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Estudios internacionales (Santiago)

versão On-line ISSN 0719-3769

Estud. int. (Santiago, en línea) vol.48 no.185 Santiago  2016

http://dx.doi.org/10.5354/0719-3769.2016.44538 

OPINION

 

La gobernanza global de Internet y sus alcances para Chile

 

¿Qué es y por qué importa la gobernanza global de Internet?

 

Prof. Daniel Aguirre Azócar

Investigador del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile, Chile y Profesor de la Universidad del Pacífico en Chile.


 

Para definir lo que es la gobernanza de Internet es útil recurrir a la cita de Pérez y Olmos: "La gobernanza de Internet es el desarrollo y la aplicación por los gobiernos, el sector privado y la sociedad civil, en las funciones que les competen respectivamente, de principios, normas, reglas, procedimientos de adopción de decisiones y programas comunes que configuran la evolución y utilización de Internet". Para comprender su importancia, basta dimensionar el tamaño de la población mundial conectada a Internet -alrededor de 3.483 millones de personas- y vislumbrar futuras implicaciones de la "internetización2 de las cosas o comúnmente conocida como la Internet de las Cosas. Hoy los estados, las empresas y las ciudadanías, en general, están en línea y la convergencia entre lo virtual y lo físico obliga a ponderar el impacto actual y futuro en las relaciones internacionales y el orden mundial1.

Por consiguiente, la gobernanza de Internet se sitúa como relevante y convoca a una aproximación de estudio sistemática de los procesos y actores implicados a nivel global. Esto invitaría también a indagar en un ámbito que como objeto de preocupación y producción investigativa, ya tiene larga data en naciones del Norte Global2. A diferencia de lo anterior, referencias en cuanto a las implicancias y al estudio de la gobernanza de Internet desde el punto de vista latinoamericano y puntualmente el chileno, son escasas, más allá de aspectos técnico-regulatorios de alcance local3. Así bien, con el desarrollo del recurso informático y reticular conocido como Internet, la necesidad de gestionar una estable y despolitizada operatividad, se establece como un desafío para la formulación de políticas públicas relacionadas con el devenir futuro de cada nación inserta en el orden internacional. En efecto, dicho desafío contrapuesto con los intereses particulares de diversos países y otros actores del mundo privado, tiene como producto visiones encontradas de quién o quiénes realmente gestionan este denominado recurso estratégico para el desarrollo (Eriksson y Giacomello, 2009). Lo anterior, de acuerdo a lo consignado por estudiosos en la materia, surge casi en paralelo con la expansión comercial de Internet, siendo indudablemente lo central de la cuestión (Raboy, 2004).

El gestionar la red de redes y definir sus alcances actuales y futuros sigue siendo materia de intensos debates, a pesar de la reciente cesión de su administración por parte del Departamento de Comercio de Estados Unidos. No obstante aquel importante hito, el futuro devenir de Internet, podría seguir presentando tensiones sociales, políticas y económicas, que evidencian la relevancia de su estudio desde la óptica internacional. Pese a la poca visibilidad del tema en la región y en Chile, la gobernanza de Internet ha tenido y puede seguir teniendo repercusiones en las instituciones y los regímenes internacionales y, por consiguiente, en la sociedad chilena. Por tanto, comprender los alcances de la gobernanza de Internet se convierte en crucial e importante tema a considerar en el presente4.

Pues bien, representantes del gobierno chileno, como así también de individuos de la sociedad civil chilena, han participado del debate sobre Internet desde casi sus orígenes. En gran medida, la participación inicial ha sido encausada y encomendada por el Estado chileno, lo cual ha implicado enviar agentes a participar en foros internacionales sobre el tema. O así también en otras situaciones, personas sin vinculación gubernamental del mundo académico-técnico se han involucrado en estos y otros mecanismos de cooperación internacional afines, que se originan a partir de la Cumbre Mundial de la Sociedad de la Información y del Conocimiento (o WSIS, por sus siglas en inglés). Estos son el Foro de Gobernanza de Internet (IGF, en inglés) y las diversas reuniones de la Corporación de Internet de Nombres y Números (ICANN, en inglés)5.

