con el objetivo de ganar el apoyo de la población residente, con miras al plebiscito pendiente desde 1894. Al ver que no se alcanzaban los resultados deseados, se pasó a una segunda etapa llamada ‘chilenización violenta’ (1902-1929). Esta involucró el traslado de población desde el sur de Chile hacia los territorios anexados y su ubicación en enclaves y barrios con mayoría peruana. Se incrementó la presencia militar en la región, se cerraron escuelas regidas por peruanos, que fueron reemplazadas por escuelas chilenas con un estricto manejo curricular para fortalecer la identidad nacional. Se recurrió a organizaciones civiles (ligas patrióticas) con tolerancia de la policía y apoyo del partido Conservador (Iturra, 2007, p. 470). Los sacerdotes peruanos fueron expulsados y se hostigó a la población peruana a tal punto que muchos tuvieron que abandonar sus negocios, trabajos y hogares para trasladarse al Perú (Aguirre y Mondaca, 2011, p. 8; González, 2005, pp. 48-56; Podestá, 2003, pp. 62-63).

Según Ugarte (2014, pp. 173-175), la victoria de Chile tuvo implicancias políticas y económicas (producto de la anexión de territorio) y en la configuración identitaria del país, al fortalecer la versión militar de la identidad nacional. El orgullo inicial por la victoria mutó en arrogancia frente a los países vencidos, recobrando disputas coloniales. Este sentimiento de superioridad ganó un marco racial biologicista, vinculándose a la idea de una ‘raza chilena’ en oposición a una ‘peruana’ y ‘boliviana’.

La anexión del territorio implicó un cambio demográfico de proporciones en Tarapacá, con un aumento exponencial de la población considerada extranjera, por sobre los considerados nacionales. El Estado chileno pasó a computar como foráneos a los peruanos que residían en Tarapacá, convirtiendo en migrantes a una población que había nacido allí y no se había movido ni cruzado fronteras nacionales (Tapia, 2012, p. 182). La presencia mayoritaria de estos ‘nuevos extranjeros’ (hasta entonces ‘los locales’) quedó reflejada en los censos de 1885, 1895 y 1907, aunque experimentó una importante caída en 1920.

Las razones de esta disminución podrían encontrarse en la expulsión y salida de la población peruana durante el proceso de chilenización, las restricciones al ingreso de población peruana (Iturra, 2007, pp. 467-472), y el incremento de población chilena movilizada a esta región de cara al plebiscito que debía celebrarse, lo que habría alterado la proporcionalidad entre ambas nacionalidades. Así, el sentido de alteridad que se construyó sobre los peruanos y bolivianos en estos territorios no provino únicamente de su condición de extranjeros, pertenecientes a otro Estado: derivó del intento estatal chileno por desprenderse de la matriz indígena en la construcción de la nación. Se trató de un esfuerzo por despojarse y diferenciarse de lo indígena y/o étnico para luego rechazarlo, someterlo o expulsarlo bajo la categoría de ‘peruano’ o ‘boliviano’. La negación racializada de lo indígena fue parte de la herencia que dejó la reconfiguración nacional tras la anexión del territorio: su impronta persiste en la frontera norte hasta nuestros días. El Estado chileno, siguiendo los intereses de la oligarquía criolla, ocupó administrativamente el territorio privilegiando aquellos lugares vinculados con los yacimientos mineros (la pampa) y donde se embarcaban los productos (la costa y los puertos). En cambio, relegó el altiplano y la zona andina al imaginario dominado por las ideas de barbarie, incivilización y carente de posibilidades de modernización (Castro, 2014, pp. 671-672). Este eje de distinción atravesó a sus poblaciones, introduciendo una distinción de ficción entre mundo indígena (incivilizado) y mundo blanco-chileno (moderno). Así, el altiplano y quienes residían allí pasaron a ser el ‘otro’ de la civilización (Castro, 2014, p. 676). Es importante notar que la inmigración entre Chile y Perú no conllevó un proceso de fronterización. La inmigración en la zona norte pasará a ser un elemento central en la demarcación de la frontera recién en los setenta, durante la dictadura militar.

