Introducción y metodología

Uno de los cuestionamientos al rol de la Corte Suprema en la defensa de la supremacía de la Constitución de 1925 fue su negativa a ejercer el control de constitucionalidad de los vicios de forma de los preceptos legales¹. A pesar de que el señalado fue un reproche relevante, que incluso motivó la reforma constitucional de 1970, los estudios constitucionales han dispensado escasa atención a las razones esgrimidas por el tribunal supremo para asumir tal posición.

Este trabajo pretende ser una contribución a ese tratamiento limitado de la temática expuesta, sustentado en la siguiente hipótesis: bajo la vigencia de la Constitución Política de 1925, la jurisprudencia de la Corte Suprema sostuvo invariablemente que el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad de los preceptos legales se trata de un control jurídico normativo en sentido estricto y, por ello, solo procede por vicios de fondo.

Esta hipótesis general se subdivide, a su vez, en tres hipótesis específicas que parten del supuesto que la jurisprudencia del máximo tribunal afirma que los vicios de forma: a) no afectan la constitucionalidad de la ley sino su propia existencia; b) pueden verificarse mediante una simple constatación del cumplimiento de las formalidades fijadas por la Constitución y no requiere de un control normativo como el que se ejerce en el recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad (en adelante recurso de inaplicabilidad). La inaplicabilidad por vicios de fondo exige una confrontación entre el precepto legal y una norma constitucional. A esto último se refiere la noción acuñada por el tribunal supremo de “control jurídico normativo en sentido estricto”; y c) afectan la existencia de la ley con efectos generales, cuestión que no se condice con los efectos relativos de la sentencia que recae en el recurso de inaplicabilidad.

En consecuencia, el cometido principal de este trabajo es: a) identificar, en la jurisprudencia del recurso de inaplicabilidad del artículo 86 inciso segundo de la Constitución de 1925, las sentencias que resolvieron sobre la constitucionalidad de los vicios de forma; b) reconocer las temáticas que dieron origen a los recursos de inaplicabilidad por vicios de forma; y c) plantear las razones que permitieron a la Corte Suprema justificar la improcedencia del recurso de inaplicabilidad por este tipo de vicios.

Para la confirmación de la hipótesis y la consecución de los objetivos planteados se emplea la siguiente metodología: la revisión jurisprudencial de sentencias recaídas en recursos de inaplicabilidad incoados en virtud del artículo 86 inciso segundo de la Constitución Política de 1925, en el periodo de vigencia formal del Código Político, es decir entre octubre de 1925 y septiembre de 1973. La pesquisa jurisprudencial se formula tomando la sección Jurisprudencia contenida en la Revista Derecho y Jurisprudencia de la época, en la que se localizaron los términos recurso de inaplicabilidad o inaplicabilidad o recurso de inconstitucionalidad, además de los términos constitucionalidad de forma o inconstitucionalidad de forma. En el período de búsqueda establecido y bajo los parámetros señalados se identificaron 10 sentencias. La referencia a tales fallos no es ejemplar, sino que constituye el universo total seleccionado según los criterios definidos y que se analizan a continuación.

Se estima que el principal aporte de este estudio es la búsqueda, selección y sistematización de una jurisprudencia de casi 50 años. Se trata así de una investigación histórica y empírica, toda vez que busca reconstruir el razonamiento de la Corte Suprema en el periodo 1925-1973, en base a la evidencia objetiva que exponen las sentencias de este tribunal a fin de obtener conclusiones válidas que comprueben la hipótesis.

Cada sentencia dentro de ese período ha sido considerada como una unidad de análisis en la que se rastreó el planteamiento de un vicio de forma, particularmente de un vicio de procedimiento. Esto es, aquellos que ocurren cuando una ley -o una norma con fuerza de ley- no ha sido producida por el órgano competente y/o bajo el procedimiento prescrito por la Constitución. No se abordan los vicios que resultan de la infracción de los reglamentos de las Cámaras del Congreso Nacional, por una razón sencilla: el recurso de inaplicabilidad procede por vicios de constitucionalidad y no de legalidad o reglamentarios.

Luego, se agruparon las sentencias a fin de identificar las causas del planteamiento de los vicios de forma y se las trató cronológicamente. En cada ámbito se buscó reconocer las razones esgrimidas por el máximo tribunal para negarse -o no-, a acoger los recursos de inaplicabilidad por este tipo de vicios. Solo se sistematizan las decisiones que se refieren a los vicios de forma y la procedencia del recurso de inaplicabilidad en virtud de aquellos, excluyendo de este análisis aquellos fallos que versan sobre un vicio de forma pero que no suponen reflexiones sobre éstos.

Fijado así el enfoque del trabajo, es posible adelantar que el presente artículo no se referirá a las tesituras de la doctrina sobre los asuntos controvertidos del control de constitucionalidad bajo la vigencia de la Constitución de 1925. En este trabajo, las cuestiones problemáticas sobre los vicios de forma se expondrán a partir de la jurisprudencia de la Corte Suprema. De esta manera, la referencia a los autores será excepcional en esta introducción y en los antecedentes del control de constitucionalidad que se analizará a continuación.

I. Breves antecedentes del control judicial concentrado

Bajo la vigencia de la Constitución de 1833 operó un modelo de control político de constitucionalidad de las leyes ejercido por el Congreso Nacional y, en su receso, por la Comisión Conservadora. Los tribunales de justicia estimaron no estar facultados para ejercer el control de constitucionalidad de las leyes, entendiendo el principio de división de poderes en términos de absoluta separación.

