En la selección de las preguntas acudimos, en muchos casos, a otros trabajos sobre procesos de sostenibilidad y Agenda 21, por ser investigaciones rigurosas y de gran utilidad, además de facilitar la comparación temporal de determinadas variables. Utilizamos el informe sobre el Estado del Arte de las A21L en España de 2003 realizado por EGMASA y el cuestionario que el ICLEI elaboró y envió en 2002 a ayuntamientos de todo el mundo para medir el progreso de la A21L. También se utilizaron otros estudios de Nuria Font y Joan Subirats de la Universidad Autónoma de Barcelona sobre Agenda 21. No obstante, ninguno de estos trabajos se centraba en Andalucía como población objetivo, ni en el Programa Ciudad 21, por lo que una de las aportaciones básicas de esta investigación es precisamente que aborda la situación andaluza.

En la tercera fase recurrimos a una investigación de mayor alcance y amplitud, usando el cuestionario como instrumento de recogida de información. En este caso el objetivo era acceder a los 111 ayuntamientos adheridos al Programa Ciudad 21.

Ciertamente la muestra era suficientemente amplia y representativa. El objetivo era conseguir un mayor apoyo y validar con más casos la teoría sobre la implantación de la A21L que el análisis de los trece primeros casos estaba generando. El cuestionario contenía variables relevantes de la primera fase de investigación, a las que añadimos otras nuevas variables obtenidas tras el análisis y valoración de las entrevistas en profundidad realizadas en la segunda fase del estudio.

El cuestionario se dividió en cuatro bloques. El primer bloque incidía en el proceso seguido por el ayuntamiento en la implantación de la A21L, midiendo aspectos como los objetivos perseguidos con la implementación, la metodología utilizada o la participación ciudadana, entre otros. El segundo bloque profundizaba en los resultados de la A21L, tratando de conocer el grado de familiaridad y experiencia de cada ayuntamiento en relación con las actividades, acontecimientos y dinámica de un proceso como el de la A21L. El tercer bloque trataba de medir el contexto interno de cada ayuntamiento mediante conceptos como el apoyo a la implementación de los máximos responsables del ayuntamiento, el clima percibido por dichos responsables y la receptividad al cambio. Variables que, como detallaremos más adelante, se fueron definiendo tras los análisis de las entrevistas realizadas en la segunda fase de la investigación. Es decir, este apartado examinaba los posibles antecedentes y consecuencias de la implantación de la A21L en los municipios adheridos al Programa Ciudad 21. Finalmente, se incluía un cuarto bloque con preguntas de carácter general.

Utilizamos para la medición escalas tipo likert de siete puntos, desde el 1 -desacuerdo total- hasta el 7 -acuerdo total-, siendo el 4 la posición de indiferencia. Seguimos las recomendaciones y reglas generales que maximizaran el nivel de respuesta y minimizaran el error (Rodríguez del Bosque, 1999). En concreto, el diseño del cuestionario siguió directrices de textos de investigación de mercados.

Los cuestionarios recibidos, repartidos por provincias, pueden consultarse en la Figura 2.

Se recibieron 58 cuestionarios hasta la fecha límite de recepción, con un 52,25% de tasa de respuesta. El tamaño de la muestra lo conformaron los 58 cuestionarios recibidos de los 111 municipios adheridos al Programa Ciudad 21 en Andalucía como universo de la población. Para este tamaño muestral de 58, un nivel de confianza del 95% y p=q=0,5, el error muestral que se comete es del 9%. El trabajo de campo se realizó durante 2006, con un primer envío de los cuestionarios en octubre, un reenvío en noviembre y un seguimiento telefónico de la investigación en diciembre de ese mismo año.

