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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) vol.32 no.2 Santiago  2012

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2012000200003 

REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN 32 / No 2 / 2012 / 383 - 409

ARTÍCULOS

 

¿Mujeres en los márgenes?: Sistema de comisiones y poder de asignación en el Parlamento uruguayo

Women on the Sidelines?: System Committees and Allocating Power in the Uruguayan Parliament

 

DANIEL CHASQUETTI, VERÓNICA PÉREZ

Universidad de la República, Uruguay


RESUMEN

A partir de la evidencia para el caso uruguayo, este artículo discute los hallazgos de investigaciones recientes para otros países latinoamericanos. Éstas sugieren que están operando formas de discriminación de género que perjudican a las mujeres al momento de ocupar posiciones en el sistema de comisiones parlamentarias. El artículo muestra que en Uruguay el destino de las legisladoras en las comisiones no puede ser explicado por su sexo, sino por factores que afectan el patrón general de las carreras políticas en el país: la antigüedad en la Cámara y la magnitud del distrito. El artículo concluye que la discriminación de género opera en la fase de "entrada" al Parlamento, por qemplo, en la confección de las listas de candidatos y no tanto en los procedimientos internos de la Cámara.

Palabras clave: Comisiones, Parlamento, género, carreras políticas.


ABSTRACT

On the basis of evidence from Uruguay, this article disputes the findings of recent research on other Latin American countries that suggest that gender discrimination works against women in the designation of positions on parliamentary committees. The article shows that in Uruguay the designation of women legislators to committees cannot be explained by reference to their sex, but rather by factors that affect the general pattern of political careers in the country: seniority and district magnitude. The article concludes that gender discrimination operates at the pre-entry stage to parliament, for example, in candidate selection processes, rather than in internal parliamentary procedures.

Key words: Committees, Parliament, gender, political careers.


1.       INTRODUCCIÓN

Desde el retorno de la democracia en 1985, Uruguay se ha caracterizado por presentar bajas tasas de presencia de mujeres en el Parlamento, hecho que contrasta con la mayoría de los países de América Latina e incluso con otros países de menor desarrollo relativo o pasado democrático menos extenso. En las últimas elecciones nacionales celebradas en 2009 fueron electas 19 mujeres (cuatro senadoras y 15 diputadas), lo que representa un 14,6% de mujeres en el total del Parlamento (12,6 en el Senado y 15,1 en la Cámara de Diputados). En el momento de la elección, estas cifras colocaban a Uruguay en el lugar 79 de 136 lugares de la Clasificación Mundial de Mujeres en los Parlamentos que elabora la Unión Interparlamentaria. En América Latina, en tanto, Uruguay se encontraba en el lugar 13 de 19 países (Johnson y Pérez, 2010). Unos meses más tarde, luego de celebradas las elecciones departamentales, tres de las mujeres electas como diputadas renunciaron a sus bancas para asumir cargos en los gobiernos departamentales, con lo cual el Congreso uruguayo quedó integrado por 16 mujeres titulares. Con esto, la tasa de mujeres parlamentarias descendió a 12,3%.1

Las investigaciones sobre el caso uruguayo, en su mayoría, se han centrado en explicar las razones de esta subrepresentación (Johnson, 2001, 2005 y 2010; Pérez, 2006 y 2008; Johnson y Pérez, 2010; Pérez, 2011), pero pocas han estado abocadas al estudio sistemático de las posiciones que ocupan las mujeres en el Parlamento.2 Si las mujeres son relegadas a lugares marginales en las listas de votación, como se ha constatado para el caso uruguayo, entonces sería razonable esperar que ocupen posiciones marginales también en el Parlamento, por ejemplo a nivel de las comisiones legislativas. Algunos antecedentes para otros países de América Latina aportan evidencia de que existen sesgos de género en la distribución de poder en los parlamentos, de tal manera que las mujeres tienden a ocupar comisiones de escasa importancia, como comisiones sobre temas sociales o asuntos de género y de la mujer (Heath et al., 2005; Marx, Borner y Caminotti, 2007, así como Borner et al, 2009). Desde un análisis de las carreras políticas, este fenómeno puede ser perjudicial para que las mujeres alcancen trayectorias extensas y ascendentes, pues posiciones marginales en los congresos pueden derivar en posiciones marginales en las listas de candidatos y esto puede tener consecuencias negativas sobre las posibilidades de reelección y/o acceso a un cargo de mayor importancia.