Recientemente, cabe también mencionar que agentes pertenecientes a organizaciones no gubernamentales han incursionado en estos espacios altamente técnicos, especialmente a partir de escándalos afines a Internet expuestos por Wikileaks y el ex contratista estadounidense Edward Snowden. Esto dadas las implicaciones que se derivan de vulnerar derechos de privacidad en un contexto de espionaje masivo a escala mundial6. Relevante a otros grupos no gubernamentales, la academia ha incursionado en esta área a partir de temáticas específicas, a saber la Ley de la Neutralidad de la Red y proyectos de ley en discusión como sobre el uso y abuso de los datos personales y la vulneración de la privacidad en la web7.

La gobernanza de Internet de institucionalidad mínima y redes colaborativas transnacionales

Cómo olvidar que la emergencia de la estructura de redes interconectadas, que hoy conocemos como Internet, es parte de una historia tecnológica reciente y que tiene sus orígenes en el ambiente politizado y polarizado de la década de los sesenta. La polarización del mundo en disputa a partir de dos ordenamientos post Segunda Guerra mundial implicó para ambos actores (EE.UU. y URSS) involucrarse en una carrera tecnológico-armamentista que, entre otros y no menos importantes avances, resultó en un proyecto que facilitaría la comunicación ante un escenario posible de supervivencia posterior a la destrucción atómica y desolación (Castells, 2004).

La historia, sin embargo, se desplegó en otra dirección. El proyecto de DARPA, ARPANET (la incipiente Internet) fue mutando hacia un recurso estratégico de otra índole, y con posibilidades de aplicación a ámbitos no militares, perfilándose tempranamente como un canal de colaboración e intercambio entre académicos (Leiner et al, 2009). Posteriormente, una ampliación de su campo de uso se materializaría a principios de la década de los noventa. En dicho período, Internet se vuelca hacia un ámbito comercial de proyección masiva, convirtiéndose para el consumidor en un espacio que ofrece oportunidades de emprendimiento y de experimentación en el ámbito de los negocios. No obstante lo anterior -en su base de fondo-, la politización de Internet continuó ininterrumpida, pero adoptaría nuevas orientaciones en concordancia con el avance de la globalización económica, caracterizada por la desregulación y privatizaciones ya instaladas en América Latina y en Chile, particularmente durante esta época.

Prioridades y acciones de lo global de Internet

El proceso de cumbres de la Sociedad de la Información y del Conocimiento en Túnez y Ginebra, organizado por la Unión Internacional de Telecomunicaciones de la ONU entre 2003-2005, también propició expectativas acerca del desarrollo de las poblaciones mundiales a partir del recurso tecnológico en cuestión (Dutton & Peltu, 2009). Sin embargo, los resultados de WSIS derivaron en una desazón entre los participantes, especialmente en los que esperaban un reflejo de la tesis de un Nuevo Orden Mundial de la Información y del Conocimiento propuesto por la UNESCO8. En gran medida, la perspectiva del denominado mundo en vías de desarrollo, concentrado en sus delegaciones, vio sus propuestas frustradas y miró con cierto cinismo la posibilidad de canalizar prácticas diferenciadas entre el mundo ya industrializado del Norte y el del Sur Global (Raboy, 2004; Unwin, 2013). Además, las perspectivas inicialmente optimistas del proceso WSIS, también vieron sus aspiraciones defraudadas dada la dificultad de realmente destinar fondos para intervenir en el desarrollo digital a escala global. A pesar de tal escenario, el proceso WSIS deja instalado un modelo de participación que en la usanza internacional fue inusitado y que en la actualidad está en boga en los círculos progresivos de la política, tanto nacional como internacional. De hecho, el modelo define a las organizaciones que apuntalan las discusiones del futuro de Internet en foros/reuniones como las de ICANN y del IGF (y sus reuniones regionales en el caso de América Latina, LACIGF). Consecuentemente, el cómo "gobernar" Internet adopta una terminología concreta, lo cual prontamente se establece como un resultado de un modelo de participación denominado en inglés como multi-stakeholder, que por definición implica gobernar entre varios y de manera horizontal, por sobre las estructuras verticales jerárquicas convencionales, como las instituciones intergubernamentales y las organizaciones internacionales ya establecidas9.