2.2 Análisis de datos

El análisis de los datos es la parte más difícil y menos codificada para la generación de teoría desde los estudios de caso. A diferencia de la investigación de prueba de hipótesis, la investigación inductiva carece de un modelo generalmente aceptado de análisis, reconociéndole cierta creatividad (Eisenhardt y Bourgeois, 1988, p. 741). Siguiendo una de las tácticas propuestas por Eisenhardt (1989), usamos en primer lugar, y para analizar la información obtenida con las entrevistas, el siguiente enfoque: primero, y con objeto de conocer cada municipio individualmente, se redactó una historia de caso sobre el progreso de la A21L en cada uno de los ayuntamientos estudiados. Esto permitió identificar unos patrones de desarrollo específicos de cada ayuntamiento. Segundo, y con objeto de buscar patrones "intercaso", se procedió a organizar la información incluida en las historias de caso de acuerdo con los cinco conceptos que guiaron la recogida de datos en el estudio: ideas, personas, transacciones, contexto y resultados. Después, se realizó un análisis "cross-caso" a fin de buscar similitudes y diferencias entre los casos.

El análisis de estos primeros datos se llevó a cabo a través de grupos de discusión. Primero, los cuatro investigadores intercambiaron opiniones, buscando y definiendo los patrones de desarrollo de la innovación que se desprendían de los datos; segundo, los investigadores mantuvieron reuniones con la Secretaría Técnica del Programa Ciudad 21 con objeto de obtener un mayor consenso respecto a cómo y por qué la innovación se inicia e implementa por parte de los diferentes ayuntamientos.

Después de buscar similitudes y diferencias entre los casos, el proceso que sigue es altamente iterativo, pues consiste en comparar sistemáticamente la estructura que empieza a emerger con la evidencia de cada caso. El objetivo es comparar continuamente teoría y datos con el objeto de ir definiendo el conjunto de proposiciones que dará forma a la teoría que mejor se ajuste a los datos (Eisenhardt, 1989). Después de muchas iteraciones entre datos y teoría, se procedió a la comparación de la teoría resultante con la literatura existente con objeto de dar valor a nuestros resultados. "Vincular la teoría emergente con la literatura ya existente favorece la validez interna, la posibilidad de generalización y el nivel teórico de la teoría generada con el estudio de caso" (Eisenhardt, 1989, p. 545). La tercera fase de la recogida de información nos permitiría reforzar la validez de la nueva teoría generada con los estudios de caso.

Para el tratamiento de la información obtenida con el cuestionario en la tercera fase de la investigación se utilizó el paquete estadístico DYANE versión 2. Para informatizar los datos se diseñó una base al efecto. Para evitar posibles errores que pudieran introducir sesgo en la investigación se realizó un control sobre la mecanización y se revisó un tercio de los cuestionarios. El análisis de los datos se inició con un estudio de la muestra mediante tablas de frecuencias relativas a las cuestiones de carácter general, así como sobre el resto de cuestiones planteadas en el cuestionario. Adicionalmente se realizaron diferentes test F de Snedecor para determinar si los valores medios obtenidos en algunas de las categorías de las variables del cuestionario eran significativamente distintos dependiendo: 1) del nivel de conocimiento sobre sostenibilidad; 2) de si la A21L operaba de forma paralela o integrada a la gestión municipal; 3) de si los entrevistados percibían que las autoridades andaluzas realizaban sus procesos de forma unilateral o coordinada; 4) de si se percibía la A21L como un cambio radical o incremental; 5) de que el nivel de implementación de la A21L estuviera por encima del 70% o por debajo del 30% de las actuaciones definidas en el plan de acción, y 6) de que los resultados de la implementación conseguidos con la A21L estuvieran por encima del 70% o por debajo del 30% de eficacia.

3 Presentación de resultados: proposiciones

La investigación realizada nos hapermitido identificar dos grupos de proposiciones en función, por un lado, de los factores contextuales y organizacionales que influyen en el desarrollo del proceso de A21L y, por otro, de las variables que influyen en el proceso de innovación en los ayuntamientos. Iniciamos este apartado recogiendo las proposiciones relacionadas con el contexto externo de los ayuntamientos, a continuación las relativas a los factores organizacionales o internos y, finalmente, recogemos el grupo de proposiciones que recogen las variables que afectan al proceso de la innovación.

