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Revista INVI

versión On-line ISSN 0718-8358

Revista INVI vol.26 no.73 Santiago nov. 2011

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-83582011000300004 

Revista invi N°73/noviembre 2011/Volumen 26: 105-131

ARTÍCULOS

Vivienda social en Santiago de Chile. Análisis de su comportamiento locacional, período 1980- 20021

Social housing in Santiago. Analysis of its locational behavior between 1980-2002

Ricardo Tapia Zarricueta2

2 Chile. Instituto de la Vivienda. Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Universidad de Chile. Arquitecto. D.E.A en Urbanística y Ordenación del Territorio, Universidad Politécnica de Madrid. Correo electrónico: rictapia@uchile.cl


Resumen

El presente artículo revela antecedentes acerca de la instalación y emplazamiento de la vivienda social en la modalidad de conjuntos o proyectos de vivienda, en Santiago de Chile, detectando en ese proceso tendencias locacionales, causas y factores explicativos de tales tendencias y relación con la estructura socio espacial.
Se presentan las políticas habitacionales y urbanas del período, aspectos normativos y principales modificaciones que estuvieron impactando en el Gran Santiago. La información primaria se obtuvo de archivos del Servicio de Vivienda y Urbanización del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, y otras de fuentes secundarias para luego proceder a su análisis, georeferenciamiento y obtención de conclusiones. Es además, la primera etapa de dos en total, en que se levantarán los datos de los conjuntos de vivienda social, período 2003-2009, para obtener el comportamiento de la vivienda social 1980-2010.
Los resultados aportan evidencias más detalladas acerca de que la tendencia locacional fue consecuente con los cambios radicales a las políticas públicas en vivienda social y consecuente con el modelo económico que se iniciaba en Chile en ese momento. Con este proceso se inició una nueva etapa que llevó a Santiago de Chile a ser una metrópolis más segregada y no inclusiva.

PALABRAS CLAVE: VIVIENDA SOCIAL, POLÍTICAS HABITACIONALES, SANTIAGO DE CHILE.


Abstract

This article reveals information regarding the installation and construction of social housing developments and projects in Santiago de Chile and identifies locational trends, causes and factors that explain these trends and their relationship with the socio-spatial structure.
This collaboration shows the housing and urban policies of that period, regulatory aspects and the main changes that affected Greater Santiago. All information was retrieved from the Housing and Urbanization Service at the Ministry of Housing and Urban Development and secondary sources, for further analysis, georeference and conclusions. In addition, this article is the first of two data collection stages of social housing complexes during the 2003-2009 period in order to obtain the full picture of social housing for the period spanning 1980-2009.
The outcome of this research provides detailed evidence about the relationship between the locational trend and the radical changes to public policies regarding social housing; this trend was also consistent with the then-new economic model. This process gave birth to a new period that turned Santiago de Chile into a segregated and non-inclusive metropolis.

KEYWORDS: SOCIAL HOUSING, HOUSING POLICIES, SANTIAGO DE CHILE.


Introducción

En el crecimiento de Santiago, históricamente ha estado presente la tendencia a segregar a su población. Varias investigaciones se refieren a tales aspectos3. La preocupación del Estado por los problemas de la vivienda como asunto social se institucionaliza con la creación del Ministerio de Vivienda y Urbanismo en el año 1965. Desde esa época hasta 1973 las políticas públicas en este sector tendieron a dar respuestas a segmentos de población cada vez de menor estratificación social. Sin embargo y como consecuencia principal de la migración campo-ciudad, en el período 1950- 1973 el fenómeno de las tomas de terreno supera con creces el accionar del Estado en cuanto a cobertura y planificación del crecimiento urbano. En esa época, 1960, se crea el Plan Regulador Intercomunal de Santiago, en el cual -entre otras características- se define un límite urbano, áreas de protección ecológica, zonas de emplazamiento industrial, sistema vial jerarquizado, sub centros o polos en torno al perímetro central.

Las nuevas transformaciones, radicales por lo demás con respecto a lo existente hasta ese momento en materia de políticas urbano-habitacionales con

impacto en el Gran Santiago, se producen con el gobierno militar, puesto que en ese período se crea el sistema de subsidio a la demanda -o a la oferta, como sostienen los expertos-4 para la vivienda, se libera el control de los precios de suelo, el Estado traspasa prácticamente todas las funciones de gestión habitacional al sector privado y se acaba (principalmente porque se repele) drásticamente el proceso de tomas de terreno en todo el país.

¿Cuántos de esos cambios afectaron el emplazamiento de la vivienda social en el Gran Santiago? ¿Esos cambios, incidieron en la determinación de tendencias locacionales y en el fenómeno de la segregación residencial en el Gran Santiago?

Son dos preguntas a responder en este análisis de la producción de vivienda social en Santiago de Chile, su incidencia territorial y cuyas respuestas se pretende encontrar en dos etapas: la primera, en el análisis del fenómeno entre 1980-2002, y una segunda, motivo de un trabajo posterior, en el período 2003-2010.

Una hipótesis implícita tiene que ver con preguntarse si tales transformaciones cooperan a iniciar una nueva tendencia en la configuración de la periferia santiaguina.

Metodología

En una primera parte, se expone un conjunto de antecedentes de contexto de políticas urbano-habitacionales y normativas convenientes de presentar para la revisión posterior de las tendencias locacionales de emplazamiento de la vivienda social en el Gran Santiago.

El procedimiento para el análisis de la localización de la vivienda ha consistido en la búsqueda, recopilación y procesamiento de antecedentes obtenidos directamente desde los archivos del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, chequeando aquellos con los listados de proyectos de conjuntos de vivienda social elaborados con anterioridad por investigadores y memoristas del Instituto de la Vivienda. Tales listados fueron contrastados y corregidos entre sí. En forma paralela se revisaron las principales orientaciones de políticas y programas habitacionales ejecutados por los gobiernos de Pinochet, Aylwin, Frei Ruiz-Tagle y Ricardo Lagos, y los principales lineamientos y normativas de estas administraciones para revisar su incidencia en las tendencias locacionales. Posteriormente se procedió al análisis detallado del listado, obteniendo de éste el comportamiento de variables en detalle.

