ARTÍCULOS

 

Novo desenvolvimentismo e dinâmica urbano-regional no Brasil (2004-2012)¹

 

Hipólita Siqueira.
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil.
hipolitaufrj@gmail.com

Correspondencia a:

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RESUMO | As mudanças no contexto nacional e internacional impuseram novas questões ao debate sobre a dinâmica urbano-regional brasileira. Dentre elas, o aprofundamento da inserção internacional do País, tendo como base seu potencial de recursos naturais e sua articulação com o "efeito-China" na reconfiguração das relações internacionais, e o processo de desindustrialização, decorrente da especialização produtiva regressiva e da apreciação da taxa de câmbio. O objetivo deste artigo é examinar as lin-has gerais da dinâmica urbano-regional no âmbito das transformações na economia e sociedade brasileiras desde os anos 1980, especialmente no período pós-2004, em que ocorre uma retomada do crescimento econômico e dos gastos estatais. Entende-se que tal análise enfrenta desafios teórico-metodológicos importantes, sendo necessário o resgate de referenciais analíticos, como o da divisão espacial do trabalho para o entendimento das desigualdades regionais, e a (re)formulação da questão regional brasileira.

PALAVRAS-CHAVE | reestruturação econômica, transformações socioterritoriais, desigualdades regionais.

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ABSTRACT | Changes in the national and international context pose new issues for debate regarding the urban-regional dynamics in Brazil. Among these issues is the far-reaching international integration of the country, based on its natural resource potential and its articulation with the 'China effect' in the reshaping of international relations and the process of de-industrialization, resulting from specialization and the appreciation of the exchange rate. The purpose of this article is to examine the general lines of urban-regional dynamics of change within the Brazilian economy and society since the 1980s, especially during the post-2004 era, in which economic growth and state spending is resumed. This analysis faces major theoretical and methodological challenges, and the article highlights the importance of analytical references such as the spatial division of labor in order to understand regional inequalities and to (re)formulate the Brazilian regional problem.

KEYWORDS | economic restructuring, socio-territorial transformations, regional inequalities.

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Introdução

As mudanças econômicas, geográficas, políticas, sociais e culturais, ocorridas desde o final da década de 1970, delimitaram o início de um processo de profundas transformações no capitalismo, caracterizadas, de modo geral, pela redução das barreiras temporais e espaciais aos fluxos transfronteiriços de capital, e pela ampliação das desigualdades sociais e reconcentração do poder e da riqueza. A maior fluidez do capital resultou numa ampliação extraordinária das possibilidades de exploração das heterogeneidades e desigualdades socioespaciais em múltiplas escalas, e em novos usos seletivos de certas porções do território. Tais movimentos ocorrem em simultaneamente, à reconfiguração do papel do Estado Nacional e ao reescalonamento das formas de organização territorial de poder no capitalismo contemporâneo (Brenner, 2004).

Entretanto, diante da disseminação de uma visão hegemônica biescalar (global-local), as escalas regionais e nacionais foram deslegitimadas, tanto no que se refere ao arcabouço teórico-analítico, quanto à execução de políticas de desenvolvimento em suas várias dimensões. Se, por um lado, a proliferação de estudos sobre as realidades locais permitiram o conhecimento de distintas espacialidades do desenvolvimento capitalista, por outro lado vem se constituindo em barreiras quase intransponíveis à apreensão adequada dos processos que, sob uma lógica cada vez mais transescalar, se imbricam, se manifestam e se reproduzem nos diversos espaços urbano-regionais.

Após um longo período de pífias taxas de crescimento, as mudanças mais recentes na economia e sociedade brasileiras impuseram novas questões ao debate nacional e urbano-regional. Dentre elas, as opções políticas neoliberais nos anos 1990 e "desenvolvimentistas" nos anos 2000, que estariam viabilizando um projeto baseado na inserção internacional do País, a partir de sua (re)afirmação como plataforma de exploração de recursos naturais e de valorização financeira (Paulani, 2012). A manutenção das políticas de juros elevados e apreciação cambial, por mais de duas décadas, privilegiaram os setores financeiro e produtor de commodities em detrimento do setor industrial. Como resultado, há sinais de um processo de desindustrialização levando a perdas, em quantidade e qualidade, de elos decisivos das cadeias produtivas mais competitivas; reprimarização da pauta de exportação e especialização regressiva da estrutura produtiva do País².

A análise da dinâmica urbano-regional brasileira, nesse novo contexto nacional e internacional, enfrenta desafios teórico-metodológicos importantes em diversas dimensões, tais como: as questões tecnológicas e da produção, distribuição e consumo; o papel da riqueza financeira na gestão operacional das grandes empresas e suas estratégias multiescalares; maior participação de corporações estrangeiras, instituições de cooperação e consultorias internacionais; o papel do Estado (redefinições de suas capacidades e aparato estatal; políticas de transferência de renda); geopolítica e geoeconomia (papel da China e redefinições centro-periferia); conflitos ambientais; a crise atual e seus desdobramentos; as decisões políticas de enfrentamento da crise; a incorporação da chamada "nova classe média" ao consumo de bens e serviços e seus limites, dentre outros.

Este artigo ressalta a necessidade de resgatar o referencial analítico da divisão espacial do trabalho, e sua contribuição para melhor compreender a dinâmica das desigualdades econômicas regionais e (re)formular a(s) questão(ões) regional(is) brasileira(s). O objetivo é examinar as linhas gerais da dinâmica urbano-regional, desde os anos 1980, especialmente no período pós-2004, e as modificações na configuração da divisão urbano-regional do trabalho no Brasil. Na primeira seção, são discutidas as mudanças na economia nacional, com ênfase na retomada do crescimento econômico nos anos 2000, e sua inserção na economia internacional. A segunda seção é dedicada à análise dos principais determinantes da dinâmica regional desde os anos 1980, e dos elementos que indicam a configuração de uma divisão urbano-regional do trabalho no Brasil, mais complexa e sofisticada. Na última seção são feitas as considerações finais.