Proposición 1: las presiones coercitivas, normativas y miméticas del contexto institucional de los ayuntamientos del Programa Ciudad 21 ejercen influencia sobre los procesos de adopción de esta innovación

La implantación de la A21L por los ayuntamientos estudiados transciende el interior de estas organizaciones y encuentra las principales motivaciones para su adopción en el contexto institucional de los ayuntamientos. Dentro de la teoría de la organización, la teoría institucional define y analiza las diferentes presiones del contexto institucional que deben afrontar las organizaciones y a las que tienen que dar respuesta. Estas presiones coercitivas, normativas y miméticas (DiMaggio y Powell, 1983) inciden más en las organizaciones públicas, por ser éstas las que se enfrentan a entornos altamente institucionalizados y porque dependen de la opinión pública para obtener legitimidad (Dobbin et al., 1993).

Debido a los procesos coercitivos, normativos y miméticos, las organizaciones acaban adoptando ciertas estructuras, programas, políticas y procedimientos (DiMaggio y Powell, 1983; Greenwood et al., 2002; Meyer y Rowan, 1977; Scott, 1987). En cuanto a Impresión coercitiva, podemos destacar el incremento de la legislación en materia medioambiental que, cada vez más y con más exigencia, regula las actividades de las empresas y de las organizaciones públicas para la protección del medio ambiente. Sin embargo, la A21L no es una práctica de obligado cumplimiento, ya que los ayuntamientos deciden adoptarla libremente, lo cual no quiere decir que no haya una presión coercitiva implícita, no tanto por las sanciones de no implantarla (que no las hay), sino por las expectativas de recibir apoyo al hacerlo. Por su parte, la presión normativa incluye valores y normas que se traducen en determinadas prácticas y políticas. En este caso, aun cuando en las últimas décadas los valores de desarrollo sostenible se han difundido en diversas esferas, en muchas ocasiones son los propios responsables o participantes de la A21L los que difunden valores que derivan de su propia formación profesional (ya sea en la universidad o en otros centros, o ya sea de la formación posterior o asistencia a cursos, seminarios, jornadas, etc.), valores considerados legítimos y las prácticas encaminadas a conseguirlos, las apropiadas. Por último, la presión mimética deriva de establecer como modelos a otras organizaciones que se perciben como exitosas. Así, "algunas ciudades son elegidas como referencias modeladoras, y sus programas y proyectos incorporados en la agenda urbana hegemónica" (Sánchez y Moura, 2005, p. 21). Los ayuntamientos que no habían adoptado la A21L han podido conocerla por otros ayuntamientos que la han adoptado, y éste puede ser un factor impulsor de su adopción.

Estos tres tipos de presiones institucionales cambian el campo organizativo del ayuntamiento, puesto que al ser presiones cambiantes (aparecen nuevas leyes que persiguen una mayor sostenibilidad, valores sociales a favor del desarrollo sostenible, difusión de prácticas exitosas relacionadas con el medio ambiente, etc.), obligan a los ayuntamientos a responder a las mismas y a responder a los requerimientos sociales de ciudadanos y grupos de interés con los que el ayuntamiento crea redes sociales. Estas presiones afectan positivamente al mayor grado de inmersión del ayuntamiento en su contexto institucional (Granovetter, 1985).

Como los investigadores han podido verificar, la motivación más generalizada a la hora de implantar la A21L por parte de los ayuntamientos ha sido el desarrollo de una política ambiental adecuada. La idea de adoptar la A21L y de participar en el Programa Ciudad 21 surge de los técnicos del ayuntamiento, por lo que la profesionalización, característica de la presión normativa (DiMaggio y Powell, 1983), se vislumbra como un vehículo transmisor de los valores de la sostenibilidad. Estos técnicos, así como los cargos políticos, suelen pertenecer a redes de municipios, redes de sostenibilidad ambiental, etc. Los ayuntamientos que forman parte del Programa Ciudad 21 pertenecen a la FAMP y a la RECSA, entre otras. También, la mayoría de ayuntamientos participa en jornadas y seminarios ad hoc, por lo que la presión normativa para implantar estas prácticas sostenibles se siente cada vez más.