La política migratoria de esos años experimentó cambios importantes. El enfoque selectivo característico de finales del siglo XIX y principios del XX se construyó sobre la base de favorecer la atracción de ciertos grupos (a través de una serie de incentivos) e impedir el ingreso de otros, tales como extranjeros condenados o procesados por delitos comunes. El fundamento político de estas medidas era poblar los extensos territorios del sur del país sobre los cuales el Estado no lograba ejercer una soberanía efectiva y estimular el desarrollo y la modernización, asumiendo que los colonos, por ser europeos, traerían consigo estos elementos (Bravo y Norambuena, 2018, p. 43).

En 1918 se dictó la llamada Ley de ‘los indeseables’, que buscó impedir el ingreso de quienes hubiesen sido condenados o estuviesen procesados por delitos comunes que el código penal calificara como crímenes, quienes no pudieran ejercer profesión u oficio para ganarse la vida, quienes tuvieran alguna enfermedad establecida por el código sanitario y quienes alteraran el orden social y político por medio de la violencia (Ley N° 3.446, 1918, art. 1 y 2).

La inmigración espontánea fue clave en el desarrollo de la economía del salitre en el Norte Grande chileno. La necesidad de trabajadores redujo las restricciones a su arribo (excepto para el caso de población proveniente de China), multiplicándose las nacionalidades que llegaron entonces, aunque en condiciones muy distintas a las de los europeos que viajaron a través de la Agencia Nacional de Inmigración.

En el caso de peruanos y bolivianos en el norte de Chile, distintas razones explican su alta presencia, además del hecho de que se trataba de población que ya residía allí. Primero, el boom del salitre a fines del siglo diecinueve atrajo a miles de personas provenientes de países limítrofes y de lugares más distantes. Segundo, se produjo una migración de la población aymara que vivía en la precordillera boliviana y chilena hacia centros salitreros, ciudades costeras o los valles precordilleranos en busca de mejores condiciones para el pastoreo y la actividad agrícola (Grebe, 1986, p. 208). González analiza la activa presencia de cochabambinos de habla quechua provenientes de Bolivia en las salitreras del norte (González, 2009b, p. 76) y Osorio da cuenta de la activa presencia de peruanos y bolivianos en este mismo lugar (2001, p. 166). El movimiento de personas entre los territorios altiplánicos, la pampa y la costa será una constante en la región, como lo fuera históricamente.

En resumen, el proceso de chilenización fue un proyecto de construcción de la nación que se articuló a partir de dos elementos complementarios. Primero, la pretensión de construir una identidad nacional homogénea (chilena) y, segundo, una lógica modernizadora sustentada en una estructura binaria que oponía la civilización a la barbarie (Aguilera, 2009, pp. 84-89; Cádiz, 2013, p. 12; Vicuña y Rojas, 2015, p. 34). El uso del mundo indígena como una alteridad negativa, en cuya oposición se pretendió construir la identidad nacional, se sustentó en la ideología hegemónica que situó lo indígena en el lugar del bárbaro incivilizado, dejando solo dos posibilidades de integración: i) a través de su asimilación a la nación chilena, con la renuncia a la lengua, tradiciones y costumbres, o ii) su rechazo y expulsión, materializados en el violento actuar de las ligas patrióticas. La vinculación entre modernidad y nación articulará el discurso que legitima la incorporación de los nuevos territorios y su gente al Estado chileno. La política migratoria reforzó el carácter modernizador de los gobiernos de la época en la medida en que priorizó atraer a personas de origen europeo y contrarrestar la presencia indígena, pero ello estuvo orientado hacia el sur del país. En la frontera norte no se restringió la inmigración de personas peruanas o bolivianas ya que eran una mano de obra necesaria para la explotación minera, sin embargo, se les alterizó en la medida en que no hacían parte del ideario de la nación.