Sobre el control de constitucionalidad encargado al Congreso Nacional, la doctrina de la época², y la actual en retrospectiva³, confirman que mientras rigió la Constitución de 1833 existió un control político de constitucionalidad de las leyes. En general, la doctrina contemporánea a 1833 -Hunneus⁴, Carrasco⁵, Roldán⁶, con excepción de Silva Bascuñán⁷- sostuvo la negativa y hasta la prohibición para los tribunales de justicia de ejercer un control judicial de constitucionalidad de estas. La misma jurisprudencia de la Corte Suprema rechazó toda facultad a los tribunales de justicia para declarar la inconstitucionalidad de aquellas normas legales contrarias a la Constitución⁸. Por otra parte, algunos autores sostuvieron que las leyes dictadas sin seguir la forma prescrita por la Constitución no tienen el carácter de ley y, por ende, todo tribunal podía dejar de aplicarlas⁹.

Tras el dictado de la Constitución de 1925 se mantuvo el control político de constitucionalidad de las leyes que se verificó en el proceso legislativo y cuyos centros de gravedad eran el Congreso Nacional y el presidente de la República; y se incorporó el control judicial de constitucionalidad de las leyes a través del recurso de inaplicabilidad concentrado en la Corte Suprema¹⁰.

En los debates de la Subcomisión de Reformas Constitucionales instaurada por el presidente Arturo Alessandri se planteó la necesidad de contemplar un mecanismo de control de constitucionalidad de la ley radicado en el Poder Judicial. En la discusión estuvo presente la tensión de esta propuesta, y su posible alcance general (no circunscrito a una gestión pendiente particular), con el temor al gobierno de los jueces, la supremacía de la ley y del legislador¹¹. El comisionado Barros Borgoño expresó: “La conveniencia que habría en establecer en la nueva Constitución algún poder o autoridad que determine si las leyes que en lo sucesivo se dicten van o no contra los principios constitucionales. Tal poder o autoridad es en los Estados Unidos de América, la Corte Suprema. Entre nosotros también podría serlo nuestra Corte Suprema, o una Corte Especial”¹². El Presidente Arturo Alessandri, advirtió que “[…] en el proyecto de reforma que él ha elaborado, se contempla una disposición de esta naturaleza en el título relativo a la administración de justicia”. Entonces Romualdo Silva observó que: “convendría agregar que el tribunal conocerá también de las reclamaciones que se hicieran contra las disposiciones legales contrarias a la Constitución[…]”. A lo que el Presidente Alessandri replicó que en ello “habría un grave peligro, porque se constituiría el tribunal en Poder Legislativo”¹³. Sin perjuicio de estas tensiones y temores, la propuesta prosperó.

Al fin, se llegó a la redacción presentada por José Maza, secretario de la Subcomisión, que se incorporó en el capítulo VI, Del Poder Judicial, artículo 86 inciso 2º, que expresó: “La Corte Suprema, en los casos particulares de que conozca o le fueren sometidos en recursos interpuesto en juicio que se siguiere ante otro tribunal, podrá declarar inaplicable, para ese caso, cualquier precepto legal contrario a la Constitución. Este recurso podrá interponerse en cualquier estado del juicio, sin que se suspenda su tramitación”.

La Constitución de 1925 previó así dos vías encaminadas a la declaración de inaplicabilidad de un precepto legal contrario a la Constitución: a) la declaración de oficio, que podía pronunciar la Corte Suprema cuando estaba conociendo de un asunto de su competencia, debiendo resolver la inconstitucionalidad del precepto legal que era aplicable en ese caso concreto; y b) el recurso de inaplicabilidad, esto es la decisión que debía emitir la Corte Suprema respecto de un proceso que se seguía ante otro tribunal, a fin de que no se aplicara en el mismo un precepto legal estimado inconstitucional. En ambos casos el tribunal llamado a declarar la inaplicabilidad de un precepto legal era la Corte Suprema. Así, el control de constitucionalidad era de tipo judicial concentrado.

Carlos Estévez Gazmuri resumió la razón que se dio para radicarlo en el tribunal superior y no en todos los tribunales del Poder Judicial al modo de la judicial review norteamericana: “Dentro del Poder Judicial no cabe duda de que la facultad en estudio debe radicarse en el Tribunal Supremo. El control, que constituye en el fondo una justificada excepción al principio de la separación de poderes del Estado, ha de ser ejercido por una autoridad de tal modo independiente y soberana que sus resoluciones se impongan moralmente a los otros poderes. El más alto tribunal tiene condiciones especiales de serenidad e imparcialidad para juzgar un asunto delicado. Además, se suele señalar la conveniencia de otorgar a solo un tribunal esta facultad, con el fin de uniformar la jurisprudencia, que es de tanta importancia en esta materia”¹⁴.

De esta manera, el recurso de inaplicabilidad se diseñó como un control posterior de las normas legales, que se ejercía mientras hubiera un juicio pendiente, sin suspender su tramitación, cuyo objeto era un precepto legal aplicable al proceso en perjuicio del solicitante¹⁵. En la práctica se ejerció como un control abstracto toda vez que no realizó un estudio de los hechos ni de las probanzas del pleito, considerando solo la conformidad de los preceptos legales con la Constitución. Para que el recurso fuera acogido era necesario que entre el precepto legal y la Constitución hubiera una completa y perfecta contradicción¹⁶. La sentencia del recurso de inaplicabilidad tuvo efectos relativos, esto es, sólo extensibles al juicio concreto en el que se origina la acción, resolviendo la inaplicación o no de tal precepto legal. Así, el precepto legal mantenía su vigencia, mas no se aplicaba al caso particular por decisión de la Corte Suprema.

Progresivamente la percepción política y académica del desempeño de la Corte Suprema en el recurso de inaplicabilidad fue la de un ejercicio restringido, limitado, tímido y hasta insuficiente en la práctica¹⁷. Muestra de ello es que, en general, la Corte Suprema se negó a ejercer el control de constitucionalidad por vicios de forma¹⁸, continuando la postura fundada en la separación de poderes¹⁹ y en que la inaplicabilidad era un recurso estrictamente jurídico o meramente doctrinario²⁰. A su vez, se fueron planteando razones para introducir cambios al modelo de control de constitucionalidad imperante, destacando las siguientes objeciones: a) la necesidad de resolver los conflictos suscitados entre la ley y la potestad reglamentaria del presidente de la República; o más bien los conflictos entre el Congreso y el Ejecutivo²¹; y b) la conveniencia de establecer un órgano autónomo y especializado que pudiera detectar previamente la inconstitucionalidad de las leyes con una legitimación que se ampliara a los órganos legislativos.