Por otro lado, todos los ayuntamientos tenían muy presente el aumento de la legislación actual sobre materia medioambiental, alertados sobre nuevas prácticas y comportamientos sostenibles quizás no sólo por evitar un castigo o sanción, sino por las posibles recompensas. Entre las motivaciones que impulsaban a adoptar la A21L se aludía repetidamente a la subvención que reciben por adherirse al Programa Ciudad 21, demostrando la presión coercitiva.

En cuanto a las presiones miméticas, los ayuntamientos mostraron conocer las experiencias exitosas de otros ayuntamientos. Los medios de comunicación juegan también una labor importante, puesto que el Programa Ciudad 21 goza de gran publicidad. Aun así, pensamos que conforme el número de ayuntamientos que forman parte de este programa vaya elevándose, la presión mimética aumentará hasta que esta práctica se perciba como la forma correcta de actuar, quedando entonces completamente institucionalizada (Tolbert y Zucker, 1996). Se pueden observar estos resultados en la figura siguiente (Figura 3).

figura 3 Factores del contexto que influyeron en la adopción de la A21L

Proposición 2: el tamaño de los ayuntamientos del Programa Ciudad 21 no afecta a la decisión de adoptar esta innovación, sin embargo, según nuestros resultados, los ayuntamientos de menor tamaño son más eficaces que los grandes en la implementación de la A21L

En la investigación sobre innovación no se ha encontrado consistencia al relacionar el tamaño con la innovación (Damanpour, 1992), un debate que continúa abierto. De acuerdo con Rogers (1983), el tamaño es una variable que puede medirse con facilidad y con precisión; además, puede acompañarse de una combinación de factores (recursos, slack o disponibilidad de recursos más allá de las necesidades para el mantenimiento de la organización, estructura organizacional) que podrían promover la innovación (Rogers, 1983). Sin embargo, las organizaciones pequeñas pueden ser más innovadoras por su mayor flexibilidad y capacidad para adaptarse y mejorar (Damanpour, 1992). Asimismo, requieren menos comunicación, menos coordinación y menos influencia para reunir el apoyo necesario, lo que facilita la implementación de innovación (Nord y Tucker, 1987). Otras investigaciones, sin embargo, han enfatizado en el tamaño medio, al encontrar una relación en forma de U invertida entre tamaño de la organización e innovación, es decir, el tamaño estimularía la innovación hasta un punto a partir del cual la organización llegaría a ser tan grande que el crecimiento adicional no estimularía el cambio (Hitt et al., 1990).

De acuerdo con Damanpour (1992), se pueden contemplar dos formas de medir el tamaño del ayuntamiento: como factor organizacional y como factor contextual. En el primer caso el tamaño mide el número de empleados del ayuntamiento y, en el segundo, el número de habitantes de la comunidad o ciudad. En el presente estudio el tamaño se consideró un factor organizacional.