En la revisión de la vivienda social se consideraron aquellas viviendas construidas por el programa de lotes con servicios denominado Programa Mejoramiento de Barrios, PMB, creado en el gobierno de Pinochet en 1985 -todavía vigente en el país-, destinado al saneamiento de asentamientos precarios urbanos y rurales. Este programa se utilizó para el proceso de erradicación y traslado de asentamientos precarios principalmente de comunas más ricas a pobres y que surgieron de la subdivisión de las 17 comunas de Santiago en 34, en el año 1981. En base a datos de este proceso de erradicación que se puede datar a 1979, y que si bien duró hasta 1985 (Hidalgo, 2004; Morales y Rojas, 1986), se hizo un cotejo comparativo con los datos del Servicio de Vivienda y Urbanización, SERVIU Metropolitano, período 1980-2002, para identificar tendencias locacionales. No se consideró el Programa Especial para Trabajadores, PET, creado en la administración Pinochet, ni el Programa de Vivienda Progresiva, PVP, creado en el gobierno de Aylwin en 1990, debido a que la cobertura de estos dos programas habitacionales para el Gran Santiago fue menor y de poca significancia con respecto al universo de viviendas producido por el Programa de Vivienda Básica (Haramoto et al, 1995).

El listado general incorpora entre otros datos: comuna, nombre del conjunto habitacional, cantidad de viviendas, superficie de las mismas, número de pisos, modalidad de agrupación o tipología arquitectónica (en block, de fachada continua, pareada, aislada) y año de construcción. Es posible que el listado haya dejado fuera algunos conjuntos que escaparon al monitoreo interno de la gestión del SERVIU Metropolitano pero que en magnitud son despreciables debido a que este tipo de información ha sido chequeada por otros estudios (INVI-MINVU, 2001).

En lo alusivo a tipologías, se entiende vivienda en block a aquella vivienda en modalidad de edificio de departamentos y de media altura (3 a 4 pisos de altura), regulados por la Ley de Propiedad Horizontal o Ley de Copropiedad Inmobiliaria, N° 19.537, es decir, cada una de las familias es una copropietaria y sólo dueña de su departamento. Escaleras, fachadas, circulaciones y patios y accesos son de propiedad colectiva. Se entiende como vivienda de fachada continua, pareada o aislada a la vivienda social de uno o dos pisos separadas o unidas entre sí y en donde cada una de las familias posee un patio propio.

Las conclusiones se obtienen del análisis ya señalado, contrastando tales resultados con otros ya expuestos en trabajos de investigadores que han estado observando el mismo fenómeno.

Antecedentes

Para comprender el comportamiento locacional ya mencionado, es conveniente tener presente algunas referencias y antecedentes que están en la base del fenómeno, desde las políticas habitacionales y desde el desarrollo urbano de Santiago.

El concepto vivienda social aparece en Chile bajo la administración Pinochet5, quedando establecido oficialmente en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones6. Tal definición no es un dato menor, pues para afectos de aplicación de las políticas habitacionales, la vivienda para los sectores más vulnerables o pobres, en Chile, es literalmente una vivienda social y no una vivienda económica7.

A fines de 1980 se terminó de realizar los cambios a la política habitacional de la administración Allende (1970-1973) y de instalar el sistema de subsidio a la demanda, lo que implicó -entre otras grandes modificaciones- traspasar las principales funciones de la gestión habitacional, que hasta ese momento las realizaba el Estado, al sector privado, quedando el primero sólo con la función de aportar los subsidios al demandante. Para ello se estructura un nuevo sistema de financiamiento a la vivienda, y se da a los bancos privados el rol de agentes financiadores para aquella demanda con capacidad de endeudamiento8. Los impactos de estos cambios -que se mantienen hasta el presente- es que ellos dieron un giro radical a la localización de la vivienda social en cuanto a que ésta empieza a ubicarse, desde mediados de la década de los 80, en áreas de menor valor y plusvalía como consecuencia lógica del comportamiento del mercado inmobiliario, cual es el de privilegiar los suelos de mejor calidad para viviendas que den mayor rentabilidad a los inversionistas9. El mayor impacto de los mencionados cambios se constata en Santiago de Chile y en ciudades de tamaño intermedio donde la variable de valor de suelo es de mayor incidencia en la localización.

Este nuevo contexto político lleva aparejada una reducción de la institucionalidad pública en general. Para el caso de las políticas habitacionales, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, al igual que todos los ministerios, se reestructura en su organigrama interno creándose en él, las secretarías regionales ministeriales -con un rol político y de representación del ministro en cada región- llamadas SEREMI, junto a otras instancias operativas, también por cada región, encargadas de relacionarse con los nuevos partícipes del sistema de provisión habitacional, los denominados Servicios de Vivienda y Urbanización, o SERVIU.

El nuevo Ministerio de Planificación creado por el gobierno militar (ex Oficina de Planificación Nacional, ODEPLAN en el gobierno de Allende), entre otras acciones, definió un mecanismo para focalizar los recursos a utilizar en las políticas públicas y crea una ficha para medir la pobreza. Tal ficha (Ficha CAS) queda constituida por un conjunto de indicadores socioeconómicos con los cuales se mide el nivel de pobreza de las familias que aspiraran o requiriesen de beneficios sociales, entre ellos, los subsidios para las viviendas. El impacto del uso de esta ficha fue también relevante en el fenómeno de la segregación residencial -en particular para el Gran Santiago-, pues ordenó a los postulantes a vivienda según su condición socio económica, asignándoles un puntaje para ello. Este mecanismo permitió reunir a los postulantes pobres (categorías socioeconómicas D y E) en conjuntos
habitacionales similares para todos pues el orden de prelación para acceder a una vivienda social los categorizó según el nivel socioeconómico, no importando su lugar o comuna originaria de procedencia.