Regime Complexes o un entramado de regímenes especializados

De acuerdo a Krasner, un régimen puede ser definido como "un conjunto de principios implícitos o explícitos, normas, reglas y procedimientos de decisiones alrededor del cual las expectativas de los actores convergen en una determinada área de las relaciones internacionales" (1983). En el presente, la reflexión internacional consigna la proliferación o fragmentación de regímenes que se complementan/ superponen/reemplazan como complejos de regímenes o regime complexes (Raustiala & David 2004; Victor y Orsi-ni, Morin & Young, 2014). Estos se pueden apreciar como de afinidad temática y de objetivos similares, ya que, para la denominada resolución de problemas globales emergentes, instituciones intergubernamentales y organizaciones internacionales, a menudo se ven dificultadas a responder adecuada y oportunamente. Además, estos entramados surgen -en la explicación de varios autores- debido a la baja capacidad de estructuras internacionales que no logran adaptarse al avance, al desarrollo de sociedades y a las tecnologías actuales. Aquí es donde el surgimiento y expansión de Internet tensiona y obliga a los regímenes a adaptarse, a hacer suyo el devenir de este recurso, como lo manifiesta el choque entre la política internacional del multilateralismo convencional, con el modelo multistakeholder que anteriormente se menciona. El complejo de regímenes de Internet obliga a pensar en la inserción de Chile en esta materia. Nye Jr. presenta un mapeo interesante para considerar futuros estudios en la materia, en donde actores e instituciones de toda índole, tamaño y alcance, formen parte de una coordinación y cooperación muchas veces espontánea e informal de origen10.

En la conversación y preocupación actual, dirigidas a brindar soluciones y bienes públicos globales al mundo, estos complejos de regímenes -se argumenta- persiguen establecer una gobernanza global y son el tejido articulador de un supuesto orden postliberal, contrapuesto a las instituciones internacionales que, se dice, están en declive. La gobernanza de Internet y su arquitectura internacional está en sintonía con las nociones recién descritas, por tanto, cabe preguntarse en qué aspectos Chile se incorpora a estas nuevas conceptualizaciones sobre el ordenamiento global y las tensiones ocasionadas por los alcances multidimensionales de Internet.

Los alcances y la relevancia de la gobernanza de Internet para el contexto chileno

De acuerdo a DeNardis, existen cinco macrotópicos que agrupan las temáticas específicas que se discuten en foros de gobernanza de Internet. Estos tópicos son: (I) Recursos de Infraestructura Crítica, (II) Diseño de Protocolos, (III) Propiedad Intelectual, (IV) Seguridad y Gestión Informática y, finalmente, (V) Libertad de Expresión (2010). En consecuencia, parece necesario dimensionar el nivel de participación que la sociedad chilena, a través de sus especialistas, le proporciona a esta materia, ya que los niveles de participación ofrecen indicios tentativos de la relevancia percibida por el Estado chileno y por su sociedad en general. Para constatar aquello se realizaron siete entrevistas a individuos relacionados con el desarrollo de Internet en Chile. Los entrevistados fueron seleccionados a partir de la función que tienen en relación con Internet en Chile y el reconocimiento público de ser especialistas en la materia. Los entrevistados provienen, principalmente, del sector público, siendo actores gubernamentales, técnicos y de la academia. Adicionalmente, se entrevistó a un representante de Derechos Digitales, una organización no gubernamental regional, con base en Chile, que se preocupa de temas afines, pero más que nada sociopolíticos vinculados a la gobernanza de Internet.