De esta manera, se originaron un par de proyectos de reforma constitucional cuya finalidad fue incorporar un órgano especializado de control de constitucionalidad: un Tribunal Constitucional, que ejerciera un control previo de constitucionalidad de los proyectos de ley. En 1970, a través de la reforma constitucional aprobada por la ley Nº 17.284, se modificó la Constitución de 1925 en su artículo 78 literales a), b) y c) de la Constitución, consagrándose un modelo mixto: un doble control concentrado de constitucionalidad de las leyes. Se mantuvo en la Carta Fundamental el control de constitucionalidad ejercido por la Corte Suprema y se incorporó el Tribunal Constitucional en el capítulo VI de la Constitución. Este Tribunal Constitucional ejerció sus funciones hasta el mes de noviembre de 1973, año en que fue disuelto intempestivamente por las autoridades militares en virtud del Decreto Ley Nº 119, de 10 de noviembre de 1973²².

II. El caso de los decretos leyes

Como expresó el constitucionalista Silva Bascuñán, en el siglo XX Chile conoció tres períodos de decretos leyes: “En el primero, de septiembre de 1924 hasta el comienzo de la vigencia de la Carta de 1925, se promulgan 816; en el segundo, de junio a septiembre de 1932, se dictan 669, como expresión del quebrantamiento de la normalidad jurídica que dio origen al período conocido con el nombre de República Socialista; en el tercero, que se extiende desde el 11 de septiembre de 1973 al 11 de marzo de 1981 -primera fase de la intervención militar comenzada en aquella fecha- se promulgan 3.665 decretos leyes”²³.

La vigencia de los decretos leyes, dictados al margen de las normas sobre formación de la ley imperantes en la Constitución de 1925, dieron lugar a la interposición de una serie de recursos de inaplicabilidad que cuestionaron la constitucionalidad de aquellos por tratarse de legislación de facto, así como su fuerza obligatoria. En todos los casos, la Corte Suprema rechazó los recursos incoados por las razones se exponen a continuación.

En 1933, Juan Brown dedujo recurso de inaplicabilidad contra los decretos leyes Nº 128, de 4 de julio de 1932 y Nº 592, de 9 de septiembre del mismo año, en el contexto de un recurso de apelación de juicio ejecutivo seguido en su contra por el tesorero provincial y comunal de Valparaíso sobre cobro de los impuestos global complementario a la renta del segundo semestre de 1932 y al impuesto de cesantía del mismo período²⁴. En virtud de los referidos decretos leyes, legislación irregular dictada por Carlos Dávila en el contexto de la llamada República Socialista, se habría aumentado la tasa que las leyes establecían para esos impuestos.

El recurrente de inaplicabilidad alegó que tales decretos leyes contravienen el artículo 10 de la Constitución sobre garantías constitucionales, cuyo Nº 9 inciso 2º dispone que: “sólo por ley pueden imponerse contribuciones directas o indirectas, y, sin su especial autorización, es prohibido a toda autoridad del Estado o individuo imponerlas, aunque sea bajo pretexto precario, en forma voluntaria o e cualquiera otra clase”; y el inciso 3º del mismo artículo e inciso que señala: “no puede exigirse servicio personal o de contribución, sino en virtud de decreto de autoridad competente, fundado en la ley que autoriza aquella exención”. También refirió la infracción a lo dispuesto en los artículos 44 y 45 de la Constitución, según los cuales “sólo en virtud de una ley se puede imponer contribuciones de cualquiera clase o naturaleza, suprimir las existentes, señalas en caso necesario su repartimiento entre las provincias o comunas, y determinar su proporcionalidad o progresión”; y que, de acuerdo con el proceso de formación de la ley, aquellas que establezcan contribuciones de cualquier naturaleza sólo pueden tener principio en la Cámara de Diputados. En resumen, el recurrente alegó que los decretos leyes cuestionados de inaplicabilidad vulnerarían el principio de legalidad en materia tributaria pues no emanan del poder público encargado de dictarlas; y no han sido generadas con arreglo a las formalidades prescritas por la Constitución. Por ende, no tendrían el carácter de leyes y tampoco fuerza obligatoria.

Primeramente, la Corte Suprema cuestionó si “los referidos decretos tienen o no la fuerza de leyes” y desechó el recurso de inaplicabilidad intentado, con el voto en contra del ministro Fontecilla Varas, fundándose en que los decretos leyes sí tienen fuerza obligatoria tal como había reconocido en su jurisprudencia previa -citando ejemplos- y como lo habían hecho los otros órganos del Estado, fundamentalmente el Poder Legislativo.

Puntualmente aludió en el considerando quinto que: “esta clase de preceptos dictados por gobiernos de hecho, han sido reconocidos con fuerza obligatoria en todos los países en que han imperado tales gobiernos y en el nuestro, el propio Poder Legislativo así lo ha declarado implícitamente al dictar leyes derogatorias de algunos decretos leyes, dejando en vigencia los demás, al negarse a prestar su aprobación a proyectos de ley encaminados a dejar sin efecto otros y al reformar decretos leyes por medio de otras leyes”. En el considerando sexto remató que los decretos leyes deben tenerse “como manifestación de la potestad legislativa encarnada en gobiernos de hecho que derribaron los poderes legislativo y ejecutivo existentes y, sin que estos fueran restablecidos, los substituyeron hasta la instalación de los nuevos poderes constitucionales”.