La vivienda, en los propósitos de esa nueva política del sector, se definió como un bien al que se accedía por esfuerzo propio de las familias demandantes de ella. El subsidio que empezó a entregar el Estado fue filtrado a la demanda por la mencionada ficha de estratificación social, debiendo las familias aportar con un ahorro, mínimo, pero obligatorio. "La política habitacional del supremo gobierno establece que la vivienda es un derecho, que se adquiere con esfuerzo y ahorro, acción en la cual familia y Estado comparten su cuota de responsabilidad. La vivienda no es, por lo tanto, un regalo del Estado"10.

En el ámbito del urbanismo de Santiago y su relación con la localización de la vivienda social, decisiones de políticas de Estado fueron determinantes en su comportamiento. En 1979 se dicta una nueva política urbana, se liberan las restricciones que había para el límite urbano hasta ese año, creándose un área de expansión en torno a su periferia (Decreto Supremo N° 420), sumando 60.000 nuevas hectáreas al radio urbano. Se dan libertades a la zonificación y características de los usos de suelos en estas nuevas superficies, incluyendo mayor flexibilidad para los cambios de usos, se fomenta y apoya la creación de un mercado abierto de viviendas y se abre al aumento de las densidades habitacionales bajo condiciones fáciles de cumplir por parte de inversionistas inmobiliarios y que de acuerdo a la planificación urbana anterior, estaban supeditadas a un límite restrictivo11. En forma paralela se erradican asentamientos precarios desde comunas expulsoras a otras, receptoras y se aumenta el número de municipios dividiendo los 17 existentes a 34 en total.

En resumen, estos acontecimientos, el cambio radical a las políticas habitacionales, la aparición de nuevos actores tales como los agentes inmobiliarios, el habitante sin casa -que empieza a denominarse beneficiario-, los nuevos sistemas para medir la pobreza, el sistema de financiamiento que conlleva un nuevo código de valor, las Unidades de Fomento, UF y la desregulación del mercado de suelo, entre otros, son factores relevantes para comprender la localización de la vivienda social en Santiago de Chile desde esa etapa hasta hoy.

Las administraciones políticas siguientes mantuvieron aquella base fundacional impulsada por la administración Pinochet y se limitaron a agregar a lo menos algunos nuevos programas, mejorar los requisitos de postulación pero sin modificar sustancialmente lo ya existente -en particular el modelo financiero-, incluida la Ficha CAS señalada.

Resultados locacionales del período 1980-2002

Cantidad de viviendas construidas y tendencia locacional

En el total del período 1980-2002 se construyeron e instalaron, aproximadamente, 203. 236 viviendas sociales en el Gran Santiago en la modalidad de conjuntos habitacionales y de tipología vivienda en extensión en dos pisos y modalidad block de tres y cuatro pisos, siendo el Programa de Vivienda Básica, PVB, el principal programa habitacional tributario de tal cantidad de unidades habitacionales (Cuadro N°1). Al menos un tercio de las viviendas construidas, 33,5%, correspondió a la administración Pinochet y el porcentaje restante a los gobiernos posteriores. De acuerdo a cifras, el déficit acumulado a 1990 a nivel país era de aproximadamente 1.200.000 unidades faltantes. En el período 1990-2002, en el Gran Santiago se construyeron aproximadamente 135.082 viviendas, equivalente al 11,2% del déficit nacional indicado.

Del análisis de los listados recabados se observa el que cuatro comunas del área sur del Gran Santiago (Puente Alto, La Florida, San Bernardo y La Pintana) en su conjunto, además de la comuna de Peñalolén, en el período 1980-2002, fueron receptoras del 49, 7% de todo el parque habitacional construido en una cantidad de 101.164 unidades habitacionales. (Cuadro N°2). La comuna de La Florida fue depositaria de vivienda social en el período 1983- 1986 (gobierno de Pinochet). La comuna de San Bernardo presenta gran cantidad de instalación de viviendas sociales en el período 1998-2002 (gobiernos de Frei y Lagos). La comuna de Puente Alto presenta instalación de viviendas sociales entre los años 1993-1995 (gobierno de Aylwin y Frei). Si a estas cinco comunas se le adicionan la comuna de El Bosque y La Granja, se obtiene un total de 119.281 viviendas, equivalente al 58, 6% de todo el parque de vivienda social construido en el Gran Santiago en el período analizado.

En la observación de particularidades por comuna se constata el que sólo San Bernardo fue la que más años recibió viviendas sociales -5 años en total- entre 1998 y 2002 (gobiernos de Frei y Lagos). La comuna de La Florida recibió el conjunto de mayor tamaño en cuanto a número de viviendas de todo el período, el cual fue construyéndose por etapas. La principal causa de esta ocupación que se inicia en 1983 y termina en 1999 se debe a que este conjunto habitacional ocupa áreas de baja plusvalía y cercanas a pozos de extracción de arenas. Las demás comunas son receptoras de vivienda social en un rango que va de uno a tres años, independientemente de la administración gobernante. (Ver gráfico N° 1).

Cuadro N° 1. Listado de comunas receptoras de vivienda social en el Gran Santiago ordenadas por año. Período 1980- 2002.