O contexto nacional "desenvolvimentista" dos anos 2000

No Brasil, as décadas de 1980 e 1990 foram "décadas perdidas" em termos de crescimento econômico, marcando a interrupção de processos socioeconómicos estruturantes. De um ambiente macroeconômico ligado ao investimento produtivo, emprego e renda (com enquadramento na escala nacional), passamos a outro dominado pela financeirização, rentismo e patrimonialismo imediatista (com enorme fluidez e porosidade territoriais) viabilizado pela combinação de juros altos e câmbio apreciado. Os horizontes temporais de valorização do capital foram reduzidos, e as políticas econômicas de maior rigor fiscal e monetário refletiram-se em drástica redução dos investimentos públicos, privatizações, reestruturação produtiva, elevação do desemprego e no desmonte e enfraquecimento das instituições estatais de planejamento. Tal situação econômica negativa contrastou com as melhorias relativas na dimensão social resultantes, sobretudo, das conquistas da Constituição Federal de 1988, no âmbito do processo de redemocratização do País.

No início da década de 2000, sobretudo a partir de 2004, ocorreu uma reversão no quadro macroeconômico desfavorável, sendo esta determinada, principalmente, pela abundância de liquidez internacional, pelo aumento dos preços das commodities agrícolas e minerais e da demanda externa por esses produtos (com destaque para o "efeito-China"), e pelas políticas de fortalecimento do mercado interno (valorização do salário mínimo, expansão do emprego, ampliação do crédito ao consumo e políticas de transferência de renda). Como resultado, houve crescimento econômico, puxado principalmente pelo consumo e pelas exportações, e tímida recuperação dos investimentos públicos e privados.

Contudo, mesmo com a retomada do crescimento econômico, a permanência de entraves estruturais (infraestrutura, recorrente apreciação cambial, financiamento de longo prazo, regressão da estrutura tributária) e a não implementação de um planejamento nacional em áreas estratégicas (industrial, ciência e tecnologia, urbana e regional), ainda impedem um retorno vigoroso de investimentos na economia brasileira³. No caso da tendência de desindustrialização, além dos bloqueios internos à competitividade da indústria nacional (carga tributária, logística, ausência de políticas industriais etc.), que vêm perdendo sistematicamente espaço no comércio externo, isso ocorre sob a confluência de vários fatores tais como: a forte apreciação cambial, durante vários anos, o aprofundamento da pauta de comércio Brasil-China e o deslocamento de exportações chinesas pós-crise de 2008 para outros mercados "emergentes".

Ademais, ainda deverão ser avaliados os efeitos da crise financeira internacional pós-2008 e das medidas econômicas mais recentes, tais como a redução da taxa de juros, a retomada dos gastos em investimentos por parte do Estado, especialmente na área de infraestrutura e do setor petrolífero, e de algumas mudanças com relação à atividade planejadora estatal.

Por outro lado, ocorreram modificações expressivas na divisão internacional do trabalho, com a China ganhando espaço na hierarquia mundial e fortalecendo um eixo sino-americano hegemônico. Os Estados Unidos, como únicos emissores da moeda internacional, e a China como a única economia capaz de financiar as dívidas internas e externas americanas (atrelando totalmente sua moeda ao dólar), colocam o mundo em processo de subordinação a esse eixo (Leão, Pinto & Aciolli, 2011). A economia chinesa demanda matérias-primas e, ao mesmo tempo, oferta bens industrializados produzidos em larga escala. Dessa forma, impondo pressões ao Brasil para uma especialização regressiva de sua estrutura produtiva, e pauta de exportação tendo como base sua apreciável dotação de recursos naturais (água, energia, terras agricultáveis e minérios).

Do ponto de vista das transformações internas, com a retomada do crescimento econômico e a expansão do mercado interno, o Brasil incorporou 16 milhões de famílias ao mercado de consumo moderno por conta das políticas previdenciárias, de transferência de renda e de elevação do salário mínimo, e habilitou-os ao crédito. Há grande polêmica sobre a natureza e os resultados desses processos. Alguns autores consideram que essa incorporação de milhões de brasileiros ao consumo representaria um momento inédito na história brasileira de crescimento com equidade (Neri, 2011): outros consideram que chamar essa camada de ingressantes, no padrão moderno de consumo, de "nova classe média", é prematuro ou indevido (Pochmann, 2012; Quadros, 2012).

A manutenção do chamado modelo ou regime "neodesenvolvimentista", com base em uma trajetória de crescimento sustentado e redução de desigualdades sociais estruturais, por sua vez, encontra sérios obstáculos. Entre 2004-2008, a economia nacional cresceu a uma taxa média de cerca de 5%, apresentando em 2009, como reflexo da crise externa, um decrescimento de 0,9%. Em 2010, a taxa foi significativa de 7,5%, porém não se sustentando nos anos seguintes: 2,7% em 2011 e apenas 0,9% em 2012.

Do ponto de vista econômico, os períodos recorrentes de apreciação da moeda nacional e o modelo que privilegia o consumo, em detrimento dos investimentos, apresenta graves consequências para a estrutura produtiva nacional, com destaque para o processo que vem sendo caracterizado como desindustrialização, ou ainda, como redução do adensamento das cadeias produtivas. O padrão contemporâneo, marcado por perdas de quantidade e qualidade de importantes elos das cadeias produtivas (principalmente em setores de maior intensidade tecnológica), contrasta com aquele do período de substituição de importações, em que o crescimento acompanhava expressiva diversificação da estrutura produtiva (Carneiro, 2008 e 2012).