Según los resultados de la presente investigación, no se han observado diferencias significativas de acuerdo al tamaño de los municipios, sin embargo, se ha constatado que el tamaño menor favorece la implementación de los planes de acción. Según los resultados, los municipios con menos de 15.000 habitantes han implementado significativamente más acciones de las contempladas en el plan de acción que los más grandes (aquéllos con más de 50.000 habitantes). El tamaño del municipio ha demostrado estar asociado también con otras variables estudiadas. Así, los municipios más pequeños ven menos problemas para alcanzar acuerdos con los actores sociales, percibiendo más apoyo del equipo de gobierno que los más grandes. Sin embargo, en los primeros se percibe menos autonomía sobre el trabajo que en los más grandes, para los cuales la autonomía es mayor. La autonomía puede ser una consecuencia directa del tamaño, si bien los resultados no muestran la asociación de mayor tamaño con mayor innovación. Conviene reflexionar sobre si la falta de apoyo del equipo de gobierno en los ayuntamientos más grandes puede estar vetando la autonomía otorgada. El apoyo de los máximos responsables de una organización para la implementación con éxito es un resultado consistente a través de los trabajos de investigación sobre este tópico, presente como se ha comprobado en los ayuntamientos más pequeños y con mayor grado de implementación. Por último, el tamaño parece estar asociado con la culminación de etapas del proceso. Así, los ayuntamientos más grandes inician procesos de evaluación y seguimiento en mayor medida que los pequeños. Esto puede indicar que si bien los ayuntamientos pequeños pueden tener condiciones favorecedoras para la implementación de acciones, flexibilidad, mejor comunicación, apoyo del equipo de gobierno, etc., su menor estructura organizativa les impide o dificulta poner en marcha procesos de evaluación y seguimiento (ver Figura 4).

figura 4 Evaluación y seguimiento en función del tamaño

Proposición 3: la receptividad al cambio en los ayuntamientos del Programa Ciudad 21 favorece la implementación de la innovación

Como señalan Beckhard y Harris (1987), la resistencia al cambio es algo normal en todo proceso de transformación. Las organizaciones son "fuerzas estabilizadoras" (Klein y Knight, 2005) que estarán abiertas al cambio y lo valoran como un objetivo en diferentes grados (Holahan et al., 2004). Siguiendo a estos últimos autores, hemos recogido la variable "receptividad al cambio", en tanto que "las organizaciones con elevada receptividad valoran el cambio, la experimentación y el hacer las cosas de manera diferente. Así, estas organizaciones pueden tener normas o estructuras que les permitan implementar nuevas políticas y prácticas que apoyen la implementación de innovación más fácilmente y ajusten estas políticas y prácticas conforme sea necesario" (Holahan et al., 2004, p. 36). En efecto, la A21L supone que los ayuntamientos y su personal incorporen nuevos criterios a la hora de tomar decisiones, nuevas prácticas y actuaciones en el ayuntamiento, así como que se incorpore nuevo personal con conocimientos especializados en la misma. El éxito en la implementación de la A21L requerirá de entornos receptivos a los cambios, capaces de anticipar y gestionar posibles resistencias, donde se perciban "ganas" y entusiasmo en el nuevo proyecto. Como se señaló anteriormente, los ayuntamientos de esta investigación tienen en común que todos se encuentran en fase de implementación de la A21L, fase que presenta la mayor resistencia a los cambios (Pardo del Val y Martínez, 2005, p. 47), y donde es más necesario aún que los miembros del ayuntamiento "se crean la agenda", como manifestaba uno de los entrevistados. En la presente investigación, la receptividad al cambio se ha definido de acuerdo a las percepciones del entrevistado sobre aspectos relacionados con la A21L que se han adoptado sin resistencia, y sobre si se percibe o no al ayuntamiento como flexible y abierto al cambio. La mayoría de entrevistados manifiesta que la adopción de la A21L no se realizó con una considerable resistencia sino con entusiasmo, describiéndose al ayuntamiento como flexible y adaptándose al cambio continuamente. Un 70% de los ayuntamientos estuvo en desacuerdo con la afirmación de que la adopción de la A21L se había realizado con una gran resistencia al cambio. Al contrario, un 60% reconoció que se había hecho con gran entusiasmo. No ven que el ayuntamiento tenga más interés por mantener las cosas tal y como están, que por el cambio. En definitiva, los ayuntamientos que han adoptado la A21L muestran alta receptividad al cambio.

Proposición 4: el clima de la implementación de la innovación en los ayuntamientos del Programa Ciudad 21 influirá positivamente en el éxito de la implementación de la A21L

"El clima es la atmósfera creada por determinadas prácticas, procedimientos o recompensas que los empleados perciben en sus organizaciones. Estas percepciones se van desarrollando día a día. No se basan en lo que la dirección, la hoja informativa de la organización o el informe anual publicitan, sino en el comportamiento de los directivos y en las acciones que recompensen" (Schneider et al., 1994, p. 18). Luego, los responsables de una organización crean un clima específico por lo que hacen, no por lo que dicen.