La ‘ausencia’ estatal en la región fronteriza (1930-1950)

El tratado de Lima de 1929 zanjó el litigio de Tacna y Arica y estableció que los límites nacionales estarían definidos a partir del hito 80, entre Perú y Chile, y del hito 5, entre Chile y Bolivia, puntos donde confluirían los tres países. Pero el acuerdo no significó el fin de la tensión. Pese al esfuerzo estatal por ejercer soberanía mediante estrategias nacionalistas, la gente de Arica no se sentía tácitamente parte de Chile. Después de 1929, el abandono del Estado chileno sobre el Norte Grande devino en un malestar regional hacia el gobierno central.

La crisis económica de 1929, el fin del ciclo salitrero y la Segunda Guerra Mundial desviaron completamente la atención de los gobiernos de la época. Pese a que la crisis del salitre afectó con mayor fuerza a Iquique, esta ciudad no recibió ningún tipo de programa o ayuda especial. El proceso de industrialización y diversificación de la economía que comenzó a implementar el Estado chileno después de la crisis no llegó al Norte Grande (Podestá, 2003, pp. 68-73). El desempleo y el sector informal se incrementó con fuerza, ahondando la sensación de abandono por parte del gobierno central.

Mientras tanto, Tacna, Arica e Iquique mantuvieron los vínculos sociales, comerciales y familiares (Tapia, 2015, pp. 203-205), al igual que otras localidades de la región. González (2009a, pp. 37-40) recuerda que el poblado Ancomarca quedó dividido entre los tres países, pero una vez al año los agricultores aymara (chilenos, peruanos y bolivianos) se juntaban en el hito tripartito para intercambiar productos. Para el autor, estas actividades reflejan la suspensión de identidades nacionales que son sobrepasadas por prácticas e identificaciones étnicas anteriores al establecimiento de los Estados-nación. Estas identidades no son necesariamente una expresión precolonial que se mantiene hasta el presente: siguen construyéndose a partir de los distintos contextos sociopolíticos por los que atraviesa la región, las formas que adquiere su relación con el Estado central, así como los vínculos entre las distintas ciudades y comunidades locales. La ausencia del Estado hasta 1950 fortaleció estas identidades, pero tuvo efectos dramáticos en las condiciones de vida, reflejándose en la disminución en términos absolutos de la población local y extranjera.

En materia migratoria, se abandonaron los programas de colonización a nivel nacional, aunque no así las preferencias por la migración europea. Las guerras europeas detuvieron por un tiempo los movimientos migratorios y en Chile se aplicaron medidas diferenciadas de atracción según una nueva distinción entre aquellos inmigrantes deseados y no deseados. Esto se tradujo en programas de recepción de refugiados europeos y eslavos (Ulianova y Norambuena, 2009, p. 46); y medidas restrictivas para colectivos gitanos y judíos (Brahm y Montes, 2012, pp. 910-915).

En el caso de la migración peruana y boliviana, no hay antecedentes sobre restricciones a su ingreso durante este periodo. Los datos censales muestran una disminución importante de esta población a nivel nacional y en la propia Tarapacá, pero esta disminución se debe muy probablemente al creciente abandono que experimentó esta región y no a medidas especiales o políticas de control fronterizo.

El crecimiento económico e integración sociocultural (1950-1973)

Después del abandono de la región nortina por parte del Estado chileno, Carlos Ibáñez del Campo tomó las primeras medidas para potenciar el desarrollo de Arica. Con una visión de la importancia estratégica de la ciudad en el contexto fronterizo -algo excepcional en los gobiernos del siglo XX y XXI-, delineó una política caracterizada por su alto nivel de descentralización. Así, otorgó autonomía al gobierno local para decisiones respecto del tipo de inversiones necesarias.