O papel da indústria enquanto um sistema de produção, capaz de endogeneizar o progresso técnico, aprofundar a divisão social do trabalho, engendrar diferenciações na estrutura produtiva e promover encadeamentos intra e intersetoriais, além de ocupações de qualidade, é fundamental para o avanço da produtividade geral da economia, sendo o sistema industrial predominante no desenvolvimento dos demais setores econômicos. No Brasil, ao contrário, é possível identificar uma transição estrutural para os setores produtores de commodities minerais e agrícolas (intensivos em escala, de elevada relação capital/trabalho e não difusores de progresso tecnológico) que, por sua vez, tem explicado boa parte da desconcentração industrial regional, como será visto na seção seguinte.

Dinâmica urbano-regional: uma nova divisão regional do trabalho?

As mudanças no contexto, nacional e internacional, apontadas acima, exigem uma reflexão mais acurada sobre a dinâmica urbano-regional, problemática crucial para o entendimento da natureza, estrutura e dinâmica do capitalismo periférico brasileiro.

Ao longo das décadas de 1970, 1980 e início dos anos 1990 os debates sobre a dinâmica regional brasileira tinham em seu cerne a discussão sobre duas tendências macrorregionais: de concentração das atividades industriais e de maior complexidade tecnológica na Região Sudeste (1930-70) ao longo do processo de industrialização do País, sobretudo com a concentração do bloco de investimentos do Plano de Metas (1956-61) no Estado de São Paulo; e de desconcentração regional (1970-85), tendo como fatores principais os grandes projetos nos setores de bens intermediários do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), a expansão da fronteira agrícola e mineral, as deseconomias de aglomeração da Grande São Paulo e os incentivos fiscais e financeiros à indústria nas regiões periféricas, no âmbito das superintendências regionais e dos bancos estaduais e regionais durante o regime militar (Araújo, 2000; Cano, 2007; Diniz, 1991 e 2001; Pacheco, 1998).

Esses dois movimentos na dinâmica regional (entre 1930 e 1980) ocorreram em um contexto de integração do mercado nacional, com fortes nexos de complementaridade inter-regional, e de continuidade da "marcha para o oeste" (e norte) do País, caracterizada pela apropriação privada do território e abertura de novas fronteiras agrícolas e minerais, intensificando-se os fluxos migratórios que impactaram na formação de importantes núcleos urbanos fora da faixa litorânea. Paralelamente, mantiveram-se elevados e intensificaram-se os fluxos migratórios para as grandes aglomerações urbanas já consolidadas, particularmente São Paulo e Rio de Janeiro.

Um importante divisor na discussão sobre a reconfiguração da dinâmica urbana-regional foi o desmonte da capacidade estruturante e sistêmica do Estado, a partir da crise da dívida externa e interna nos anos 1980, e as reformas liberalizantes nos anos 1990 (privatizações e abertura comercial e financeira). Nos anos 2000, apesar da recuperação do crescimento econômico pós-2004, a taxa global de investimento permaneceu praticamente imutável, indicando os limites da estratégia assentada primordialmente no crescimento do consumo induzido por exportações e reaquecimento do mercado interno, relegando o investimento a uma posição secundária.

Em um quadro de redução das taxas de crescimento populacional e dos fluxos migratórios de grande vulto, a expansão da urbanização avançou no sentido do crescimento das cidades de porte intermediário em todas as regiões brasileiras, contribuindo para mudanças na configuração do sistema de cidades (Instituto de Pesquisa Economia Aplicada [IPEA], IBGE, Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas [IE/Unicamp] & Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social [Ipardes], 2001; IBGE, 2007). Ao mesmo tempo, as periferias metropolitanas também cresceram significativamente, mantendo-se um quadro de concentração populacional nas nove regiões metropolitanas criadas pelo Regime Militar e a RIDE (Região Integrada de Desenvolvimento) de Brasília.

Com fortes desigualdades regionais, o processo de urbanização acelerada foi caracterizado tanto por processos de metropolização, sobretudo nas áreas litorâneas, quanto por processos de dispersão espacial da população em pequenos e médios centros urbanos (Egler, 2007). Segundo dados do Censo Demográfico de 2010, as aglomerações populacionais que aumentaram sua participação relativa no total da população nacional foram aquelas nas faixas entre 100-500 mil habitantes; 500 mil e 1 milhão de habitantes; e entre 1 e 2 milhões de habitantes.

Os distintos processos de urbanização em curso no País ainda estão por ser analisados e enfrentam dificuldades relacionadas à ausência de estudos específicos e de maior abrangência, tais como o estudo Características e tendências da rede urbana do Brasilrealizado pelo IPEA/IBGE/IE-Unicamp, Ipardes em 2001. Estão sendo aguardados os desdobramentos do Projeto Rede urbana do Brasil e da América do Sul do IPEA, que daria continuidade a esse estudo (Pereira & Furtado, 2011).

No que se refere à dinâmica regional, há certa concordância entre os estudiosos da temática de que a discussão, pautada por tendências macrorregionais de concentração e desconcentração da atividade econômica, encontrasérias limitações (Araújo, 2013; Diniz, 2012; Pacheco, 1998). No âmbito da desconcentração regional observada nos anos 1970 e início dos 1980, houve crescente diferenciação econômica inter e intrarregional, com o surgimento de sub-regiões de maior dinamismo convivendo com regiões estagnadas e de menor dinamismo no interior das cinco macrorregiões brasileiras. A maior complexidade da dinâmica econômica urbano-regional, em um ambiente de crise econômica nos anos 1980, e de abertura comercial e financeira, guerra fiscal e ausência de políticas nacionais de desenvolvimento regional, nos anos 1990, foi evidenciada por tendências setoriais distintas de desconcentração (setores intensivos em trabalho e recursos naturais) e reconcentração regional (setores de maior valor agregado e intensidade tecnológica) (Siqueira, 2010).