En efecto, los empleados observan lo que les ocurre a ellos y en su entorno, sacan conclusiones acerca de las prioridades de su organización y configuran sus propias prioridades de acuerdo con ello. Así, dirigen y orientan sus energías y sus competencias en un proceso en el que se está creando el clima, de acuerdo con el concepto aportado por Klein y Sorra (1996, p. 1060), quienes afirman que el clima es el "resultado de las experiencias y observaciones compartidas por los empleados y la información y discusiones que desarrollan acerca de las políticas y prácticas de implementación en la organización". De acuerdo con estos autores, "cuanto más comprehensiva y consistentemente sean percibidas las políticas y prácticas por los empleados, fomenten, nutran y recompensen el uso de una innovación dada, más fuerte será el clima para la implementación de la innovación" (Klein y Sorra, 1996, p. 1060). Si los trabajadores responsables de la implementación de la A21L y aquellos afectados por ella perciben que ésta es una prioridad en el municipio, si perciben los esfuerzos realizados por éste para alcanzar el éxito, si consideran que la implementación de la A21L se ha convertido en un objetivo importante y si, además, perciben preocupación y empuje por aprovechar al máximo la A21L, todo ello irá creando el clima adecuado para impulsar el proceso de implementación de la A21L, tanto mejor cuanto más se hayan discutido y compartido dichas percepciones.

En esta investigación el clima de implementación ha quedado relacionado con aspectos como la prioridad, el esfuerzo, el compromiso y el empuje del ayuntamiento. Se considera que la implementación de la A21L tiene alta prioridad para el ayuntamiento y que uno de los objetivos del mismo es utilizar la A21L de una manera eficaz, preocupándose por el éxito de esta práctica.

Proposición 5: en los ayuntamientos del Programa Ciudad 21, el apoyo del equipo de gobierno mejora el clima de implementación de la A21L

El apoyo a la implementación es una variable relacionada con el clima. La literatura sobre cambio organizativo e innovación (Angle y Van de Ven, 1989; Beer, 1988; Klein y Sorra, 1996; Nadler y Tushman, 1989) revela que el apoyo del equipo de gobierno a la innovación es el principal antecedente del clima favorecedor de la implementación. Sin embargo, en muchas ocasiones se fracasa al dar este apoyo. Klein y Sorra (1996) proponen dos motivos de fallo: en primer lugar, no dejar participar apersonas de más bajo nivel jerárquico dentro del ayuntamiento; en segundo lugar, carecer de un conocimiento profundo sobre la innovación. Centrándonos en este segundo motivo (sobre el primero haremos referencia cuando hablemos de la participación), el fracaso puede deberse a que, al no tener un conocimiento suficiente sobre la innovación, se acabe delegando en los trabajadores del ayuntamiento que poseen este conocimiento, los cuales adolecen, por el contrario, de falta de autoridad y de los recursos necesarios para crear el mejor clima.

En el caso de la A21L, aunque la decisión de adoptarla provenga del alcalde y del resto del equipo de gobierno, la implementación recae en otros puestos de la organización (ya sea el concejal de Medio Ambiente, el técnico de Medio Ambiente, agentes de desarrollo local, etc.) que tienen un conocimiento mayor, pero que pueden no poseer ni la autoridad ni los recursos suficientes para potenciar el buen clima citado. Por ello, el apoyo del equipo de gobierno debe ser activo en todo momento, resaltando la importancia de la A21L para el ayuntamiento y el municipio, comprometiéndose seriamente con ella. En general, el apoyo de los gerentes a la implementación de la innovación está relacionado significativa y positivamente con la calidad de la implementación de políticas y prácticas de una organización (Klein et al, 2001).