El primer gran proyecto fue la creación del Puerto Libre en 1953 (Decreto con Fuerza de Ley N° 336, 1953) punto de partida del proyecto de desarrollo económico ariqueño (Ruz et al., 2015, p. 13). Las franquicias y beneficios aduaneros atrajeron capitales e impulsaron la actividad comercial. Llegaron cientos de inmigrantes nacionales e internacionales, causando una explosión demográfica (Cerda, 2020, p. 55). Según datos censales, la población extranjera en la región de Tarapacá pasó de 5% en 1960 a 8,5% en 1970, revirtiendo, después de varias décadas, la tendencia de disminución de población extranjera en la región. Parte de esta población llegó en calidad de inmigrantes espontáneos, provenientes de distintos lugares del mundo. Árabes y judíos llegaron atraídos por las posibilidades de realizar negocios relacionados al Puerto Libre. Otros, como los chinos, se trasladaron desde las alicaídas salitreras. También llegaron inmigrantes italianos residentes en Tacna, quienes se trasladaron a Arica en busca de nuevas oportunidades comerciales (Díaz Aguad, 2017, pp. 15-22, 28-40, 89-103). Este periodo fue uno de los momentos de mayor atracción de población extranjera, la cual contribuyó al desarrollo social, cultural y económico de la ciudad.

El desarrollo económico y crecimiento demográfico generó una demanda por infraestructura urbana y servicios básicos. Además, se arrastraba con un importante déficit en viviendas, escuelas y servicios sanitarios. Para afrontar esta situación, se conformó la Junta de Adelanto de Arica (JAA), “un organismo territorialmente descentralizado con ciertas facultades autónomas y disponibilidad de patrimonio propio” (Cerda, 2020, p. 49), que funcionó entre 1958 y 1976. A diferencia del Puerto Libre, cuyo concepto de desarrollo se sustentó en una visión de carácter comercial, la JAA promovió un desarrollo integral, potenciando la industria como eje central y favoreciendo políticas destinadas a mejorar la calidad de vida de los habitantes. Entre 1960 y 1968 el sector industrial se consagró como el más relevante en todo el Norte Grande (Cerda, 2020, p. 58). Se creó el Plan Andino, cuyo objetivo fue elaborar acciones para sostener el desarrollo agrícola y ganadero de los pueblos del interior y aprovechar los recursos hídricos.

La apertura de las carreteras desde la ciudad de Arica hacia el interior en los sesenta posibilitó que muchos aymara adquirieran camiones y comenzaran a transportar sus productos para la venta en las ciudades de los alrededores, con la posibilidad cierta de extender sus mercados hacia el sur (Grebe, 1986, p. 205). Así, las antiguas caravanas de aymara que bajaban desde el altiplano con sus productos para venderlos en las ciudades y pueblos intermedios fueron reemplazadas por camiones que transitaban por las nuevas carreteras hacia los nuevos centros urbanos. Las medidas impulsadas transformaron, por lo tanto, a Arica en un polo de desarrollo que perduró hasta 1963, cuando se cerró el Puerto Libre (Podestá, 2003, pp. 89-115).

En materia migratoria, en 1953 se creó el Departamento de Inmigración (Decreto con Fuerza de Ley N° 69, 1953), dependiente en ese entonces del Ministerio de Relaciones Exteriores, y estableció una serie de normas para vincular la migración con las necesidades de industrialización del país, sin abandonar la lógica racista que sostiene al discurso de la modernidad.

En 1959 se aprobó el reglamento de Extranjería (Decreto N° 5.021, 1959) , y en conjunto con el Decreto con Fuerza de Ley N° 69 (1953), se buscó dirigir, seleccionar y promover una migración deseada y mantener la distinción con la inmigración espontánea. Los marcos normativos en la década del sesenta demuestran que la estructura binaria bárbaro/civilizado de fines del siglo XIX continuaba vigente al seguir subrayando el carácter civilizatorio de la población europea. Se continuó promoviendo una migración dirigida a través de convenios con distintos países que establecían determinados privilegios como la exención tributaria, apoyo para colocación del migrante en puestos de trabajo y asistencia en el viaje.

En la década de los sesenta, Chile firmó convenios y acuerdos con países como España (Decreto N° 82, 1965) y el Reino de los Países Bajos (Decreto N° 626, 1968) para apoyar el desarrollo de iniciativas económicas o industriales. Ninguno de los programas inmigratorios dirigidos en este periodo incentivó la migración de técnicos o profesionales hacia las ciudades del norte de Chile. Quienes allí llegaron lo hicieron de manera espontánea, insertándose principalmente en el sector de comercio y en trabajos que requerían menor calificación. Nuevamente, el movimiento de personas entre Perú y Chile pareciera seguir siendo invisible a las políticas migratorias nacionales. Durante este periodo, la construcción de la frontera no tuvo a los migrantes como un actor clave, ni para su control, ni para su promoción.