No período 2003-2010, Araújo (2013) destaca o impacto desconcentrador do crescimento económico e das políticas setoriais do governo federal, consideradas pela autora como políticas "implícitas" de desenvolvimento regional, tais como as de transferência de renda, previdenciária, agricultura familiar, valorização real do salário mínimo, habitacional, infraestrutura econômica e interiorização de novos campi universitários.

No mapa abaixo, com informações referentes ao ano de 2010, também é possível observar que, embora tenham ocorrido tais movimentos de desconcentração regional relativa, a região Sudeste do País mantém o maior percentual relativo do PIB nacional (55,4%) e da população (42%). Em contraste, a região Nordeste, com cerca de um terço da população nacional, é responsável por uma parcela relativa de apenas 13,5% do PIB brasileiro. Em geral, indicando que há muitas permanências nessa trajetória. Por outro lado, alguns sinais de mudança podem ser observados pelo fato de que, à exceção da região Norte, regiões como o Sul e Centro-Oeste já apresentam participações relativas no PIB nacional superiores aos percentuais relativos à população nacional.

 

FIGURA 1 | Brasil: Distribuição da população e do PIB, segundo as
macrorregiões, 2010

FONTE IBGE. ELABORAÇÃO DE GISELLE MANSUR BATISTA.

 

Análises mais recentes, como as de Diniz (2012) e Araújo (2013) sinalizam, respectivamente, para um movimento de "relitorialização" e de reconcentração regional da atividade econômica, ou seja, de regressão em relação ao movimento de desconcentração e interiorização que vinha ocorrendo, e que se expressa pela reconcentração do dinamismo na faixa litorânea brasileira, com base nos investimentos realizados/projetados (exploração da camada Pré-Sal, infraestrutura de transportes, indústria naval etc.) no período pós-2010.

De modo geral, é importante destacar que as mudanças na configuração urbano-regional ocorrem em um quadro de ausência de planejamento do desenvolvimento e de guerra fiscal (estadual e municipal), sendo que a elevada seletividade dos investimentos realizados determinaram tendências pontuais de desconcentração (restritas a alguns setores e sub-regiões dentro das macrorregiões). Ademais, apesar dos esforços analíticos empreendidos no entendimento dessa problemática, ainda permanecem como restrição a inadequação da regionalização das informações e estatísticas oficiais com base na divisão político-administrativa do território nacional em macrorregiões e Unidades da Federação (UFs), que não necessariamente se adéquam às novas dinâmicas socioeconômicas.

Algumas metodologias alternativas foram desenvolvidas por Diniz (2001) e Diniz e Gonçalves (2000). Segundo esses, as regiões de maior dinamismo na economia brasileira seriam aquelas localizadas na macrorregião denominada "polígono industrial", nos limites das regiões Sul e Sudeste, que englobaria desde a área central do Estado de Minas Gerais até a região nordeste do Rio Grande do Sul. As indústrias aí localizadas seriam beneficiadas pelos melhores fatores locacionais, desse modo, reforçando a concentração dos setores do "núcleo duro" industrial (mecânica, química, material elétrico, de informática e de telecomunicações). Em função dos maiores potenciais de encadeamento industrial, esses setores tendem a se concentrar nessa grande área gerando economias externas e reforçando a atratividade dessa região.

Neste artigo argumenta-se que, o referencial analítico da divisão espacial do trabalho pode trazer grande contribuição ao debate sobre a dinâmica de diferenciação econômica, no território brasileiro, no contexto das mudanças no desenvolvimento do capitalismo nacional e internacional, para além da discussão de tendências de concentração/desconcentração regional de atividades econômicas, tendo como indicadores as perdas/ganhos nos percentuais relativos das macrorregiões e UFs brasileiras no total do PIB e emprego nacional.

Como destaca Brandão (2007, p. 69), a categoria analítica da divisão social do trabalho é a "categoria mediadora mais adequada para se estudar as heterogeneidades, hierarquias e especializações intra e inter qualquer escala (regional, nacional, internacional)". Dessa forma, evitando abstrações generalizantes do processo de desenvolvimento e o historicismo descritivo das análises.

Doreen Massey, em seu artigo "In what sense a regional problem?" e de forma mais elaborada em seu livro Spatial divisions of labor, chamou a atenção para o uso dessa categoria mediadora na compreensão dos processos de diferenciação econômica nos territórios nacionais. Segundo essa autora, a cada "nova rodada de investimentos", uma divisão espacial do trabalho se configura como projeção dos interesses que estruturam a organização do espaço nacional, definindo problemas/questões regionais específicas.

No Brasil, autores como Rangel (1968) deram valiosa contribuição para a discussão da problemática da divisão regional e setorial do trabalho, tendo como guia o movimento de integração do mercado nacional ao longo do processo de industrialização. Entretanto, análises mais elaboradas podem ser encontradas nos estudos de Leonardo Guimarães Neto. Assim como Massey, esse autor trata o tema da questão regional considerando a divisão inter-regional do trabalho de forma articulada à inserção do País na divisão internacional do trabalho.

Segundo Guimarães Neto (1995), ao longo do processo de integração do mercado nacional, a partir de 1930, a articulação e projeção das regiões em uma divisão do trabalho foi marcada por fortes nexos de complementaridade, definindo distintas relações entre as regiões periféricas e o núcleo central (Sudeste/São Paulo) por meio de especializações produtivas. Porém, ao mesmo tempo, a configuração dessa divisão também determinava a impossibilidade de "copiar" a estrutura produtiva mais diversificada, do núcleo regional central.