Un mes después del caso analizado, la Corte Suprema resolvió un recurso de inaplicabilidad deducido por Carlos Bobilier contra el impuesto fijado por el decreto ley Nº 364, de 3 de agosto de 1932; y la contribución extraordinaria por la primera transferencia a título oneroso de cada bien raíz fijada por el decreto ley Nº 593, de 9 de septiembre de 1932. El recurrente dedujo el recurso de inaplicabilidad estando pendientes las gestiones sobre posesión efectiva de la herencia de los bienes dejados por Eugenio Bobilier, ante el juzgado de letras en lo civil de Valparaíso²⁵.

El recurrente estimó violados las disposiciones de los artículos 4, N° 10 inciso 9 y 10, 45 inciso 2° y 44 N° 1 de la Carta Fundamental de 1925, es decir impugnó la irregularidad en la formación y aprobación de dichos decretos leyes que también correspondieron a la llamada República Socialista y fueron dictados en el breve gobierno de Carlos Dávila.

La Corte Suprema rechazó el recurso y reiteró uno de los argumentos del fallo anterior en el considerando segundo: “esta Corte ha establecido en varias sentencias, recaídas en recursos de la índole del propuesto, que en países en que han imperado gobiernos de hecho y han tenido nacimiento estas normas de carácter legal obligatorio, las autoridades constitucionales que les sucedieron, tomando en cuenta altas consideraciones de conveniencia pública, las han reconocido como leyes, y en el nuestro, el Poder Legislativo les ha dado su sanción, dictando leyes para derogar decretos-leyes, para reformarlos o al negar su consentimiento con el fin de dejarlos sin efecto”. Pero agregó un considerando tercero más rotundo en orden a afirmar que: “sentado lo anterior, para declarar la inaplicabilidad pedida, debe procederse como si se tratara de preceptos legales generados constitucionalmente”.

En un nuevo caso de 1935 se impugnó nuevamente vía recurso de inaplicabilidad el decreto ley N° 593 de 1932, de 9 de septiembre de 1932, que estableció el impuesto a la primera mutación del dominio de los inmuebles. Los fundamentos argüidos fueron la infracción del principio de la legalidad en materia tributaria y que dichos asuntos deben tener origen en la Cámara de Diputados. A juicio de los recurrentes, al incumplirse estos requisitos constitucionales el decreto ley carece de valor de ley²⁶.

La Corte Suprema insistió en su posición de reconocer fuerza obligatoria a los decretos leyes y afirmó en el considerando primero: “nuestro Poder Legislativo les ha dado invariablemente el carácter de preceptos legales, al reformar algunos por medio de una ley; al negarse a derogar otros; y, por fin, al aludir a ellos, como si se tratara de verdaderas leyes, en declaraciones de su voluntad soberana”. Por otro lado, la Corte señaló que como la ley Nº 5.154 se remitió al referido decreto ley, el mismo fue ratificado, desechando el recurso.

El tribunal superior rechazó uniformemente los recursos interpuestos en virtud de la inconstitucionalidad de los decretos leyes dictados al margen de lo dispuesto por la Constitución, fundada en que sí eran leyes, con fuerza obligatoria, porque así los habrían reconocido los demás órganos del Estado. La justificación expresada fue la situación del legislador quien los habría validado cuando los modificó, derogó o los mencionó en la normativa legal posterior. Respecto de ellos, solo admitió su competencia para resolver sobre la constitucionalidad de los vicios de fondo en sede de inaplicabilidad.

III. El caso de los decretos con fuerza de ley

La Constitución de 1925 no consagró la legislación delegada, por el contrario, el artículo 4 de la Constitución la prohibía expresamente. Sin perjuicio de lo dicho, a partir de 1927 comenzaron a dictarse leyes delegatorias y decretos con fuerza de ley, algunos de los cuales fueron cuestionados en sede de inaplicabilidad. A modo ejemplar, Bronfman afirma que en el período 1927-1931 se dictaron siete leyes delegatorias y en virtud de ellas se aprobaron setecientos cuarenta y tres decretos con fuerza de ley, un 47% de la normativa con rango de ley dictada en esos años²⁷. La situación descrita fue considerada una costumbre contra legem, pero justificada en la práctica por las necesidades administrativas y económicas de la época. Esto, motivó la reforma constitucional, aprobada por ley Nº 17.284 de 1970, que agregó a la Constitución de 1925 el número 15 al artículo 44 consagrando de manera expresa la autorización para que por ley se pudieran delegar facultades legislativas en el presidente de la República, habilitándolo a dictar decretos con fuerza de ley²⁸.

El 14 de octubre de 1931, Pedro Aguirre Cerda en representación del Fisco dedujo un recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad respecto del decreto con fuerza de ley N° 239, de 30 de mayo de 1931, estando pendiente un recurso de apelación por causa criminal seguido ante la Corte de Apelaciones de Santiago²⁹.

El recurrente señaló que el decreto con fuerza de ley es inaplicable en el juicio pendiente porque no cumple con los requisitos fijados en su ley delegatoria N° 4.945, esto es que solo podían dictarse hasta el 21 de mayo de 1931; que únicamente podían regular materias de contenido administrativo y económico; y que debían llevar además de la firma del ministro respectivo, es decir la firma del ministro de Hacienda. Indicó vulnerado el artículo 75 de la Constitución sobre las formalidades de los decretos supremos.

La Corte Suprema estimó cumplidos en los hechos todos las formalidades exigidas por la ley delegatoria, rechazó el recurso, y ahondó en el considerando sexto sobre sus facultades para pronunciarse sobre los vicios de forma: “Que por lo demás, cualesquiera que sean las omisiones o vicios en que se haya incurrido en la dictación del decreto ley [sic], en cuanto a los requisitos o formalidades establecidos por la ley 4.945 y aun dándolos por efectivos, no autorizan ellos el recurso de inaplicabilidad porque es esencial para su procedencia que el precepto reclamado infrinja alguna disposición constitucional que, aparte de las antes aludida, no se ha invocado, y en tal caso otro recurso será procedente”. De lo dicho, puede deducirse que la Corte estimó insuficiente exponer vicios en las formalidades de la dictación del decreto con fuerza de ley para acoger el arbitrio y que, por el contrario, es indispensable para que proceda el recurso aludir expresamente a las contradicciones con las normas constitucionales. Por otro lado, resulta interesante la referencia de la Corte, en el último considerando del fallo, a los efectos de su decisión y el planteamiento del recurso. Es decir, si lo que se requiere es la declaración de inaplicabilidad por vicios formales de una norma con fuerza de ley, la constatación de ese vicio excederá los efectos relativos de la decisión que puede dictar en virtud del artículo 86 inciso segundo de la Carta Fundamental. Puntualizó que: “por sobre todas estas consideraciones existe la de que la inaplicabilidad se pide no solo para un caso particular sino en términos generales, lo que el precepto constitucional transcrito no permite” (considerando octavo).