La frontera como campo minado (1973-1990)

El golpe militar de 1973 cambió el curso de la historia de Chile en muchos sentidos, y la migración no fue la excepción. El giro en esta materia queda marcado por dos elementos, el Decreto Ley N° 1.094 (1975) y la perspectiva geopolítica que adquiere la frontera. El gobierno militar tomó la decisión estratégica-militar de potenciar el desarrollo de Iquique en desmedro de Arica (Podestá, 2003, pp. 139-140). Se especula que, al poco tiempo del golpe, Perú evaluó la posibilidad de invadir Chile, aprovechando el debilitamiento internacional que tenía Pinochet (Rodríguez, 2004, pp. 89-98). Una de medidas adoptadas con el fin de potenciar el desarrollo de Iquique fue la apertura de la Zona Franca (Zofri) en 1975 (Podestá, 2003, pp. 140-146).

La apertura económica que ofreció la Zona Franca de Iquique (Zofri) contrastó con la tensión militar entre Perú y Chile, que siguió escalando en los setenta. Perú compró armamento a la Unión Soviética, y entre 1976 y 1978 el gobierno militar chileno tomó la decisión de minar la frontera norte. Esta acción ilustra la importancia que la dictadura asignó a la defensa y el uso que hizo del territorio en la construcción de la nación (Holahan, 2005, pp. 343-344). A partir de estas medidas, Perú ocupó en el imaginario político una posición distinta de la que tuvo en décadas anteriores: se transformó en un potencial enemigo e invasor, desempolvando los conflictos y tensiones ocurridos hasta 1929. Entonces, la frontera adquirió un nuevo significado en la construcción de la identidad nacional (Holahan, 2005, p. 344). Esta nueva dimensión geopolítica se superpuso con la histórica dimensión simbólico-racial del proceso de chilenización, frustrando la integración económica del periodo 1950-1970. Sembrar miles de bombas antipersonales en la frontera fue la forma gráfica con que el Estado de Chile buscó establecer un borde infranqueable con el país vecino. Sin embargo, las rutas, intercambios, fiestas y viajes transfronterizos se convirtieron en una resistencia activa que muestra la potencia de los vínculos profundos entre ambos territorios.

Desde una perspectiva migratoria, observamos la hegemonía del enfoque securitista sobre la migración asumido durante la dictadura militar. El Decreto Ley N° 1.094 (1975) ejemplifica claramente este marco al prohibir el ingreso de personas por razones de seguridad nacional. El Ministerio del Interior tomó control sobre esta materia, relegando al Ministerio de Relaciones Exteriores a la entrega de visados para los residentes oficiales y extranjeros que tramitaran la visa desde fuera de Chile. Permanecieron las mismas prohibiciones e impedimentos de ingreso que se encontraban en el Decreto N° 5.021 (1959).

La visión securitista, las sistemáticas violaciones a los Derechos Humanos y el aislamiento internacional determinaron una dramática caída en la población extranjera en Chile, y también en la provincia de Tarapacá (se redujo de 8,5% a 1,9% entre 1971-1982). Chile dejó de ser un destino de la migración. Por el contrario, en pocos años cerca de un millón de chilenos tuvieron que buscar resguardo y protección en múltiples destinos en el mundo.

La frontera y su rol en la apertura económica (1990-2019)