Desde a década de 1980 é possível identificar uma sofisticação e aprofundamento na divisão inter-regional do trabalho no Brasil, levando em consideração as mudanças no contexto nacional e a inserção do País no contexto internacional. O movimento de integração não foi substituído por uma inserção autônoma das regiões na dinâmica econômica internacional. Os miniciclos de crescimento econômico 1993-97 e 2004-08 (com a incorporação de milhões de brasileiros ao consumo ou ainda à "nova classe média", tal como propagandeado pelo governo, e "classe C", segundo o mercado), ainda que a taxas médias anuais bem inferiores às dos anos 1970, demonstraram as potencialidades do mercado interno de um País de dimensões continentais ainda "em construção".

O maior dinamismo da Região Centro-Oeste está claramente vinculado ao aprofundamento da especialização do País em commodities agrícolas e minerais, e à expansão da fronteira de recursos naturais. No período entre 1980-2005, esta foi a região que mais cresceu no País (4,75%, bem acima da média nacional de 1,95%)⁴, sendo que entre 2004-2011 cresceu 4,2%⁵ (um pouco abaixo da média nacional de 4,6%) e que mais ampliou sua participação relativa no PIB nacional (de 5,4% em 1980 para 9,3% em 2010)⁶.

O papel do Estado nessa região foi e continua sendo decisivo, sobretudo em seus gastos públicos e em investimentos em infraestrutura. Desde os anos 1970, a agricultura no Centro-Oeste tornou-se altamente especializada em commodities com maior possibilidade de integração industrial. A demanda induzida dessas atividades por insumos, máquinas e equipamentos, serviços, atividades bancárias e comerciais, também exerce efeitos importantes sobre o processo de urbanização regional, gerando núcleos urbanos de distintos portes e com intenso dinamismo (Siqueira, 2010). Grandes empresas do setor alimentício aí se instalaram, tendo como atrativos a oferta de grãos e os incentivos das políticas nacionais, desencadeando a formação de um complexo agroindustrial regional de grãos-carne. A partir dos anos 1990, com grande protagonismo das políticas estaduais, as atividades desse complexo vêm cada vez mais acentuando seu papel na organização e divisão urbano-regional dessa porção do território nacional. Por outro lado, alguns determinantes tais como a concentração de rendas elevadas na capital federal e aumento de gastos públicos, com impactos na urbanização de sua área de entorno; certa diversificação produtiva provocada por investimentos em Goiás nos setores: alimentícios em Rio Verde, farmacêutico em Anápolis, máquinas agrícolas e automobilístico (John Deere e Mitsubishi em Catalão, Hyundai em Anápolis) e os investimentos em andamento/programados pelo Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) (usinas térmicas, hidrelétricas de Sinop, Colíder e de São Manoel, linhas de transmissão de energia, rodovias, Ferrovia Norte Sul, sistema logístico de escoamento do etanol), também são vetores importantes de alteração na dinâmica urbano-regional.

A Região Norte, de grande complexidade analítica tendo em vista a pluralidade de interesses envolvidos na produção social desse espaço, também teve crescimento superior à média nacional, de cerca de 3% entre 1980-2005, e de 5,2% no período 2004-2011. Sua participação relativa no PIB nacional aumentou de 3,3% em 1980 para 5,3% em 2010. A inserção na divisão inter-regional, por meio de especializações setoriais de algumas sub-regiões, foi promovida primordialmente pela atuação do Estado através de grandes projetos de investimento de empresas estatais e de suas políticas e programas de promoção do desenvolvimento capitalista na região. Além do avanço da pecuária e da produção de soja, suas especializações estão na produção de bens intermediários e de bens de consumo duráveis, concentradas espacialmente: no Estado do Amazonas - eletroeletrônicos e motocicletas da Honda na Zona Franca de Manaus (ZFM) (atualmente denominado como Polo Industrial de Manaus/PIM) altamente dependentes de medidas institucionais de garantia dos benefícios fiscais à produção, sendo dinamizadas pelo aumento do consumo interno de motocicletas, televisores digitais e demais eletrônicos; e no Estado do Pará -complexo minero-metalúrgico de Carajás.

As operações de extração e mineração são realizadas por meio de associações entre grandes empresas internacionais do setor e a Vale (ex-Companhia Vale do Rio Doce/CVRD, privatizada em 1997), sendo beneficiadas pelos ciclos de valorização dos preços internacionais e pela demanda internacional, puxada crescentemente pela China. Essas sub-regiões são responsáveis por grande parte do dinamismo econômico e contrastam com a realidade socioeconómica das demais áreas da macro-rregião. Tais setores, principalmente os de mineração, possuem pouca integração econômica intrarregional e maior vinculação com o centro dinâmico do País e com o exterior. No caso da ZFM, seus efeitos têm sido mais importantes na geração de empregos do que no estabelecimento de encadeamentos setoriais na cadeia produtiva dos bens de consumo duráveis (Siqueira, 2010). Os grandes empreendimentos em geração e transmissão de energia elétrica, previstos e em andamento no PAC (usinas hidrelétricas de Santo Antônio e Jirau em Rondônia, Belo Monte no Pará, Ferreira Gomes no Amapá, Santo Antônio do Jari, Amapá e Pará; Ferrovia Norte Sul, rodovias, hidrovias dos rios Madeira, Tapajós e Amazonas), por suas dimensões e impactos ambientais e regionais, têm sido os mais relevantes em termos da reconfiguração urbano-regional.