En la investigación realizada, los entrevistados, en general, sostienen que el equipo se ha comprometido seriamente en la implementación exitosa de la A21L. No creen que el equipo de gobierno demuestre poco interés por la A21L y están seguros de que la A21L ayudará al ayuntamiento. A su vez, el apoyo a la implementación mejora el clima del ayuntamiento.

Proposición 6: la participación de los ciudadanos y otros grupos de interés en los procesos de A21L influye positivamente en la implementación del plan

Uno de los resultados más consistentes en la investigación sobre el cambio es que la participación en el mismo tiende a reducir la resistencia (Nadler, 1988; Lines, 2004). La participación puede conducir a una resistencia menor en tanto que: primero, los procesos participativos proveen a la dirección de un marco para explicar y presentar los argumentos del cambio propuesto. Durante este proceso, los motivos para cambiar y la necesidad de cambio se hacen explícitos y tanto los empleados del ayuntamiento como los ciudadanos pueden presentar sus argumentos con objeto de que sean discutidos e incorporados al contenido y proceso de cambio. Segundo, la participación puede dar a los empleados y los ciudadanos influencia directa sobre el contenido del cambio, tanto en la programación de subprocesos como en la gestión de aquellos aspectos del mismo que pueden suponer cambios en la situación actual de ambos grupos (Lines, 2004).

La participación es una variable que, de hecho, se considera clave en la eficacia de la A21L. El documento de Agenda 21 aprobado en 1992 ponía particular énfasis en la necesidad de implicar a todos los sectores sociales y a los ciudadanos en la promoción del desarrollo sostenible. También la participación ciudadana es uno de los principios de la toma de decisiones recogidos por el ICLEI (el Consejo Internacional para las Iniciativas Ambientales Locales, en inglés The international Council for Local Environmental Initiatives) junto con la democracia, la subsidiariedad, la responsabilidad y la transparencia (Hewitt, 1998). Se aconseja que desde el inicio se cree un foro o consejo de medio ambiente que implique a todos los sectores de la comunidad.

La aplicación de un proceso integrador y participativo conlleva una nueva manera de tomar decisiones y, por ello, requiere un cierto cambio de mentalidad sobre el papel de las instituciones y los ciudadanos (Martell y Querol, 2000). Los ciudadanos están acostumbrados ano conformar las decisiones municipales, salvo eligiendo al partido que gobernará. Los ciudadanos deben estar motivados para participar en la toma de decisiones y comprobar posteriormente que sus decisiones, sus opiniones, sus sugerencias... son tenidas en cuenta y llevadas a la práctica en los casos que así resulte conveniente.

Young (1996) halló cuatro grandes tipos de estrategias de participación utilizadas por los gobiernos locales británicos, expuestas por Martell y Querol (2000) de la siguiente forma: la estrategia ascendente (bottom-up) tiene por objetivo que la comunidad posea el proceso, es decir, el gobierno local está interesado en capacitar a la gente, dándoles un papel real en dar forma a las decisiones y adopta una postura de escucha y aprendizaje. La estrategia "Sí... pero..." es empleada por los gobiernos locales que hacen accesible la participación para que los participantes tengan un papel real en dar forma a las decisiones, pero mantienen el control. En la estrategia de diálogo limitado, los gobiernos se interesan por conocer la reacción sobre algunos detalles de las propuestas. En la estrategia descendente (top-dowri) sólo se proporciona información al público y a las partes interesadas. Sería deseable una apuesta por una estrategia ascendente donde se implicara a la comunidad y a los diferentes departamentos o concejalías del ayuntamiento.