Tabla 1. Caracterización de los entrevistados

 

Agentes chilenos en foros internacionales: IGF y LACIGF

Para cuantificar la participación de chilenos en los principales foros de la gobernanza de Internet, se consideró información solamente de participantes inscritos en cada una de las reuniones anuales del IGF11. Se utilizaron los datos de las reuniones disponibles públicamente, es decir del 2006 hasta 2015. De dichos listados, el nivel más alto de asistentes chilenos (cinco personas) fue en el 2014 en el foro realizado en Estambul. De los datos adquiridos, los participantes provienen del Ministerio de Relaciones Exteriores, la Subsecretaria de Telecomunicaciones, Universidad de Chile/NIC.CL, y de las ONGs Derechos Digitales y Datos Protegidos. La participación es baja, pero conviene mencionar que la región, por un buen tiempo, exhibe bajos niveles de participación (Cavalli, 2009)12.

Foro de Gobernanza de Internet (o IGF)

En cuanto a las reuniones preparatorias para el IGF, en el contexto latinoamericano el LACIGF es el referente por excelencia y en donde las discusiones sobre políticas públicas se generan. A la fecha se han reunido ocho veces, empezando el año 2008. La reciente reunión fue en Costa Rica (27 al 29 de julio de 2016). Consultando el listado de participantes según el portal del evento, dos personas de Chile asistieron; una del Ministerio de Relaciones Exteriores y una investigadora del Instituto de Comunicación e Imagen de la Universidad de Chile.

 

Entrevistados y un mapa inicial a modo de conclusión

Los representantes de la Subsecretaría brindaron en sus respuestas la visión actual de la participación que esta entidad tiene y ha tenido en el pasado. Primero destacan las restricciones de financiamiento del departamento internacional, obligando a optimizar los recursos que el apartado puede destinar a temáticas de la gobernanza en Internet. Con esto, participar en foros internacionales son priorizados según la importancia de cada reunión. Señalaron que la reunión Plenipotenciaria de la Unión Internacional de Telecomunicaciones -agencia de la ONU- es la prioritaria. Luego, alternar la participación en reuniones de la IGF y de ICANN.

A la vez, también mencionaron la dificultad de procesar, entre escasos funcionarios, los debates de políticas públicas que se generan en estos circuitos de foros. Por tanto, como consecuencia, la participación es de observación, consulta y apoyo a intervenciones de otros países latinoamericanos en los debates, al asistir, por ejemplo, adhiriendo a propuestas de comitivas brasileñas. Ambas formas de participación se caracterizan por ser de policy browsing y de free riding, lo que en una traducción conceptual se podría definir como «virtrinear» las propuestas de políticas y unirse a algunas, guiados por el criterio de identificación regional, o "subirse al carro de la victoria". Finalmente, dado el tamaño del universo de actores chilenos en esta materia, estos funcionarios se vinculan moderadamente o dijeron estar al tanto de otros representantes chilenos del circuito, principalmente de NIC Chile y el Ministerio de Relaciones Exteriores.

Por otra parte, los académicos del Departamento de Ciencias de la Computación de la Universidad Chile participan simultáneamente en el circuito del foro bajo sus roles de docentes, como así también de directivos de NIC Chile. Para ellos, las participaciones son aquellas que principalmente se circunscriben a aspectos técnicos del funcionamiento operativo y estandarizado de creación y gestión del Sistema Nombres y Números de Dominios para la sociedad chilena. Detallar la participación es relatar cómo las políticas de una comunidad altamente técnica es vinculada transnacionalmente y enfrenta, a la distancia y en estos foros, posibles problemas que se suscitan aisladamente, pero que logran ser resueltos consensualmente desde lo técnico/informático. Por otra parte, cabe mencionar que NIC Chile se articula con otras entidades, dada su centralidad en el despliegue de Internet en el país. Aquí sus vínculos son internos, regionales y con la comunidad técnica internacional en esta materia, pero siempre enfocándose en aspectos de infraestructura, prácticas y estandarización de los sistemas que unen las redes globalmente. Por tanto, es comprensible que la participación de estos representantes sea desde diferentes entidades, como, por ejemplo, formando parte de la directiva del recientemente creado Capítulo Chileno de Internet Society.