A Região Nordeste, desde a década de 1970, vem passando por um processo de maior diversificação de sua estrutura produtiva industrial, sob forte atuação do Estado. Como apontado em Araújo (2000), esse movimento consolidou uma nova realidade econômica caracterizada pela presença de áreas de maior dinamismo relativo, que convivem com áreas estagnadas dos ciclos econômicos anteriores. Dentre as áreas mais dinâmicas estâo: o polo petroquímico de Camaçari na Bahia; o polo têxtil de Fortaleza; as atividades metalúrgicas do Maranhâo, vinculadas ao complexo minero-metalúrgico de Carajás (Pará); o polo agroindustrial de Petrolina (Pernambuco)/Juazeiro (Bahia); produçâo de papel e celulose no sul da Bahia; a agricultura moderna de grâos no Oeste Baiano e no sul do Piauí; e as áreas de fruticultura irrigada do Vale Açu/Mossoró (Rio Grande do Norte).

Nos anos 1990, a atraçâo de empresas dos setores têxtil, calçadista (Ceará, Bahia, Paraíba) e automobilístico (Ford na Bahia e Troller no Ceará)⁷ e a expansão das atividades de turismo, com seus serviços e infraestrutura de apoio, atuaram na ampliaçâo da diferenciação econômica regional. Nos anos 2000, a retomada do crescimento econômico, o aumento do emprego, a valorização do salário mínimo e as políticas de transferência de renda foram elementos que atuaram fortemente na dinâmica do crescimento regional. Este último foi de 5% no período de 2004-2001, sendo que no período 1980-2005 o Nordeste havia crescido apenas 1,94%. A participação do Nordeste no PIB nacional aumentou de 12% em 1980 para 13,5% em 2010. Alguns importantes projetos de investimento em infraestrutura e energia do PAC (em andamento/programados, tais como Porto de Suape em Pernambuco, Ferrovia Nova Transnordestina, Ferrovia Oeste-Leste, 48 projetos de usinas eólicas -Ceará, Rio Grande do Norte, Sergipe e Bahia - rodovias, hidrovia do São Francisco, aeroportos, refinarias e petroquímicas, indústria naval) vêm exercendo importantes impactos na dinâmica urbano-regional.

Na Regiâo Sul, as taxas de crescimento econômico foram de apenas 1,9% entre 1980-2005 e de 3,8% entre 2004-2011 (inferior à média nacional e a das demais regiões). Sua participação relativa no PiB nacional reduziu cerca de 1 ponto, de 17,7% para 16,5%, entre 1980 e 2010.

A diversificação da base produtiva de seus três Estados ocorreu a partir dos setores: metal-mecânico (material elétrico, de transporte e máquinas e implementos agrícolas, automobilístico); alimentos; calçados; e papel, celulose e mobiliário. Com exceção de Santa Catarina, no Rio Grande do Sul e no Paraná a expansão industrial, em seus territórios, ocorreu de maneira concentrada espacialmente. Na década de 1990, além dos efeitos das mudanças macroeconômicas, a abertura comercial e a integração no âmbito do Mercosul foram importantes, com repercussões na reestruturação das especializações setoriais e nas estratégias dos grupos empresariais atuantes na região, ambos com impactos significativos sobre a produção e o emprego regionais e na urbanização, sob fortes movimentos no sentido das áreas litorâneas.

Dentre os principais condicionantes da dinâmica regional, estiveram a realização de novos investimentos e a relocalizaçâo de plantas dos setores têxtil e calçadista para o Nordeste, e do complexo grâos-carne para o Centro-Oeste. Por outro lado, a regiâo esteve no centro da redistribuição dos investimentos em novas plantas automobilísticas no País, a partir da segunda metade dos anos 1990, Gravataí no RS (GM) e, principalmente na área metropolitana de Curitiba (Renault/Nissan e VW/Audi em São José dos Pinhais). Com a significativa expansão desse setor com base no crescimento do consumo interno, oferta de crédito, redução de impostos, amplos benefícios fiscais e aumento de importações nos anos 2000, as automobilísticas tem anunciado investimentos em expansão de fábricas e em várias novas plantas, entre elas, uma da BMW em Araquari (Santa Catarina). Para essa regiâo, também estâo sendo executados e programados empreendimentos no âmbito do PAC (portos em Rio Grande e Itajaí, rodovias, hidrovias Rio Paraná e Mercosul, aeroportos, usinas térmicas, eólicas e outras). Assim como o Sudeste, a persistir a tendência de desindustrializaçâo, a estrutura produtiva do Sul também será bastante impactada.

A Regiâo Sudeste, tendo em vista a localização dos setores mais complexos e de maior valor agregado da estrutura produtiva nacional é fortemente afetada pelos impactos do desadensamento de cadeias produtivas e pelo próprio movimento de desconcentração industrial, a partir do Estado de São Paulo. A taxa de crescimento do PiB entre 1980-2005, de 1,6%, abaixo da média nacional, porém, foi de 4,6% (igual à média nacional) entre 2004-2011, também sendo beneficiada pelo dinamismo do mercado interno. Sua participação relativa no PIB nacional diminuiu de 62,3% em 1980 para 55,4% em 2010. A exceçâo do Espírito Santo que teve ligeiro aumento de seu percentual relativo (de 1,5% para 2,2%), todos os demais estados do Sudeste perderam percentual relativo no total do PIB nacional entre 1980-2010: Minas Gerais de 9,4% para 9,3% e Rio de Janeiro de 13,7% para 10,8%, e a redução mais significativa continuou sendo no Estado de São Paulo de 37,7 % para 33,1%.

Contudo, essa macrorregiâo apresenta grandes diferenciações econômicas internas que impossibilitam análises a partir de tendências generalizantes (setorial e espacialmente).