Según nuestra investigación, los actores sociales que han participado son, por orden, los siguientes: trabajadores del ayuntamiento, grupo político en el poder, ciudadanos, asociaciones de vecinos, grupos ecologistas y asociaciones profesionales y empresariales, sector educativo, resto de partidos políticos, arquitecto municipal, ONG's y sindicatos y, en último lugar, con sólo 8 alusiones, la universidad. En todo caso, se declara bastante unánimemente que unos u otros agentes de la comunidad local han venido participando en la A21L desde el principio (Figura 5).

figura 5 Agentes que han participado en la A21L

Además, según los resultados, en aquellos ayuntamientos donde las sugerencias de los actores sociales son tenidas en cuenta con seriedad, la participación ciudadana no ha planteado problemas, los participantes comprenden la complejidad de los temas tratados en los foros y se alcanzan mayores porcentajes de resultados de la implementación (Figura 6). Como nos confirmaba también uno de los entrevistados, "es necesario evitar procesos impuestos". La implementación de la agenda tiene una repercusión evidente en la vida cotidiana del municipio y afecta a cómo toman decisiones todos los grupos de interés del mismo. Lograr impregnar al municipio con los valores que promulga la A21L requiere hacer partícipes del proceso de implementación a esos grupos de interés. De hecho, cuando se les pidió a los entrevistados que definieran por orden de prioridad los obstáculos que la implementación de la agenda encontraba en el municipio, los obstáculos sociales fueron los primeros, seguidos por los económicos y políticos.

Desde 1992, cuando en la Cumbre de Río nació la Agenda 21, son cada vez más los ayuntamientos que han decidido implantar la A21L con el objetivo de hacer más sostenibles los pueblos y ciudades del mundo. En este trabajo nos hemos centrado en una región concreta, Andalucía, en la que hemos analizado cómo se están llevando a cabo estos procesos. Para ello, hemos definido la A21L como una innovación introducida dentro de una realidad social particular, el ayuntamiento, y que requiere para su implementación una serie de actuaciones que tendrán como finalidad beneficiar al ayuntamiento, a los ciudadanos y al municipio en general.

El trabajo de investigación realizado ha permitido describir y profundizar en el estado actual en que se encuentran las A21L en los municipios andaluces, y presentar como resultado un modelo de proceso de innovación para estos ayuntamientos.

De acuerdo con nuestra investigación la adopción e implementación eficaz de la A21L por los ayuntamientos requiere la identificación y gestión de una serie de variables internas, externas y de proceso, con objeto de lograr que la idea de la sostenibilidad se impregne en el ayuntamiento y en el municipio, y se logren objetivos sostenibles.

-    En cuanto a las variables internas, el apoyo a la innovación por parte del equipo de gobierno en el ayuntamiento, la receptividad al cambio por parte de los miembros del ayuntamiento y el clima favorable a la implementación de la agenda se han observado fundamentales para la eficacia de la innovación. Además, es necesario destacar la participación ciudadana y de los diferentes grupos de interés como el eje y centro de la A21L y, por tanto, clave en la realización de sus propósitos más fundamentales.

-    En cuanto a las variables externas, concretamente el entorno institucional en el que los ayuntamientos operan, influye en el proceso de innovación. De acuerdo con nuestra investigación, la teoría institucional es un adecuado marco teórico a tener en cuenta al estudiar los procesos de cambio e innovación en los ayuntamientos. En nuestro caso, las presiones coercitivas, normativas y miméticas que recoge esta teoría describen y definen el proceso de adopción de la A21L como innovación.

-    Por último, la gestión con éxito de la implementación del proceso de innovación requiere comunicación y coordinación en el seno del ayuntamiento, de una estructura organizativa que defina tareas y responsabilidades, y de la integración de la agenda en los procesos de planificación y control a largo plazo del ayuntamiento. Destacamos, además, la necesidad de una cultura para la innovación por parte de los responsables de la organización. Una cultura que ha de quedar impregnada en la corporación local con independencia del equipo que gobierne durante determinado período de tiempo.

Esperamos que el modelo propuesto ayude a los ayuntamientos a trabajar por y para la sostenibilidad, por las repercusiones que las decisiones de estas organizaciones pueden tener para las generaciones futuras y que, a la vez, consigamos un avance en los estudios regionales sobre innovación, EURE

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Referencias electrónicas

http://www.juntadeandalucia.es/iea/

Recibido el 11 de junio de 2009, aprobado el 12 de julio de 2010.