A partir de datos de legisladores (hombres y mujeres) de seis legislaturas, este trabajo presenta evidencia sobre cómo se distribuyen los cargos de poder en el Parlamento uruguayo. Mostramos que las mujeres suelen encontrar algunos obstáculos en su primer mandato para luego recibir un trato acorde con el patrón general de carreras del sistema, donde el poder de asignación de los legisladores en comisiones es controlado por los partidos y en particular por los jefes de las fracciones. El artículo concluye con la afirmación de que el mayor problema para las carreras políticas de las mujeres en el sistema político uruguayo se encuentra en el ingreso a la política, ya sea por los sesgos que operan en la etapa de selección de candidaturas como por factores relativos a la estructura de género de la sociedad que vuelve el ejercicio de la actividad política más difícil para las mujeres que para los hombres.

Este artículo se organiza de la siguiente manera: en el segundo apartado realizamos una reseña de los principales antecedentes empíricos sobre el tema en países de la región. En el tercer apartado se explican los mecanismos políticos e institucionales utilizados por el Parlamento uruguayo para distribuir cargos de autoridad y posiciones en las comisiones, demostrando que el poder de asignación radica en los partidos y sobre todo en los líderes de las fracciones. En el tercer apartado analizamos empíricamente la proporción de legisladoras en las comisiones más importantes y en los cargos de autoridad de esos organismos, comparándolas con el peso específico que alcanzan las mujeres en el pleno de cada Cámara. Allí se mostrará la inexistencia de un sesgo de género en la representación en las comisiones importantes y la existencia de un fenómeno de sobrerrepresentación femenina en las comisiones especializadas en asuntos sociales. En la sección siguiente analizamos estadísticamente los factores que explican la asignación de legisladores en comisiones, mostrando que variables como el tamaño de la circunscripción en la cual es electa la legisladora o la antigüedad en el cargo explican mejor el destino de cada individuo, antes que el sexo o la pertenencia partidaria. En el quinto apartado, se discuten los hallazgos del estudio a la luz de la preocupación de que el Parlamento uruguayo encuentre condiciones que garanticen una participación equilibrada entre hombres y mujeres. Finalmente, se sacan algunas conclusiones.

2.       PARLAMENTOS, SESGOS DE GÉNERO Y CARRERAS POLÍTICAS

Los estudios sobre carreras políticas han mostrado que las posiciones que los legisladores ocupan en los congresos no son neutrales al momento de delinear las carreras políticas de los sujetos. Si bien no son el único factor que influye, tienen una relevancia importante que varía según el tipo de sistema político. No obstante, en términos generales, los sistemas de comité constituyen fuentes de poder en las carreras políticas de los legisladores. Heath et al. (2005) llaman la atención sobre el hecho de que no todos los comités tienen la misma importancia y, por lo tanto, los propios legisladores le asignarán un valor diferente. Como el número de comités es fijo, existirá competencia por los lugares "preciados" al tiempo que aquellos (legisladores o fracciones) que ya han alcanzado posiciones deseadas no tendrán incentivos para compartirlas con los recién llegados.

Entre otras ventajas para la construcción de carreras políticas, la literatura señala que los comités proveen recursos que pueden ayudar a los/as legisladores a ganar reelecciones y/o avanzar hacia otras posiciones políticas, en la medida en que son una fuente de oportunidades para ganar experiencia política y visibilidad ante la opinión pública y el partido (Mayhew, 1974; Fiorina, 1989; Ansolabehere y Gerber, 1997; Heat et al., 2005).

La importancia de los comités en la construcción de las carreras políticas de los legisladores ha recibido la atención de varios trabajos (Cox y McCubbins, 1993; Deering y Smith, 1997; Krehbiel, 1998). Sin embargo, pocos estudios se han preocupado por analizar, de manera sistemática, las dinámicas de las relaciones de género que operan en el marco de los comités, aun dentro de las investigaciones específicas en política y género. De hecho, si dentro de los parlamentos existen posiciones con diferente poder, deberíamos preguntarnos cómo los mismos se asignan en relación al sexo de sus ocupantes y cuáles son las premisas para alcanzar determinada distribución. Si pese al ingreso creciente de mujeres a los congresos éstas ocupan lugares marginales en su estructura, parece razonable creer que tendrán menor visibilidad y que ello será, tarde o temprano, un obstáculo para su reelección y/o para alcanzar cargos de mayor poder.