Comuna

Año

N° de viviendas

Tipología

Programa

Superficie de la vivienda

Cerrillos

1980

3059

continua

PVB

58,1

Total

1980

3059

continua

PVB

58,1

Cerro Navia

1980

2003

continua

PVB

54,0

1981

1834

block

PVB

52,7

Total

1980-1981

3837

continua/block

PVB

53,3

Colina

1981

272

block

PVB

49,4

Total

1981

272

block

PVB

49,4

Conchalí

1982

1124

block

PVB

47,8

Total

1982

1124

block

PVB

47,8

El Bosque

1982

5071

block

PVB

45,5

1983

2668

block

PVB

44,3

1984

2565

block/continua

PVB

43,5

Total

1982-1984

10304

block

PVB

44,4

Estación Central

1984

3680

block

PVB

43,3

Total

1984

3680

block

PVB

43,3

Huechuraba

1984

2041

block

PVB

42,8

Total

1984

2041

block

PVB

42,8

La Cisterna

1984

215

block

PVB

42,6

Total

1984

215

block

PVB

42,6

La Florida

1983-1999

3200

block

PVB

38,6

1984

5249

block

PVB

42,5

1985

11.029

block

PVB

42,2

1986

4028

block

PVB

42,2

Total

1983-1999

23506

block

PVB

41,3

La Granja

1986

5570

block/continua

PVB

42,0

1987

2243

block/continua

PVB

41,6

Total

1986-1987

7813

block/continua

PVB

41,8

La Pintana

1987

10857

block/continua

PVB

41,1

1988

4539

block/continua

PVB

40,6

Total

1987-1988

15396

block/continua

PVB

40,8

La Reina

1988

2922

block

PVB

40,6

1989

492

continua

PVB

40,6

Total

1988-1989

3414

block/continua

PVB

40,6

Lampa

1989

1343

block/continua

PVB

40,6

Total

1989

1343

block/continua

PVB

40,6

Las Condes

1989

991

block/continua

PVB

40,4

Total

1989

991

block/continua

PVB

40,4

Lo Barnechea

1989

620

block

PVB

40,3

1999

1624

continua

PVB

s/información

Total

1989-1999

2244

block/continua

PVB

40,3

Lo Espejo

1989

1348

Continua/block

PVB

40,0

Total

1989

1348

Continua/block

PVB

40,0

Lo Prado

1989

3547

block/continua

PVB

39,5

1990

4167

block

PVB

39,1

Total

1989-1990

7714

block/continua

PVB

39,3

Macul

1990

1341

continua

PVB

38,5

Total

1990

1341

continua

PVB

38,5

Maipú

1990

4345

continua

PVB

38,1

1991

7237

Continua/altura

PVB

37,3

Total

1990-1991

11582

Continua/altura

PVB

37,7

Ñuñoa

1991

730

continua

PVB

37,0

Total

1991

730

continua

PVB

37,0

Pedro A. Cerda

1991

893

continua

PVB

37,0

Total

1991

893

continua

PVB

37,0

Peñalolén

1991

3987

continua

PVB

37,0

1992

9217

continua

PVB

36,3

Total

1991-1992

13204

continua

PVB

36,6

Puente Alto

1993

13855

continua

PVB

33,7

1994

9892

continua/pareada

PVB

31,0

1995

2384

continua/pareada

PVB

28,0

Total

1993-1995

26131

continua/pareada

PVB

30,9

Pudahuel

1992

10602

continua/block

PVB

35,0

1993

2588

continua

PVB

34,1

Total

1992-1993

13190

continua/block

PVB

34,5

Quilicura

1995

1455

pareada

PVB

22,0

1996

4048

pareada

PVB

s/información

Total

1995-1996

5535

pareada

PVB

s/información

Recoleta

1996

2556

s/información

S/información

s/información

1997

310

s/información

s/información

s/información

Total

1996-1997

2866

s/información

s/información

s/información

Renca

1997

6888

s/información

s/información

s/información

1998

2088

s/información

s/información

s/información

1999

140

s/información

s/información

s/información

Total

1997-1999

9116

s/información

s/información

s/información

San Bernardo

1998

8309

block

PVB

s/información

1999

6820

block

PVB

s/información

2000

6582

block

Vivienda Social

s/información

2001

846

continua

Vivienda Social

s/información

2002

370

pareada

Vivienda Social

s/información

Total

1998-2002

22927

block/continua

PVB/Viv.Social

s/información

San Joaquín

1999

1962

block/pareada

PVB

s/información

Total

1999

1962

block/pareada

PVB

s/información

San Ramón

1999

4486

pareada/block

PVB/Viv.Social

s/información

Total

1999

4486

pareada/block

PVB/Viv.Social

s/información

Santiago

1999

972

continua/block

PVB

s/información

Total

1999

972

continua/block

PVB

s/información

Total General

1980-2002

203236

Varias tipologías

PVB/Viv.Social

Según comuna

Cuadro 1 Nota 1. Las comunas que son parte del Gran Santiago y que no aparecen en el listado precedente no fueron depositarias de conjuntos de vivienda social entre los años 1980-2002.
Cuadro 1 Nota 2. La sigla PVB corresponde a la abreviatura del Programa de Vivienda Básica.
Fuente: Elaboración propia a partir del listado del SERVIU Metropolitano.

Cuadro N°2. Listado de comunas receptoras de vivienda social, sobre un mínimo de 1000 viviendas en el Gran Santiago, ordenadas de mayor a menor, entre 1980- 2002.

Posición

Comuna

Cantidad de viviendas sociales

1

Puente Alto

26.131

2

La Florida

23.506

3

San Bernardo

22.927

4

La Pintana

15.396

5

Peñalolén

13.204

6

Pudahuel

13.190

7

Maipú

11.582

8

El Bosque

10.304

9

Renca

9.116

10

La Granja

7.813

11

Lo Prado

7.714

12

Quilicura

5.535

13

San Ramón

4.486

14

Cerro Navia

3.837

15

E. Central

3.680

16

La Reina

3.414

17

Cerrillos

3.059

18

Recoleta

2.866

19

Lo Barnechea

2.244

20

Huechuraba

2.041

21

San Joaquín

1.962

22

Lo Espejo

1.348

23

Lampa

1.343

24

Macul

1.341

25

Conchalí

1.124

Fuente: Elaboración propia a partir de listado SERVIU Metropolitano.