En fallo de 13 de septiembre de 1932, la Corte Suprema, con voto en contra del ministro Fontecilla Varas, resolvió el recurso intentado por Osvaldo Castro para que se declare la inaplicabilidad por inconstitucionalidad del decreto con fuerza de ley N° 103, de 16 de abril de 1931, en juicio de mensura de la pertenencia salitral seguida por vía de consulta ante la Corte de Apelaciones de Santiago³⁰. Para ello el recurrente impugnó también de constitucionalidad de la ley N° 4.945, de 6 de febrero de 1932, que en opinión del recurrente es antecedente del decreto con fuerza de ley y contraria a la Carta por cuanto implica la delegación hecha por el Congreso Nacional al presidente de la República de la facultad de dictar disposiciones legislativas no autorizada constitucionalmente. Esta delegación sería, a juicio del accionante, contraría al artículo 4 de la Constitución, siendo su vicio la nulidad de la ley y, en consecuencia, nulo también el decreto con fuerza de ley. Agregó el recurrente que el decreto con fuerza de ley contravino el artículo 72 N° 2 de la Constitución que fija el ámbito de la potestad reglamentaria; y el artículo 10 N° 10 sobre derecho de propiedad.

La Corte Suprema, en los considerados cuarto y quinto planteó su posición sobre sus facultades para pronunciarse sobre la delegación de facultades legislativas que altera el principio de separación de poderes y señaló que el respeto y cumplimiento de las normas constitucionales “depende de factores de orden político o social que son de todo punto ajenas a un juzgamiento propiamente jurídicos”. Por tanto, razonó que no le está permitido resolver sobre este asunto.

A pesar de lo dicho, la Corte hizo algunas apreciaciones sobre el cumplimiento de los requisitos formales de producción de la ley en los considerandos cuarto y sexto, en el sentido de ostentar competencias para pronunciarse sobre los vicios de forma. En el primer pasaje señaló: “Que solo bajo el punto de vista de la forma puede la Corte Suprema considerar si la ley N° 4.945 reúne los requisitos externos de la verdadera ley”; y luego sostuvo: “en los demás casos no previstos por el referido artículo 86, como antes se ha dicho, dictada la ley según las formas constitucionales, no hay medios jurídicos que permitan eludir su fuerza obligatoria”.

Con respecto al decreto con fuerza de ley, en los considerando décimo y undécimo expuso que el decreto con fuerza de ley N° 103 “contiene preceptos dirigidos a la reforma de leyes sustantiva y de procedimiento judicial que regían con anterioridad y prescriben sanciones y nulidades abarcando así materias que son de exclusivo resorte de una verdadera ley”; y agrega que el decreto con fuerza de ley “en cuanto reforma la legislación vigente sobre constitución de la propiedad salitrera, extralimita manifiestamente la delegación hecha en el presidente de la República por la ley N° 4.945 que le sirve de antecedente necesario, circunstancia ésta que coloca al indicado decreto en condiciones iguales o análogas a los decretos que pueda dictar el expresado funcionario sobrepasando las facultades propias de la simple potestad reglamentaria que le atribuye la Constitución”.

Tras esta conclusión, el máximo tribunal estimó, en el considerando duodécimo, que el problema no es de constitucionalidad sino de ilegalidad de un decreto dictado por el presidente de la República excediendo sus facultades constitucionales, función que le corresponde apreciar a la justicia ordinaria, según el considerando décimo tercero. Esta decisión se reforzó en el considerando décimo sexto que señaló: “que corresponde al Tribunal que conoce de la aprobación de la mensura de la pertenencia salitral a que tiene derecho el recurrente pronunciarse acerca de si los preceptos de este decreto revisten fuerza obligatoria y si son o no aplicables al procedimiento de la indicada mensura”.

En 1933, la Corte Suprema dictó sentencia en el recurso de inaplicabilidad interpuesto por Marcos González en contra del decreto con fuerza de ley N° 119, de 30 de abril de 1931, dictado en virtud de la ley delegatoria N° 4.945, en juicio sobre la liquidación de la contribución de herencia de María Ronda³¹. El recurrente señaló vulnerado el artículo 44 que establece el principio de legalidad en materia tributaria.

En este fallo la Corte Suprema dio cuenta de sus atribuciones de control sobre la delegación de potestades legislativas y sobre la constitucionalidad del decreto con fuerza de ley que es su consecuencia. Esto, a pesar de no ser requerida para pronunciarse sobre la constitucionalidad de la ley delegatoria. Expresó en el considerando cuarto: “Que no está dentro de las facultades de este Tribunal, en los recursos de inaplicabilidad de preceptos legales contrarios a la Constitución, decidir, ni aun en casos determinados, si el Poder Legislativo ha podido delegar sus funciones, como lo hizo por medio de la Ley N° 4.945, cuya inaplicabilidad no se solicita”. Luego, agregó en el considerando quinto que tampoco puede resolver si el presidente de la República extralimitó las facultades que el Poder Legislativo le había delegado. Reiteró la posición inaugurada en 1931 en orden a que no le es dable conocer de los vicios formales del decreto con fuerza de ley en virtud del artículo 86 inciso segundo, sino solo de los vicios que suponen una inconstitucionalidad de fondo o una contradicción con la Constitución: “Ya que la Constitución en la disposición citada no le confiere este derecho; pudiendo solamente ver si el precepto legal que se desea no sea aplicable es contrario a la Constitución, lo que no se demuestra con los argumentos estudiados en los considerandos que preceden”. Por tales motivos, rechazó el recurso en comento.