Há forte especialização setorial na produçâo de bens intermediários (siderurgia, minerais não-metálicos, papel e celulose) no Estado do Espírito Santo. As atividades do setor siderúrgico estâo integradas à extraçâo de minérios da regiâo do quadrilátero ferrífero, em Minas Gerais, transportados pela Estrada de Ferro Vitória-Minas, de propriedade da Vale.

Minas Gerais, um dos estados mais beneficiados pela desconcentração industrial dos anos 1970, diversificou sua estrutura produtiva em setores importantes do complexo minero-metal-mecânico com fortes encadeamentos inter e intrassetoriais (siderurgia e automobilística - Fiat em Betim, Iveco/Fiat em Sete Lagoas, Mercedes Benz em Juiz de Fora). Em 2011, Minas Gerais foi responsável por 23% da produção nacional de veículos automotores. Em termos regionais, além da área metropolitana, também é possível identificar outras regiões dinâmicas e com diversificação produtiva (Triângulo Mineiro e Sul de Minas), interligadas historicamente à dinâmica econômica paulista, em contraste com áreas com extrema pobreza, como o Vale do Jequitinhonha.

O Estado do Rio de Janeiro, em função da extração do petróleo nos anos 1990 e a atuação do setor público em suas várias esferas, nos anos 2000, vem passando por um processo significativo de transformações socioeconómicas. Com base na expansão da produção do petróleo, nas expectativas da exploração da camada Pré-Sal e na realização de megaeventos esportivos (Copa do Mundo e Jogos Olímpicos), a economia fluminense tem sido grande receptora de parte significativa dos investimentos atuais projetados para o País. As regiões Metropolitana, Norte Fluminense e Sul Fluminense são aquelas que concentram boa parte desse dinamismo. No âmbito do PAC, são mais significativos os projetos de investimento em portos, aeroportos, indústria naval, Arco Rodoviário Metropolitano, Complexo Petroquímico-Comperj e Usina Angra III.

Devido à sua centralidade na divisão inter-regional do trabalho, as transformações históricas na estrutura produtiva e na rede urbana do Estado de São Paulo foram amplamente analisadas em vários estudos (Cano, Brandão, Mota & Maciel, 2007; Reis Filho, 2006). É importante destacar que boa parte do movimento de desconcentração relativa do setor industrial da área metropolitana de São Paulo é compensado pela instalação, ampliação e diversificação de complexos setoriais (automobilístico, alimentos, têxtil, máquinas e equipamentos, química e petroquímica) no interior do Estado de São Paulo, especialmente em regiões como Campinas, São José dos Campos e Ribeirão Preto, gerando maior integração e complexidade produtiva intraestadual. A proximidade à metrópole paulista, o mercado consumidor de uma rede urbana dispersa, de grande porte e densidade, a infraestrutura de transportes, comércio e serviços, aglomerações de mão-de-obra qualificada e de centros de pesquisa e tecnologia são, em geral, apontados como os principais determinantes para a maior sofisticação e complexidade da divisão urbano-regional.

Diante de um novo contexto nacional e internacional, cabe avaliar em um futuro próximo uma série de determinantes da dinâmica urbana-regional brasileira, e suas resultantes, em termos da divisão regional do trabalho. Além dos impactos da crise internacional sobre a economia e sociedade brasileiras e das opções políticas de política econômica (redução de impostos sobre bens industrializados, redução da taxa de juros etc.), são decisivas as implicações espaciais dos novos investimentos, em implantação e/ou programados, nos setores agroindustriais, da indústria extrativa mineral, da indústria automobilística e de infraestrutura. Merecem destaque as possíveis transformações determinadas pela implementação dos programas de exploração da camada Pré-Sal, biocombustíveis e dos grandes projetos de infraestrutura e de energia do PAC e dos novos programas no âmbito do Plano Brasil Maior (PBM) do Governo Federal, com o objetivo de estimular alguns setores considerados estratégicos, tais como o Programa Inova Petro, Plano Nacional de Logística e Transportes (PNLT) e o novo regime automotivo (Inovar-Auto) que entrou em vigor em 2013. As ações da recém-criada Coordenação Sistêmica de Ações Especiais em Desenvolvimento Regional do Plano Brasil Maior deverão ser acompanhadas. Além desses processos internos à escala nacional, outros projetos de investimento em infraestrutura, com forte participação do BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social), no âmbito da integração sul-americana (Iniciativa para a Integração da Infraestrutura Regional Sul-Americana/IIRSA) também serão importantes para a dinâmica urbano-regional do País.

Neste artigo buscou-se ressaltar a importância do referencial analítico da divisão espacial do trabalho para o entendimento da dinâmica de produção e reprodução das desigualdades regionais e a (re)formulação da(s) questão(ões) regional(is) brasileira(s). As transformações sociais e econômicas, nos contextos nacional e internacional nas últimas três décadas, impuseram novos condicionantes a essa problemática, necessitando ir além da caracterização de tendências de concentração e desconcentração da atividade econômica a partir das perdas/ganhos de participação relativa das regiões na produção e emprego nacionais.