Gráfico 1. Total de viviendas recibidas por comunas según período

Fuente: Elaboración propia a partir de listado SERVIU Metropolitano.

Tamaño de los conjuntos habitacionales

En cuanto al tamaño de los conjuntos de vivienda social construidos en el período analizado, la comuna de La Florida presenta un conjunto construido en siete etapas que contiene 3200 departamentos y cuyo período de emplazamiento va desde 1983 a 1999 (gobiernos de Pinochet, Aylwin y Frei). Es el mayor en tamaño de todo el período. Otros, corresponden a conjuntos ubicados en Puente Alto con 2560 viviendas en la modalidad de departamentos, y en San Bernardo con uno de 2058 departamentos (Cuadro N°3). Esta última comuna presenta 7 conjuntos que agrupan a más de 1000 viviendas y cuya data de construcción corresponde al período 1998-2000 (gobierno de Frei). Esta tendencia es consecuente con la ocupación de las nuevas áreas de expansión urbanas decretadas en el año 1979 (Decreto Supremo N° 420).

Comunas receptoras de conjuntos habitacionales sobre 1000 viviendas y por año

Este tipo de datos informan sobre las tendencias que se observan en la disponibilidad y utilización de terrenos de gran extensión para recibir una gran carga/ocupación de habitantes sobre ellos (Cuadro N°3).

La comuna de San Bernardo es la que presenta la mayor cantidad de conjuntos sobre las 1000 viviendas cada uno (Cuadro N°2). Son 7 en total construidos en 3 años (1997-2000). La comuna de Puente Alto presenta 5 conjuntos sobre los 1000 habitantes construidos entre 1993-1995 (gobiernos de Aylwin y Frei). Otras comunas que presentan al menos dos conjuntos sobre 1000 viviendas son San Ramón, Maipú, Lo Barnechea y El Bosque, con conjuntos construidos entre 1982-1983 (gobierno de Pinochet).

Las cifras muestran que según se fue avanzando en el período estudiado, desde 1980 en adelante y una vez que se fueron ocupando áreas de comunas pericentrales (San Ramón, La Florida, Estación Central, Lo Prado, entre las principales), las inmobiliarias y empresas constructoras fueron ocupando comunas periféricas, buscando maximizar la rentabilidad en el negocio de la vivienda social. Ello se demuestra en la tendencia a ocupar grandes extensiones de terrenos en las comunas de San Bernardo y Puente Alto.

Superficie de las viviendas construidas en el período 1980-2002

Las superficies de las viviendas construidas en el período del gobierno de Pinochet oscilan entre los 40 a los 58, 1 m2 por vivienda, presentando un promedio de 45, 09 m2 (Cuadro N°4), dato que refuta los 60,3 m2, promedio nivel país, concluidos en otras publicaciones, al menos con respecto del Gran Santiago.12

Cuadro N° 3. Comunas con conjuntos habitacionales, sobre 1000 viviendas sociales, en el Gran Santiago, ordenados por años. Período 1980-2002.

Comuna

Nombre del Conjunto

N° de viviendas

Año de construcción

Cerrillos

General Baquedano

1210

1980

Cerro Navia

Yungay

1003

1980

El Bosque

San Enrique

1512

1982

Cardenal Raúl Silva Henríquez

1155

1983

E. Central

Pedro Lira

1531

1984

Huechuraba

Marta Brunet I y II

1256

1984

La Florida

Los Quillayes I al VII

3200

1983-1999

Volcán San José III

1258

1984

Nocedal III

1324

1984

Volcán San José II

1709

1985

Caleuche

1203

1985

Francisco Coloane

1188

1985

La Reina

Valle de la luna

1359

1988

Lo Prado

San Francisco

1446

1990

Maipú

Nocedal

1144

1990

Chiloé

1038

1991

Puente Alto

San Luis IV

1429

1993

Santa Magdalena II

1401

1993

Santo Tomás del I al VIII

2560

1993

Santa Magdalena I

1256

1994

Carol Urzúa (Cordillera)

1202

1995

Lo Barnechea

Cerro XVIII

1250

1994

Ermita de San Antonio

1624

1999

Renca

Juanita

1054

1997

San Bernardo

Portal Andino

1654

1998

Eyzaguirre

1880

1998

Los Productores

1326

1998

Los Esteros 1 al 4

1088

1998

La Travesía (ex Comercio)

1031

1999

Los Prados 3

1198

1999

Valle de Azapa

2058

2000

San Joaquín

Alonso de Ercilla

1334

s/ información

San Ramón

Eleuterio Ramírez

1062

s/ información

Ignacio Carrera Pinto

1506

s/ información

Fuente: Elaboración propia a partir de listado SERVIU Metropolitano.

En el período 1990-1994, las superficies oscilan entre los 39,1 a los 36,6 m2, definiendo un promedio de 36,5 m2, dato que también refuta los 57,9 m2, promedio, nivel país, señalados por Bravo y Martínez para ese período, al menos con respecto del Gran Santiago. En el período entre 1995-2000 (gobierno de Frei), los datos del SERVIU Metropolitano no entregan una información confiable, por lo que no es posible hacer precisiones equivalentes.

No obstante lo señalado, se observa una tendencia a la disminución de la superficie de las viviendas entre el gobierno de Pinochet y el gobierno de Aylwin de 8,51 m2, superficie equivalente a un dormitorio menos por cada vivienda. Según estudios, en 1995 la superficie volvió a subir hasta los 42 m2.13

En el Cuadro N°5 y considerando los listados precedentes, se han sumado datos de cantidad de viviendas desde el año 1979. Esta información no ha sido obtenida de las bases del SERVIU Metropolitano pues el tipo de programa habitacional que entregó este tipo de viviendas -el Programa de Lotes con Servicios, PMB- fue gestionado por el Ministerio del Interior de Chile.

Cuadro N° 4. Superficie de vivienda promedio por comuna, medida a partir de la información del SERVIU Metropolitano.