Otro caso que podría encuadrarse en este acápite se sentenció en 1950. La Corte Suprema resolvió rechazando un recurso de inaplicabilidad deducido por Josías Richards en contra del decreto supremo N° 3.071, de 4 de octubre de 1940, en juicio de expropiación seguido ante el juzgado de La Serena. Más precisamente cuestionó el inciso segundo del artículo 3 del decreto supremo que reguló, en el sentido de modificar, el plazo para reclamar el avalúo del inmueble.

El recurrente estimó que el precepto impugnado, al refundir diversas leyes en virtud de autorización legal, alteró uno de los preceptos refundidos vulnerando los artículos 45 y siguientes de la Carta, que contienen las reglas para la formación de las leyes. La inconstitucionalidad radicaría en que esta disposición no es ley, sino el producto de la voluntad del presidente la República.

Cabe decir que, si bien hoy este decreto podría considerarse un decreto con fuerza de ley por razón de la delegación de facultades que hace la Constitución al presidente de la República para refundir el texto de las leyes disperso, de conformidad con el artículo 64 inciso 5° de la Carta, el voto mayoritario de la Corte Suprema sostuvo su naturaleza de potestad reglamentaria y no de legislación delegada.

En primer término, la Corte cuestionó si la norma impugnada es un precepto legal, esto es “que se aplique como ley o pretenda aplicarse como tal” (considerando quinto), y concluyó que el decreto supremo “no lo es porque no emana del Poder Legislativo, sino exclusivamente del presidente de la República” (considerando sexto). La Corte rechazó el recurso, con voto en contra del Ministro Fontecilla Varas, fundada en que: “No siendo, por ende, un problema de constitucionalidad que requiera un pronunciamiento de la Corte Suprema, sino de legalidad que debe resolver cualquier tribunal de la República, llamado al conocimiento del negocio” (considerando octavo).

Si bien el caso se resolvió como un asunto de mera legalidad, su razonamiento es significativo por las afirmaciones que formuló el tribunal supremo sobre el alcance de su competencia en el contexto del recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad, delimitándola solo a los vicios de fondo. En el considerando noveno expresó: “Que el recurso de inaplicabilidad que consagra el artículo 86 de la Constitución Política resguarda la constitucionalidad de fondo de las leyes, no la de forma; la última mira, como se sabe, a la formación de la ley, en términos que si ésta no se genera como la Constitución dispone, no es ley; y no es la existencia de los textos legales lo que el recurso ampara, sino su constitucionalidad”. El mismo considerando, la Corte expresó lo que sí puede conocerse por la vía del recurso de inaplicabilidad, dando cuenta qué entiende como constitucionalidad de fondo, esto es, el recurso ampara los casos en que: “las prescripciones debidamente generadas y promulgadas como ley contraríen los principios normativos, los derechos que concede y las garantías que otorga la Carta Fundamental”.

Como en la sentencia de 14 de octubre de 1931, la Corte reflexionó sobre el alcance de los vicios de forma y la extensión de los efectos de su decisión, identificando la falta de congruencia entre ambos. En el considerando noveno expuso: “Si la inaplicabilidad mirara la existencia de la ley, el recurso no debería limitarse a los casos de que la Corte conoce o que le sean sometidos en interés particular de los litigantes, pues dicha existencia interesa por igual a todos los ciudadanos”.

Por otro lado, el tribunal máximo analizó, en la parte final del mencionado considerando noveno, que los vicios de constitucionalidad de forma afectan la existencia misma de la ley, cuestión que excedería su constitucionalidad. Asimismo, constató que la existencia puede verificarse corroborando ciertos hechos, por lo que no se requiere de un examen jurídico como se formula en el recurso de inaplicabilidad: “Por lo demás la existencia de la ley es un hecho simple, puede establecerlo cualquier tribunal; la inconstitucionalidad, en cambio, importa un conflicto entre dos normas que impone en cierto modo a la autoridad encargada de declararla el deber de enfrentarse a los poderes legisladores del Estado para rectificar o enervar su obra en un caso especial. De ahí que se llama a conocer del recurso solamente a la Corte Suprema”.

Como se advierte, en general se plantearon sendos cuestionamientos sobre los decretos con fuerza de ley. Uno a la propia delegación de facultades legislativas; y, otro, a la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley por su conformidad con la ley delegatoria. Sobe la primera cuestión, el máximo tribunal estimó que se trata de una cuestión política ajena a sus competencias; y sobre la segunda, que es un problema de mera legalidad. En ambos casos negó su competencia para resolverlos. En este ámbito comenzó a posicionar la idea que no le es dable conocer de los vicios formales del decreto con fuerza de ley sino solo de los vicios que suponen una inconstitucionalidad de fondo o una contradicción con la Constitución.

En este ámbito comienzan a plantearse profundas y relevantes reflexiones que van más allá de la distinción entre inconstitucionalidad de fondo y de forma, en orden a la congruencia de la naturaleza y efectos del recurso de inaplicabilidad con las características de los vicios de forma. Se destacó que: a) el recurso de inaplicabilidad razonaría sobre la constitucionalidad de un precepto legal, en tanto que el vicio de forma afectaría la existencia de la ley y no su constitucionalidad; b) el recurso de inaplicabilidad produciría efectos particulares, mientras que el vicio de forma de una ley interesa y afecta con efectos generales; c) el recurso de inaplicabilidad requeriría de un examen jurídico que solo podría realizar el máximo tribunal, mientras que la constatación de los vicios de forma supone la simple corroboración de hechos que podría formular cualquier tribunal.