Adicionalmente, la perspectiva del derecho se ve expresada a través de dos entrevistados especializados en la materia. Comparten ambos una mirada jurista hacia las leyes que potencialmente son influenciadas por las discusiones que se realizan en cada foro, pero entre ellos tienen diferentes niveles de participación y actuación en el ámbito. Primeramente, la experiencia de Gonzalo Navarro, ex miembro del directorio de ICANN y representante de Chile en diversos foros de gobernanza, puede informar sobre una década de reuniones a escala mundial e indica que la participación depende del foro del cual se analiza. Aquí no es lo mismo concentrar la atención en las reuniones del IGF y las de ICANN. Su observación es que la participación más constante ha sido de los actores del mundo técnico chileno por sobre cualquier otro, es decir, NIC Chile. Aunque también durante la década reciente se ha dado una participación esporádica desde el Ministerio de Relaciones Exteriores y, con algo de mayor frecuencia, desde la Subsecretaría de Telecomunicaciones. Finalmente, destaca la reciente aparición del tercer sector, principalmente Derechos Digitales.

Entre Salvador Millaleo y Gonzalo Navarro, la diferencia en la participación en estos foros es abismante. Millaleo, abogado especialista en Derecho Informático de la Universidad de Chile, ha participado en un foro a nivel latinoamericano. No obstante, está al tanto de los actores nacionales que tienen y podrían tener participación mayor en la gobernanza de Internet desde Chile. Nombra a la Asociación Chilena de Informática de Salud (ACHISA) y a la Asociación Chilena de Empresas de Tecnología de Información A.G (ACTI). Para el Profesor Millaleo, la discusión de la gobernanza de Internet no ha alcanzado a materializarse de manera sostenida.

En cuanto a la sociedad civil chilena, esta ha comenzado a expresarse con mayor énfasis durante los recientes años, tanto dentro del país como en el circuito internacional de estos foros. Aquí la participación ha sido principalmente la de Derechos Digitales que ha concurrido a las tres más recientes reuniones del IGF. Así también, Datos Protegidos ha comenzado a tener un rol participativo en el denominado ecosistema de gobernanza de Internet. La emergencia de ambas organizaciones en estos foros se contempla como de ser probablemente resultado de una visibilización de consecuencias sociales que se manifiestan en Internet. Ejemplo de lo anterior es la vulneración de los derechos de individuos en y a través de Internet, que se vio nítidamente reflejado en el affaire Snowden y NetMundial en Brasil, en mayo de 2014.

Finalmente, el otro sector a explorar, implica identificar y entrevistar actores del sector privado. Lo cual se ve dificultado por la naturaleza propia de este segmento de la comunidad vinculada a la gobernanza de Internet. Esencialmente, se considera que estos actores son representantes de las empresas transnacionales del sector industrial de las telecomunicaciones y de contenidos de Internet. Se aprecia que actores nacionales son escasos, por lo menos a primera vista. Dichos representantes de estas empresas transnacionales podrían perfectamente ser parte de equipos de asuntos públicos de gigantes como Google o Telefónica, por nombrar algunos. En muchos casos, estos representantes tienen sus oficinas en la casa matriz de las empresas o en una oficina regional generalmente ubicada en São Paulo, a veces Buenos Aires o Ciudad de México. Por tanto, dada esa dificultad, para futuros estudios complementarios podrían suplir el vacío de información para el contexto chileno e incluso el regional.