PERÍODO 1980-1989

Comuna

Año

Superficie por vivienda (m2)

La Florida

1983- 1986

42,2

Cerrillos

1980

58,1

Cerro Navia

1980

53,3

Colina

1981

49,4

Conchalí

1982

41,8

El Bosque

1982-1984

44,4

Estación Central

1984

43,3

Huechuraba

1984

42,8

La Cisterna

1984

42,6

La Granja

1986-1987

41,8

La Pintana

1987-1988

40,8

La Reina

1988-1989

40,6

Promedio

1984-1989

45,09

PERÍODO 1990-1994

Comuna

Año

Superficie por vivienda (m2)

Lo Prado

1990

39,1

Macul

1990

38,5

Maipú

1990-1991

37,7

Ñuñoa

1991

37,0

Pedro Aguirre Cerda

1991

37,0

Peñalolén

1991-1992

36,6

Puente Alto

1993-1994

32,3

Pudahuel

1992-1993

34,5

Promedio

1990-1993

36,5

Fuente: Elaboración propia a partir de listado SERVIU Metropolitano.

Cuadro N° 5. Listado de Comunas receptoras de vivienda social en el Gran Santiago, ordenadas por año. Período 1979- 2002.

Comuna

Año

N° de viviendas

Cerrillos

1979

0

1980

3059

Total

    

3059

Cerro Navia

1979

0

1980

2003

1981

1834

Total

    

3837

Colina

1979

0

1981

272

Total

    

272

Conchalí

1979

305

1982

1124

Total

    

1429

El Bosque

1979

0

1982

5071

1983

2668

1984

2565

Total

    

10304

Estación Central

1979

0

1984

3680

Total

    

3680

Huechuraba

1979

0

1984

2041

Total

    

2041

La Cisterna

1979

1149

1984

215

Total

    

1364

La Florida

1979

400

1983-1999

3200

1984

5249

1985

11.029

1986

4028

Total

    

23906

La Granja

1979

8518

1986

5570

1987

2243

Total

    

16331

La Pintana

1979

0

1987

10857

1988

4539

Total

    

15396

La Reina

1979

120

1988

2922

1989

492

Total

    

3534

Lampa

1979

0

1989

1343

Total

    

1343

Las Condes

1979

0

1989

991

Total

    

991

Lo Barnechea

1979

0

1989

620

1999

1624

Total

    

2244

Lo Espejo

1979

0

1989

1348

Total

    

1348

Lo Prado

1979

0

1989

3547

1990

4167

Total

    

7714

Macul

1979

0

1990

1341

Total

    

1341

Maipú

1979

2002

1990

4345

1991

7237

Total

    

13584

Ñuñoa

1979

1741

1991

730

Total

    

2471

Pedro A. Cerda

1979

0

1991

893

Total

    

893

Peñalolén

1979

0

1991

3987

1992

9217

Total

    

13204

Puente Alto

1979

2936

1993

13855

1994

9892

1995

2384

Total

    

29067

Pudahuel

1979

3826

1992

10602

1993

2588

Total

    

17016

Quilicura

1979

560

1995

1455

1996

4048

Total

    

6095

Recoleta

1979

0

1996

2556

1997

310

Total

    

2866

Renca

1979

3564

1997

6888

1998

2088

1999

140

Total

    

12680

San Bernardo

1979

2065

1998

8309

1999

6820

2000

6582

2001

846

2002

370

Total

    

24992

San Joaquín

1979

0

1999

1962

Total

    

1962

San Ramón

1979

0

1999

4486

Total

    

4486

Santiago

1979

0

1999

972

Total

    

972

Total General

1979-2002

230462

Fuente: Elaboración propia a partir del listado del SERVIU Metropolitano y adaptación de Hidalgo, R. La vivienda social en Santiago de Chile en la segunda mitad del siglo XX: Actores relevantes y tendencias espaciales. 2004.

Del cuadro precedente se puede constatar que el proceso de erradicación y radicación de asentamientos precarios que ocurrió en Santiago de Chile entre 1979 hasta aproximadamente 1985, fundamentalmente mediante el PMB, aportó un 11, 81% (27.226 viviendas) de todo el parque habitacional hasta el 2002. El 88,19% (203.236 viviendas) restante lo aportó el Programa de Vivienda Básica, creado en 1980 y que tuvo duración hasta el 2002, aproximadamente.

Las comunas que más familias recibieron viviendas por el proceso de erradicación-radicación de asentamientos precarios, fueron La Granja con 8.518 familias, seguida de Pudahuel con 3.826 y Renca con 3.564 familias.

De acuerdo con el estudio de Bravo y Martínez ya citado, durante todo el periodo del gobierno de Pinochet (1973-1989) se construyeron 668.825 viviendas. Según las evidencias del Cuadro N°5, significa que más o menos un 34, 4% de ese parque se construyó en Santiago de Chile en ese rango de años.

Al comparar las cifras de los cuadros N°2 y N°5, se constata que las comunas de La Granja (8.518 viviendas), Puente Alto, San Bernardo, La Florida, Pudahuel, El Bosque, Maipú, Renca y Peñalolén son parte de las diez primeras que fueron las depositarias de más viviendas entre 1979-2002. Esta situación muestra cómo la tendencia locacional mayoritariamente se expresa hacia el sur del Gran Santiago y en segundo lugar, hacia Pudahuel, Maipú y Renca.

Hay un par de comunas, como La Cisterna y Ñuñoa, en donde el aporte de viviendas por el Programa Mejoramiento de Barrios, PMB fue la mayor cantidad de viviendas sociales recibidas en el período analizado, si bien su magnitud no supera las dos mil viviendas sociales en total. La Granja recibió cerca del 50% de sus viviendas sociales del PMB y el PVB respectivamente. Renca presenta un 28,1% de su parque de sus viviendas sociales provenientes del PMB.