Con la recuperación de la democracia el sistema de control impuesto por la dictadura no se abandonó, sino que se reacomodó a los nuevos requerimientos que demandaba la apertura a mercados internacionales. Ello aportó nuevos elementos que se superponen a la configuración de frontera construida en el siglo XX. Desde los noventa, el norte de Chile se volvió clave para la articulación comercial regional: su posición estratégica le permitió conectar directamente con Perú, Bolivia, Argentina, y con Paraguay y Brasil, indirectamente. La política de integración regional de Chile estuvo vinculada a la Iniciativa para la Infraestructura Regional Suramericana (IIRS), centrada en la conectividad e infraestructura (García, 2015, p. 135). Esto facilitó la apertura de mercados a empresas de la región, el comercio interno y el posicionamiento de Sudamérica a nivel internacional. Entonces, Chile se vinculó con Argentina, Paraguay, Uruguay y Brasil a través del Mercosur; con Perú, Bolivia, Paraguay y Brasil a través del Eje Interoceánico Central. Las regiones del norte chileno tuvieron un papel importante en estas conexiones (García, 2015, pp. 135-138). Este mayor crecimiento e intercambio promovió un aumento de la población migrante y se intensificaron circuitos migratorios transfronterizos.

El mejoramiento de las carreteras, la posición que ocupan fronteras clave como Colchane-Pisiga (paso chileno-boliviano en la región de Tarapacá), y su vínculo con ciudades insertas en dinámicas de comercio internacional (como Iquique), aumentó los flujos humanos progresivamente en todo el Norte Grande (Garcés y Moraga, 2018, p. 39). En este contexto, el eje Arica-Tacna se consolidó como el espacio de ingresos y salida de migrantes principalmente peruanos y, en menor medida, bolivianos (Podestá, 2011, p. 127; Tapia, 2015, p. 201), transformándose en el corredor fronterizo más transitado de Sudamérica, después de la Triple Frontera del Paraná (entre Argentina, Brasil y Paraguay) (Podestá, 2011, p. 128). Diversos estudios analizan las circulaciones fronterizas en Arica y en los demás territorios de frontera del Norte Grande chileno (Garcés y Moraga, 2018, p. 40; Guizardi y Garcés, 2013, p. 95; Guizardi et al., 2015, p. 248; Liberona, 2015, p. 144) y observan las desigualdades de género de esta experiencia migratoria y circular, que está caracterizada por una sobrecarga productiva y reproductiva de las mujeres y por patrones elevados y reiterados de violencia de género (Guizardi et al., 2019, p. 288).

En los últimos cinco años, Arica intensificó su función como un nodo de intercambio económico con Perú y Bolivia, aunque el carácter de los flujos es distinto con cada país. Con Perú, se centra en pasajeros y vehículos, mientras que con Bolivia, en transporte de carga (Sánchez, 2009, p. 95). Este proceso de apertura e integración vino acompañado del incremento del narcotráfico, y el contrabando de bienes, los que se tematizaron como las nuevas amenazas a los Estados globalizados. Los atentados del 2001 en Nueva York sumaron el terrorismo internacional como parte de estas nuevas amenazas. Así, la gestión y administración de las fronteras comenzó a transformarse en un foco clave al transitar desde una política de seguridad basada en amenazas territoriales hacia una enfocada en amenazas transnacionales y globales, poniendo énfasis en el narcotráfico y en años recientes, el paso irregular de personas.

Los Estados avanzaron hacia políticas de recrudecimiento del control fronterizo, con una tendencia a la militarización, y a la selección de quienes pueden ingresar al territorio a partir de criterios discriminatorios y discrecionales. Se retoman los nacionalismos, la xenofobia y el racismo. Sus usos permiten situar a los extranjeros como fuente de problemas difusos (económicos, políticos, sociales). Esto impacta los mecanismos estatales de administración de la mano de obra y provoca un mayor control de los gobiernos sobre la precarización del trabajo (Mezzadra y Neilson, 2017, p. 154).

La política de integración económica internacional chocó con los usos del control fronterizo históricos en el norte de Chile (regidos por la concepción del extranjero como enemigo). La presión de los empresarios de la gran industria minera del Norte Grande (que, en su nuevo ciclo de expansión iniciado en los noventa, pasó a demandar cada vez más mano de obra), sumada a los pequeños y medianos empresarios, transportistas y comerciantes locales nortinos, y a las gestiones municipales, empezaron a mover procesos regionales de incentivo a la circulación humana que van a contracorriente de las políticas gubernamentales del Estado central (Ovando y Álvarez, 2011, p. 82). Así, pese a los discursos e instancias locales de descentralización que reivindican el desarrollo fronterizo y prácticas paradiplomáticas, no existen marcos legales, ni políticas de desarrollo para estos sectores promovidos por el Estado chileno (Aranda et al., 2010, p. 68; Ovando y Álvarez, 2011, p. 89).