Após mais de duas "décadas perdidas" em termos de crescimento do PIB, em um contexto de intensificação da globalização econômica e maior exposição à concorrência internacional, foram interrompidos processos socioeconómicos estruturantes (diversificação da estrutura produtiva, organização dos mercados de trabalho, integração regional etc.). De um ambiente macroeconômico ligado ao investimento produtivo, emprego e renda (com enquadramento na escala nacional) passou-se a outro dominado pela financeirização, rentismo e patrimonialismo imediatista (com enorme fluidez e porosidade territoriais), viabilizado pela combinação de juros altos e câmbio apreciado. Ao longo desse período, as políticas econômicas vêm resultando no aprofundamento da inserção internacional do País tendo como base seu potencial de recursos naturais e sua articulação com o "efeito-China" e o processo de desindustrialização. Na ausência de uma estratégia clara de desenvolvimento e de um projeto nacional, o denominado "novo desenvolvimentismo" da segunda metade dos anos 2000 pode ser caracterizado por um conjunto de projetos, programas e planos dispersos e fragmentados, em que as questões urbanas e regionais inexistem na agenda política nacional.

Tais mudanças tornaram mais complexa a delimitação de uma nova divisão urbano-regional do trabalho, impondo esforço de análise das linhas gerais da dinâmica regional brevemente sintetizadas neste artigo. No entanto, a temática enfrenta desafios teórico-metodológicos consideráveis, que vão desde a deslegitimação das escalas nacionais e regionais pela predominância do pensamento biescalar (global-local), até a inexistência de bases estatísticas adequadas à caracterização das novas dinâmicas urbanas e regionais.

Na ausência de uma estratégia e política nacional de desenvolvimento regional e urbano e de inércia da taxa de investimentos que, por sua vez, quando realizados não geram diversificação da estrutura produtiva, as tendências de desconcentração da atividade econômica, com características setoriais distintas desde os anos 1970, não foram capazes de alterar radicalmente a divisão urbano-regional do trabalho. No entanto, tendo como base as estratégias empresariais (cada vez mais transescalares) e as políticas das esferas subnacionais de governo (estaduais e municipais) de atração de investimentos, há evidências de uma maior complexidade e sofisticação nessa divisão em sentido mais qualitativo do que quantitativo. Regiões como Norte, Nordeste e Centro-Oeste, caracterizadas pela presença de setores exportadores de commodities e em que é elevada a proporção relativa dos ocupados de baixa renda, foram dinamizadas pelo crescimento econômico pós-2004 e vêm passando por uma reconfiguração intrarregional, com a atração de novos setores de atividade econômica e expansão de centros urbanos. Por outro lado, as regiões Sul e Sudeste, para além dos impactos do crescimento econômico, também merecem estudos mais detalhados com relação à análise das implicações da desindustrialização nacional e dos desdobramentos da crise internacional e das medidas de política econômica mais recentes, uma vez que apresentam maior diversificação e complexidade em suas estruturas produtivas.

De modo geral, ainda que a taxas médias anuais bem inferiores às dos anos 1970, o período de crescimento entre 2004-2010 demonstrou as potencialidades do mercado interno de um País de dimensões continentais ainda "em construção". Porém, quando se observa a nova "rodada" de investimentos programados e/ou em andamento para o País (hidrelétricos, minerais, exploração de petróleo, petroquímicos, rodovias, ferrovias, portos etc.), pode-se inferir que os interesses que se projetam na divisão inter-regional do trabalho reforçam as áreas mais dinâmicas no interior das cinco macrorregiões, ampliando heterogeneidades econômicas e sociais. Assim como nos anos 1970, são os interesses das coalizões formadas para levar adiante os grandes projetos setoriais (por exemplo, no âmbito do PAC e da IIRSA) que têm a capacidade de organização e transformação de vastas porções do território nacional e, portanto, de definição dos problemas regionais brasileiros.

Notas

¹ A autora agradece ao apoio financeiro do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico/CNPq. Também agradece aos avaliadores anônimos pelos comentários e sugestões que permitiram esclarecer questões e melhorar as conclusões do artigo.

² O debate sobre a desindustrialização brasileira é bastante complexo, extrapolando os limites deste artigo. Cabe destacar que, sobretudo a partir dos anos 2000, existem abordagens distintas sobre sua existência ou não, bem como em relação às manifestações e especificidades do fenômeno (precoce e relativa). Os dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), em valores constantes, mostram uma queda da participação relativa da indústria de transformação no PIB nacional de 24,5% em 1985 para 15,5% em 1998; aumentando para 17,5% em 2004 e, a partir daí, decrescendo para 15,5% em 2011. Como destaca Morceiro (2012), nos anos 2000, isso não se manifestou no emprego nacional (apesar da significativa queda da participação relativa do emprego industrial de 27,1% em 1985 para 18,3% em 1998, este se manteve estável nesse percentual até 2010 - dados da Relação Anual de Informações Sociais/Ministério do Trabalho e Emprego (RAIS/MTE). Entretanto, nos últimos dois anos, há certo consenso de que o País enfrenta uma inequívoca desindustrialização, com o agravamento do déficit externo da indústria de transformação (US$ 16,3 bilhões no primeiro trimestre de 2013).

³ A taxa de investimentos, medida pela participação da Formação Bruta de Capital Fixo (FBCF) no PIB, manteve-se no mesmo patamar dos anos 1990, entre 15% e 16%, subindo para cerca de 19% entre 2008-2010.

⁴ Os dados das taxas de crescimento dos PIBs regionais no período 1980-2005 são do estudo de Gomes (2010).

⁵ Dados do IBCR (Índice de Atividade Econômica Regional) elaborados pelo Banco Central do Brasil.

⁶ Dados das Contas Regionais do IBGE.

⁷ Desde 2010, outros investimentos da indústria automobilística (Fiat-Chrysler) também vêm sendo implantados na região, no Estado de Pernambuco.

 

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Recibido el 20 de noviembre de 2012, aprobado el 27 de mayo de 2013

Correspondencia: Universidade Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. Avenida Pedro Calmon, 550, Edifício da Reitoria da UFRJ, Cidade Universitária, Ilha do Fundão. Rio de Janeiro/RJ. CEP: 21941-901, Brasil.