Estos datos acotados sólo al período revisado, aportan evidencia empírica para una comprensión locacional más longitudinal y global de la instalación de la vivienda social en el Gran Santiago cuando se considera que varias de las comunas periféricas del listado, históricamente entre 1950 y 1973, fueron conformadas en gran parte de su extensión territorial como consecuencia del proceso de tomas de terrenos y las políticas de promoción popular de las administraciones de Frei Montalva (1964-1970) y Allende14.

De acuerdo a literatura especializada, entre 1979 y 1985 diez municipios concentraron el 70% de las 30.000 viviendas entregadas a través del PMB. Ellas fueron La Granja, Pudahuel, Renca, Puente Alto y San Bernardo, entre otras.

Cuadro N° 6. Listado de comunas receptoras de vivienda social, sobre un mínimo de 1000 viviendas en el Gran Santiago, ordenadas de mayor a menor, entre 1979- 2002.

Posición

Comuna

Cantidad de viviendas sociales

1

Puente Alto

29.067

2

San Bernardo

24.906

3

La Florida

23.906

4

Pudahuel

17.016

5

La Granja

16.331

6

La Pintana

15.396

7

Maipú

13.584

8

Peñalolén

13.204

9

Renca

12.680

10

El Bosque

10.304

11

Lo Prado

7.714

12

Quilicura

6.095

13

San Ramón

4.486

14

E. Central

3.680

15

La Reina

3.534

16

Cerrillos

3.059

17

Recoleta

2.866

18

Lo Barnechea

2.244

19

Huechuraba

2.041

20

San Joaquín

1.962

21

Conchalí

1.429

22

La Cisterna

1.364

23

Lo Espejo

1.348

24

Lampa

1.343

25

Macul

1.341

26

Conchalí

1.124

Fuente: Elaboración propia a partir de listado SERVIU Metropolitano y adaptación de Hidalgo, R. La vivienda social en Santiago de Chile en la segunda mitad del siglo XX: Actores relevantes y tendencias espaciales. 2004.

El cuadro N°6 que adiciona las viviendas sociales del período 1979 hasta 2002, muestra una tendencia general a ocupar el área sur del Gran Santiago en un gran conglomerado y cercanía territorial, tales como Puente Alto (29.067 viviendas); San Bernardo (24.906 viviendas); La Florida (23.906 viviendas); La Granja (16.331 viviendas); La Pintana (15.396) y El Bosque (10.304 viviendas). Otras áreas corresponden a Pudahuel (17.016 viviendas), Maipú y Peñalolén con 13.584 y 13.204 viviendas respectivamente.

Conclusiones

La mayor cantidad de viviendas sociales en el período revisado se ubican en la periferia sur, sur poniente y poniente del Gran Santiago y coinciden con las nuevas áreas urbanas que se crearon con la ampliación del límite urbano metropolitano y como consecuencia del gran cambio de paradigma del desarrollo urbano, junto con las nuevas políticas y financiamiento habitacional que se iniciaron en Chile más menos desde 1979 (ver gráfico 2).

Gráfico 2. Total de viviendas sociales entregadas por proyecto. período 1980-2002

Según fuentes, a fines del 2002 el menor precio del valor m2 de suelo urbano promedio lo detentaba la comuna de La Pintana con un valor de entre 0,86/m215 a 1,2 UF/M2 junto a Puente Alto, 2,7 UF/M2 y San Bernardo con 3,2 UF/M2 (Trivelli, 2002). La comuna de La Florida ostentaba un valor de 6,8 UF/m2 ese mismo año. Este es uno de los indicadores que confirma, entre otros, la tendencia a ir ubicando paulatinamente los nuevos conjuntos de vivienda social en esas áreas, desde las comunas pericentrales hacia las periféricas, aprovechando las franquicias de ampliación del límite urbano, valores de suelos y la demanda latente de miles de familias sin casa que vieron cerrado el camino por una solución habitacional a través de las tomas de terreno, alternativa común hasta 1973.

La revisión de la tendencia locacional de la vivienda social en el período 1980-2002 muestra una ubicación de los segmentos socioeconómicos más bajos en los sectores ya señalados. Sin embargo, no es una tendencia generalizada en todo el Gran Santiago. Sí, es claro que no hubo localización de viviendas sociales en otras comunas aglutinadoras de los segmentos socioeconómicos más altos, como Vitacura, Las Condes, Providencia, Ñuñoa, La Reina y el propio Santiago. En éstas -salvo Santiago- no hubo localización de vivienda social en el período 1980-2002.

Tales agrupamientos -los constatados- no permiten tampoco, y en base a sus características, darles una connotación negativa per se como se tiende a hacer en Chile. Por ejemplo, los estudios sobre guetos norteamericanos (Wacquant, 1992) de Chicago implican un número de entre 400.000 y 700.000 habitantes con superficies de cientos de kilómetros cuadrados, compuestos en gran proporción por afroamericanos, es decir, hay en aquellos ejemplos un fuerte componente étnico, que no es el caso aquí. Tamaño, composición étnica, pobreza y nivel de violencia son, a juicio de Paugam, indicadores de segregación residencial (Paugam, 2007). Este autor sugiere más bien hablar de sectores con pobreza descalificadora y de zonas urbanas sensibles.