IV. Irregularidades en la formación de las leyes

En 1935, la Corte Suprema dictó una sentencia que rechazó la declaración de inaplicabilidad por inconstitucionalidad en juicio criminal contra Carlos Campos³². El recurso de inaplicabilidad fue deducido por supuestas infracciones a las normas constitucionales del artículo 20 de la ley 5.107, de 19 de abril de 1932; y del decreto ley N° 531, del 31 de agosto de 1932.

Los recurrentes de inaplicabilidad, señores Willshaw, Pérez, Foote y Carvajal, dieron cuenta que el artículo 20 fue aprobado por ambas ramas del Congreso con el siguiente texto: “las infracciones a la presente ley serán castigadas con pena de prisión en su grado medio a reclusión menor en su grado medio, y multa a beneficio fiscal, igual al monto de su operación”. A este texto prestó su aprobación el presidente de la República y lo sancionó mandando publicarlo en el Diario Oficial.

El cuestionamiento a la constitucionalidad de dicho artículo se fundó en que el texto publicado de la ley difirió del texto aprobado por las Cámaras y por el presidente al: a) sustituir la palabra “a” por la palabra “o” después de la frase “pena de prisión en su grado medio”; y b) en la supresión de una coma que existía antes de la expresión “y multa a beneficio fiscal”. Estas disconformidades, a juicio de los recurrentes, hacía las penas no copulativas sino alternativas y solo de dos grados. Señalaron los recurrentes que tal vicio afectaba el artículo 11 de la Constitución que establecía el principio de tipicidad de la ley penal; y los artículos 52 y 72 inciso 1° que estatuían la intervención y atribuciones del Presidente en la formación de las leyes una vez aprobado el proyecto por ambas Cámaras. Por ende, no existía tal disposición legal.

La Corte Suprema desestimó que las diferencias entre el texto aprobado por el legislador y el publicado supusiera un error que permitiera negar la existencia de una disposición legal por cuanto ésta reuniría “los caracteres de una ley penal” (considerando tercero). También afirmó que la publicación no es una fase de la formación de la ley prevista en la Carta Fundamental, como si lo es la promulgación. La publicación de la ley es una exigencia del artículo 6 del Código Civil, por tanto “los defectos que se invocan no violan preceptos constitucionales” (considerando quinto). Concluyó la Corte Suprema que un entendimiento contrario daría a la obra de un tipógrafo, el poder de legislar “pues tal criterio al evitar esa conclusión monstruosa autoriza otra no menos enorme, como es la de atribuir al error de imprenta, el poder de anular la legislación” (considerando octavo). En síntesis, la Corte rechazó el recurso al estimar que el error en la publicación no permite cuestionar el valor de la ley y que la publicación no es un trámite constitucional que amerite considerarlo un vicio de inconstitucionalidad de forma.

Más adelante, en sentencia de 1962, la Corte Suprema resolvió, con el voto en contra de los ministros Fontecilla, Méndez y Eyzaguirre, un recurso de inaplicabilidad por inconstitucionalidad interpuesto por la Caja de Previsión de Carabineros de Chile contra la ley N° 14.834, en juicio promovido ante el tercer juzgado del trabajo de Santiago³³. El recurrente aludió que le sería aplicable una ley que no cumplió con una serie de formalidades fijadas en la Constitución, más precisamente que se inició por moción parlamentaria, debiendo iniciarse por mensaje presidencial, infringiendo los artículos 4, 44, 45 y 80 de la Constitución.

En el considerando décimo, la Corte Suprema afirmó carecer de competencias para pronunciarse en el contexto del recurso de inaplicabilidad de los vicios de forma con un sentido absoluto de separación de poderes: “De esto se desprende fácilmente que a la Corte Suprema no le es permitido entrar a examinar, aprobar o desconocer -y refiriendo la argumentación al caso en cuestión- la forma cómo los poderes co-legisladores han ejercido las facultades que les son propias y exclusivas para concurrir a la formación de las leyes. Esto importaría atribuir a la Corte Suprema una facultad que excedería de la que le otorga el precepto constitucional en estudio, porque con ello se le reconocería el derecho de interferir en la acción propia de los otros poderes del Estado; y haciendo referencia al caso concreto, en las atribuciones exclusivas que les corresponden en la formación de leyes”. En consecuencia, a juicio del máximo tribunal, le está vedado desconocer a la ley su carácter de tal una vez promulgada por el órgano legislativo.

La Corte Suprema también recurrió a argumentos históricos, del debate que dio origen a la competencia del artículo 86 inciso segundo, para delimitar su atribución solo a los vicios de fondo. Así lo aseveró en el considerando décimo tercero al señalar que el ámbito del control se extiende a decidir “si las leyes van o no contra los principios constitucionales, para resguardar los derechos de cualquier ciudadano lesionados por un fallo de los tribunales basados en una ley inconstitucional; para aplicar preferentemente los preceptos de la Constitución cuando entre ellos y las leyes hubiere oposición; para dirimir los conflictos entre la ley y la Constitución, que se producen en un juicio entre partes”. Agregó en el considerando décimo quinto que: “en la historia fidedigna analizada no hay una sola alusión a materia de tanta trascendencia, como será la facultad de este Tribunal para enjuiciar o revisar el proceso de generación de las leyes, que comprende la iniciativa, el financiamiento, el mecanismo de las insistencias, el quórum, el veto, etc.”.

Tres años más tarde, la Corte Suprema resolvió el recurso de inaplicabilidad, con el voto en contra de los ministros Méndez y Eyzaguirre, intentado por la Caja de Previsión de la Marina Mercante Nacional seguido ante el primer juzgado del trabajo de Valparaíso sobre reajuste de pensiones correspondientes al año 1961 respecto del artículo 9 de la Ley N° 14.501, de 21 de diciembre de 1960, que concedió a los pensionados un reajuste del 15% de sus pensiones³⁴.