A modo de conclusión, se propone un mapa inicial del contexto nacional o el ecosistema chileno de gobernanza de Internet. Aquí se enfatiza la palabra propuesta, ya que el sector privado no ha sido del todo verificado y se diagrama inductivamente su actuación en base a las entrevistas y la literatura especializada. Se superponen -a juicio del autor-"hipotetizando" tamaños, alcances y, por sobre todo, vinculaciones entre sí. Cabe aclarar que es necesario confirmar los planteamientos de ambos tipos de empresas, así como de las asociaciones gremiales que, a la fecha, pareciera que no participan en el circuito de foros de gobernanza de Internet, al menos en representación de sus respectivas asociaciones, ACHISA y ACTI, por nombrar algunas.

Gráfica - Mapa de actores según sector de la sociedad

Considerando todo lo anterior, esta exploración deja de manifiesto, por un lado, la necesidad de una participación ampliada de la sociedad chilena en general. Por otra parte, el estudio de la gobernanza global de Internet presenta una oportunidad para proponer nuevas explicaciones y adaptar concepciones convencionales al campo de los Estudios Internacionales. Ofrecer esas nuevas miradas o modificar las existentes para entender las temáticas críticas de hoy y las del futuro, asociadas a la expansión global y multidimensional de Internet, se vuelven más que nunca necesarias y bienvenidas en nuestro país y también en nuestra región.

Notas

1 Esta cifra es según el sitio http://www.internetlivestats.com/internet-users/, revisada el 21 de octubre de 2016.

2 Destacan autores como Milton Mueller, Wolfgang Kleinwaechter, William Dutton, Laura DeNardis, Derrick Cogburn, Dmitry Epstein, entre otros, como representantes referentes que trabajan el tema desde casi dos décadas. No obstante, un cuerpo de investigación está creciendo en la región principalmente en el contexto brasileño y rioplatense, tales como Olga Cavalli y Carolina Aguerre.

3 Esto a pesar que en el año 1999 se realizó una reunión de ICANN en Chile, como así también LACNIC y LACNOG también realizaron reuniones durante el año 2014 en el país.

4 Las referencias a la relevancia de gobernar Internet y encausar el desarrollo económico de Chile se evidencia en las diversas agendas digitales que parten con el gobierno de Ricardo Lagos en adelante, y con iniciativas de transformación de las economías digitales, tales como la propuesta regional la de la CEPAL (eLAC) y actividades en la misma línea organizadas por la OECD.

5 Aquí cabe mencionar el Departamento de Ciencias de la Computación y NIC Chile, que lideran la implementación, desarrollo y gestión de Internet en el país.

6 Sobre grupos de organizaciones no gubernamentales destacados en el contexto chileno, los ejemplos son Derechos Digitales, Datos Protegidos e, inicialmente, Ciudadano Inteligente.

7 Destaca principalmente el Centro de Derecho Informático de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

8 Esto se plasmó en el Informe McBride de principios de la década del setenta e implicó orientar la producción y flujo informativo hacia un equilibrio entre los países desarrollados y los menos desarrollados, debido a que el mundo desarrollado a la fecha, predominaba en la presentación y distribución de contenidos a escala global afectando el surgimiento de una propuesta diversa de contenidos.

9 Una definición más elegante del multistakeholderism, es «un abordaje de gobierno multisectorial o de múltiples partes interesadas». Recuperado el 16 de septiembre de https://www.icann.org/news/blog/la-terminologia-de-la-icann-sobre-la-seguridad#foot1.

10 Ver Joseph Nye, J. (2014). The Regime Complex for Managing Cyber Activities, The Global Commission on Internet Governance. Retrieved from the Global Commission on Internet Governance their website: https://www.ourinternet.org.

11 Cabe aclarar que los listados de participantes del IGF y del LACIGF tienen una limitación debido a que son registros voluntarios, por lo cual pueden haber participado otros actores chilenos. En el caso de LACIGF, los portales de reuniones de años previos no tenían disponibles los listados de participantes al momento de preparar este estudio.

12 Aunque tal vez desde el 2010 en adelante parece estar incrementado la participación, especialmente de brasileños y argentinos.

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