Otra conclusión que tiene relación indirecta con el fenómeno de la segregación residencial, es la asociada a las tipologías de viviendas desarrolladas en el período estudiado. La relocalización de los asentamientos precarios o campamentos entre 1979-1985, mediante el PMB, utilizó lo que se denomina una vivienda progresiva, o evolutiva. Ello equivalió a un sitio urbano de entre 60 a 100 m2 con la instalación sobre él de una construcción de aproximadamente 6m2 para un recinto baño y recinto cocina. Los propietarios de este tipo de asentamientos adosaban a esta construcción, su vivienda transitoria o mediagua y en un plazo de más menos 10 años, tendían a consolidar una vivienda definitiva sobre él. En el caso del Programa de Vivienda Básica, PVB, en cambio, las familias fueron propietarias de una vivienda o departamento de una superficie cercana a los 40 m2. Por lo tanto, en aquellas comunas que recibieron mayor cantidad de casetas sanitarias, sus propietarios tuvieron que invertir más recursos en consolidar un mínimo estándar de calidad residencial, a diferencia de aquellos que partieron con 40 m2 de superficie habitable, destinando más recursos para ello y afectando negativamente su calidad de vida. Agréguese que aquellas comunas populares más históricas, existentes desde antes de la subdivisión de 17 a un número de 34 impulsada en la administración Pinochet, ya eran depositarias del proceso de migración campo ciudad y de tomas de terrenos que venían desde inicios del siglo XX, características que las hacían más vulnerables en cuanto a carencias y déficit de servicios, equipamientos y accesibilidad.

El análisis para el Gran Santiago estará completo cuando se termine de analizar la tendencia locacional en el período 2002-2010. En ese ciclo hubo grandes modificaciones a la política habitacional, se dio término al Programa de Vivienda Básica, PVB, se crearon nuevos programas habitacionales, disminuyó la cobertura cuantitativa para la demanda en vivienda social y continuó el aumento exponencial del valor de suelo en las comunas aledañas a la circunvalación Américo Vespucio. De acuerdo a Trivelli, desde 1990 al 2006 ya no había ofertas de suelos para vivienda social en el Gran Santiago, de un valor menor a 1 UF/M2, considerando que si se tomaba un valor base de 100 para los suelos urbanos en 1990, comunas tales como Puente Alto habían subido ese valor a 1.100 o Quilicura a 1.800. Además, según Tokman, el propio Ministerio de Vivienda y Urbanismo en 2001 compró un 85% de terrenos en la periferia de Santiago en comunas tales como Buin, Paine, Lampa, Curacaví y Colina.16

Los cambios en la política urbano habitacional implementados en Chile entre 1980 y 2002 que producen una inflexión en la historia de la localización de la vivienda social en Chile, efectivamente generaron una exacerbación en la localización periférica de este tipo de hábitat, esta vez con viviendas de reducido estándar fomentadas por las políticas públicas urbano-habitacionales y que ubicó a familias de bajo nivel socioeconómico clasificadas según orden de prelación no importando su lugar de procedencia, aspecto que influye en el grado de satisfacción residencial de ellas con su territorio. A juicio de analistas, el Ministerio de la Vivienda y Urbanismo fue, en ese momento, la inmobiliaria más grande del país.

Antes de ese período, tales comunas ya eran depositarias de vivienda popular en su interior como consecuencia del proceso de tomas de terreno de la década 1950-1973. La expansión del límite urbano del Gran Santiago adiciona nuevas comunas y áreas de baja calidad residencial en esta tendencia histórica.

El fenómeno descrito, efectivamente respondió a los grandes cambios que se hicieron a la política habitacional y a las decisiones consecuentes con el modelo económico que se inició en Chile, esto es, preeminencia del accionar del sector privado, un Estado desregulador, reducido, de accionar sectorial y un descontrol intencionado de los mecanismos de planificación urbana que se direccionaron en sentido contrario de aspirar a ciudades equitativas e inclusivas. Sin duda que el efecto "perificador" de las políticas públicas en vivienda lo empieza a generar el propio Estado a través de ellas. Tal vez en este período no hubo políticas públicas integrales sino más bien políticas de financiamiento para que el sector privado invirtiera en vivienda social con un mercado cautivo aportado por los listados de demanda de pobres clasificados por el propio Estado a través de sus instituciones, para el caso, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo de Chile. Antes, lo había hecho el propio habitante mediante las tomas de terreno, en ausencia de políticas públicas. Se constata que mediante estos mecanismos se aporta a la ciudad fragmentada de Borsdorf, pero todavía se está recibiendo el impacto negativo del inicio de esta política eminentemente segregativa. Ello no ha terminado. Queda para el lector la obtención de conclusiones más focalizadas de los datos expuestos.

Notas

1 El presente trabajo es parte del Proyecto FONDECYT 1100212, "Cambios espaciales en la sociogeografía del Gran Santiago: ¿Mito o Realidad?", del cual el autor es coinvestigador.
3 DE RAMÓN, 2000; ORTIZ MORALES, 2002; GALETOVIC, 2006; DE MATTOS E HIDALGO, 2007.
4 RODRÍGUEZ y SUGRANYES, 2002.
5 Aproximadamente en 1975.
6 Vivienda Social: la vivienda económica de carácter definitivo, cuyas características técnicas se señalan en este título, cuyo valor de tasación no sea superior a 400 unidades de fomento, salvo que se trate de condominios de viviendas sociales en cuyo caso podrá incrementarse dicho valor hasta en un 30%. Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Título 6. Cap. I. Art. 6.1.2. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.
7 Vivienda económica: la que se construye en conformidad a las disposiciones del D.F.L. Nº 2, de 1959; las construidas por las ex Corporaciones de la Vivienda, de Servicios Habitacionales y de Mejoramiento Urbano y por los Servicios de Vivienda y Urbanización y los edificios ya construidos que al ser rehabilitados o remodelados se transformen en viviendas, en todos los casos siempre que la superficie edificada no supere los 140 m2 y reúna los requisitos, características y condiciones que se fijan en el presente Título. Fuente: Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones. Título 6. Cap. I. art. 6.1.2.
8 GILBERT, 2003.
9 BRAIN, et. al, 2010.
10 MINVU, 1976, p. 5.
11 FERNÁNDEZ, M, 2001.
12 BRAVO, L.; MARTÍNEZ, C., 1993.
13 HARAMOTO, E., 1997.
14 HIDALGO, R., 2005.
15 TOKMAN, A., 2006.
16 Ibídem.

Bibliografía

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Fecha de recepción: 07.03.11.
Fecha de aceptación: 10.06.11.