El recurrente fundó su recuso en que se ha violado el precepto del inciso segundo del N° 4 del artículo 44 que dispone que ninguna ley puede crear un nuevo gasto con cargo a sus fondos, sin indicar las fuentes de recursos necesarios para atenderlos.

La Corte Suprema estimó indispensable en este caso dilucidar si la omisión de la exigencia constitucional representada en el recurso constituye o no un vicio que autoriza el artículo 86 inciso segundo de la Carta Fundamental. Comenzó conceptualizando en el considerando quinto los vicios de fondo y de forma: “Que los vicios de que puede adolecer la dictación de una ley son de dos clases: unos que vulneran las disposiciones constitucionales que establecen principios normativos que amparan derechos y garantías resguardados por la Constitución, llamados vicios de fondo, y otros de carácter procesal que provienen de defectos u omisiones con que nace la ley, ocurridos durante su tramitación o formación, denominados vicios de forma”. Sobre el vicio de forma agregó que es un vicio original en su formación: “Que como se ha expresado, la inconstitucionalidad de forma de una ley proviene de un vicio o defecto con que ella nace, acaecido durante su gestación” (considerando décimo tercero).

El máximo tribunal, para despejar la duda sobre el alcance de sus competencias, aplicó distintos criterios de interpretación legal. Estudiado el criterio de interpretación literal al artículo 86 concluyó que “no puede obtenerse ningún resultado satisfactorio con la regla de interpretación referida” (considerando séptimo). En el considerando noveno siguió con la interpretación basada en la historia fidedigna de su establecimiento, para inferir que “el recurso de inaplicabilidad se otorgó para los casos de infracciones de aquellas leyes cuyos preceptos estén en pugna o contradicción con las prescripciones constitucionales, esto es, cuando existen vicios de fondo” (considerando noveno).

En este último ámbito, el máximo tribunal dejó sentado que la competencia otorgada en virtud del recurso de inaplicabilidad solo se extendía a los vicios de fondo; y que el incumplimiento de ciertos requisitos fijados constitucionalmente para la formación de la ley configuraba los vicios de forma. Según la Corte, pronunciarse sobre este último tipo de vicios le estaba vedado en un estricto apego al principio de separación de poderes. También dejó establecido que los vicios de forma suponían un defecto original de la ley.

Conclusiones

La revisión jurisprudencial entre 1925 y 1973 da cuenta que en una serie de ocasiones la Corte Suprema resolvió sobre recursos de inaplicabilidad en que se plantearon vicios de constitucionalidad de forma. Puntualmente se trató de: a) de decretos leyes dictados al margen de las normas sobre formación de la ley imperantes en la Constitución de 1925, en la que se cuestionó su constitucionalidad por tratarse de legislación de facto, así como su fuerza obligatoria; b) los decretos con fuerza de ley, respecto de los cuales se plantearon cuestionamientos a la propia delegación de facultades legislativas; y, a la constitucionalidad de los decretos con fuerza de ley por su conformidad con la ley delegatoria; y c) las leyes que no siguieron las formalidades exigidas constitucionalmente

Respecto de los decretos leyes, ante el requerimiento para que fueran declarados inaplicables por no constituir leyes al haber sido dictados al margen de lo dispuesto por la Constitución, la Corte Suprema sostuvo de manera uniforme que los decretos leyes sí tenían carácter de ley y, por tanto, ostentaban fuerza obligatoria, porque así los habrían reconocido los demás órganos del Estado, principalmente el Poder Legislativo.

Sobre los decretos con fuerza de ley, el máximo tribunal distinguió tres planos de análisis de su constitucionalidad: a) la constitucionalidad de la delegación de facultades; b) la validez del decreto con fuerza de ley por su conformidad con la ley delegatoria; y c) la constitucionalidad de la ley delegatoria. Estimó que no le correspondía pronunciarse sobre la delegación de facultades legislativas pues se trataba de una cuestión política ajena a sus competencias. Sobre la relación de conformidad del decreto con fuerza de ley con su ley delegatoria, la Corte consideró que era un problema de mera legalidad que no procedía resolver vía recurso de inaplicabilidad. Solo reconoció tener competencia para decidir sobre la constitucionalidad de las leyes delegatorias, admitiendo inicialmente su competencia para pronunciarse sobre la constitucionalidad de forma, aunque luego comenzó a posicionar la idea de que no le es dable conocer de los vicios formales sino solo las contradicciones con la Constitución.

En relación con las leyes que no cumplieron algún trámite exigido constitucionalmente para la formación de la ley, la Corte concluyó que la disconformidad entre el texto publicado de la ley y el texto aprobado por las Cámaras y por el presidente es un problema de mera legalidad que no le corresponde conocer. Luego, afirmó carecer de facultades para resolver el vicio de forma consistente en que una ley tenga su iniciativa en un órgano distinto al fijado por la Constitución y en que una ley cree un nuevo gasto sin indicar las fuentes de recursos necesarios para atenderlos.

En los casos analizados, la Corte Suprema valoró estar facultada para conocer solo de los vicios de constitucionalidad de fondo. Excluyó de su ámbito a los vicios de forma en el entendido que: a) pronunciarse sobre la forma en que el legislador ejerce sus funciones atenta contra la doctrina de la división de poderes entendida como una separación absoluta; c) la historia fidedigna del establecimiento de sus atribuciones incluyó únicamente a los vicios de fondo; d) los vicios de forma afectan la existencia misma de la ley, mientras que el recurso de inaplicabilidad solo resuelve problemas de constitucionalidad que se verifican con posterioridad; y e) que los vicios de forma afectan la existencia de la ley con efectos generales y ab initio, mientras que el recurso de inaplicabilidad solo permite dar solución a la inconstitucionalidad de un precepto legal, a propósito de una gestión pendiente, con efectos particulares. Lo que es común a las sentencias examinada es que la negativa de la Corte Suprema se fundó en el argumento que conocer de los vicios de forma involucra entrometerse en una cuestión política que excede un control de naturaleza jurídico normativo como el que implica el recurso de inaplicabilidad.