Reflexiones finales

A través de esta revisión, identificamos las distinciones que realizan Mezzadra y Neilson (2017, p. 229) respecto del propio proceso de fronterización en la historia de los Estados-naciones. Los autores señalan que este no es un retorno a las políticas de límites del siglo XIX y XX, sino una reinterpretación en función de un sistema de seguridad enfocado en la protección frente a las amenazas del terrorismo y prácticas ilícitas, así como espacios de control y administración de la diferencia con objetivos políticos y de adaptación a las nuevas formas de organización del trabajo.

Las políticas migratorias nacionales chilenas mantuvieron el interés por atraer a inmigrantes ‘deseables’ y restringir el acceso a los ‘indeseables’ (quienes van cambiando a lo largo de la historia). Desde finales del siglo XIX hasta la década del setenta, estas políticas se dirigieron hacia el centro y sur del país con los objetivos de poblar territorios, desarrollar el campo y apoyar el proceso de industrialización, sin incluir el desarrollo de la minería en el norte chileno. De ahí que la migración proveniente de Perú y Bolivia no fuera objeto de control o promoción sino hasta la dictadura, periodo en donde la frontera se reinterpretó desde la lógica de seguridad nacional.

Hasta entonces, el significado de la frontera norte combinó el proceso de distanciamiento simbólico y cultural de lo chileno respecto de lo indígena, y mantuvo de manera simultánea el intercambio de personas, costumbres, bienes y servicios entre ambas ciudades, lo que visibiliza y oculta contradictoriamente la delimitación de lo nacional. El golpe militar de 1973 cambió el significado de la frontera, imprimiendo una condición securitista y transformando al país vecino (Perú) en una amenaza. La criminalización y militarización de la frontera, que sobrevino durante el periodo democrático, se asentó sobre el proceso de securitización que ocurrió durante la dictadura militar, y fue aprovechada más tarde por el desarrollo e internacionalización económica de la región, en la medida en que se benefició del control territorial y temporal de la migración para obtener mano de obra de bajo costo (Mezzadra y Neilson, 2017, p. 163).

Bajo esta lógica, los discursos sobre securitización y combate contra el crimen organizado global y transfronterizo se transforman en la justificación idónea para aplicar mayores controles. La frontera chileno-peruana es un escenario excepcional no solo para estudiar la relación entre Estados y migración, sino también para advertir sobre las transformaciones en la movilidad y el control espacial y temporal. Así, la frontera no está solamente relacionada con la inclusión/exclusión o ingreso y permanencia: ella se vincula también con las formas específicas en las que se dislocan, espacial y temporalmente, la circulación de mano de obra y la circulación de bienes y servicios, gestionando de este modo la oferta y la demanda entre dos territorios colindantes, cuyo intercambio puede tener implicancias más allá de las localidades fronterizas involucradas. Los Estados y el capital parecieran actuar juntos en estas zonas de fronteras, disponibilizando una mano de obra altamente vulnerable y que debe terminar aceptando condiciones de alta precariedad. A ello se suma que el flujo constante de personas y la inestabilidad del trabajo impiden la sedimentación de agrupaciones de trabajadores y sindicatos que velen por los derechos laborales migrantes. Así, la frontera chileno-peruana se constituye actualmente como un dispositivo para el manejo de los tiempos y espacios del capitalismo global.

Reconocimientos

Los autores agradecen a la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo de Chile (ANID) que financia este estudio a través del proyecto Fondecyt 1190056: “The Boundaries of Gender Violence: Migrant Women’s Experiences in South American Border Territories”, y el proyecto 1201130 "Rutas y trayectorias de migrantes venezolanos a lo largo de América del Sur. Cuando las puertas comienzan a cerrarse". Además, agradecen al Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES, ANID/FONDAP/15130009).

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Received: November 16, 2020; Revised: April 05, 2021; Accepted: April 28, 2021

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