Pese a que en América Latina los estudios sobre este tema han sido escasos, existen algunos antecedentes que necesariamente deben ser mencionados aunque basan su análisis solo en el universo de mujeres legisladoras, lo que no permite controlar los efectos de la variable sexo. No obstante, constituyen antecedentes valiosos para el estudio del caso uruguayo.

En una investigación que compara seis países de América Latina3 (con y sin cuotas de género), Heath et al. (2005) encuentran que las mujeres están representadas de forma no equitativa en los comités si se les clasifica según su importancia temática. Las autoras señalan que las mujeres suelen ser marginadas a comités de poca importancia (comités "de la mujer" o comités relacionados con temas sociales), en tanto su presencia es menor en los comités relacionados con temas políticos, económicos o relaciones exteriores (comités a los que se les suele asignar mayor importancia política). Las autoras señalan que ese fenómeno se explica por los diseños institucionales y su interacción con las reglas informales que imperan en los sistemas políticos. El contexto político-institucional de las cámaras legislativas y las características de los legisladores y los partidos políticos pueden mediar en la habilidad de los legisladores hombres para marginar a las mujeres. De este modo, cuando en los parlamentos existen comités especializados en asuntos de la mujer es más probable que las mujeres sean asignadas a ellos. Asimismo, cuando la asignación de los legisladores en los comités depende del líder de partido las mujeres tienen mayor probabilidad de ser marginadas a comités de poca importancia.4

Por su parte, en dos investigaciones de naturaleza descriptiva sobre los congresos brasileño y argentino, Marx et al. (2007) y Borner et al. (2009) encuentran evidencia en la misma línea de Heath et al. (2005) respecto a la existencia de sesgos de género en el funcionamiento de los congresos que se manifestaría a tres niveles: en primer lugar, a nivel de las jerarquías parlamentarias, donde las mujeres no acceden a los cargos de mayor importancia como las presidencias y vicepresidencias de cámaras. En segundo lugar, a nivel temático, porque existen comisiones "demográficamente femeninas" (mayor porcentaje de mujeres que en el total de la Cámara), comisiones "demográficamente masculinas" (mayor porcentaje de hombres que en el total de la Cámara) y comisiones sin sesgos de género en su composición (presencia de hombres y mujeres en porcentajes similares a su presencia en el total de la Cámara). Para Borner et al. (2009: 80) esta segmentación estaría relacionada con una división sexual del trabajo dentro del Parlamento, pues las comisiones compuestas mayoritariamente por mujeres se relacionan con "asuntos culturalmente tipificados como femeninos" (Familia, Niñez y Adolescencia, Discapacidad, etc.), en tanto, entre las comisiones demográficamente masculinas se encuentran las relacionadas con asuntos económicos, presupuestarios y fiscales (Hacienda y Presupuesto) como la comisión de Asuntos Constitucionales.5 Por último, el tercer nivel en este aparente sesgo de género en el funcionamiento de los parlamentos involucraría una combinación de los niveles temático y jerárquico. En este sentido, Borner et al. (2009) observan, respecto al Congreso argentino, que las comisiones que fueron presididas exclusivamente por mujeres coinciden con aquellas tipificadas como femeninas en su composición.

Según Marx et al. (2007), la adjudicación de legisladores y legisladoras a las comisiones en los congresos argentino y brasileño depende de una multiplicidad de factores, entre los que se consideran tanto las preferencias de los individuos, la formación y experiencia, como también factores institucionales y micro-institucionales.6

3.       EL PROCESO DE ASIGNACIÓN DE LEGISLADORES A LAS COMISIONES PARLAMENTARIAS

Como se ha señalado, la literatura presta gran atención a los procedimientos por los cuales los y las legisladoras son asignadas a las comisiones parlamentarias, pues el ejercicio de dicho poder se encuentra íntimamente vinculado con el tipo de carreras políticas que privilegia un sistema. En el caso uruguayo, las carreras están controladas por los partidos y en particular por las fracciones (Altman y Chasquetti, 2004; Moraes, 2008; Chasquetti, 2011). Influyen en este fenómeno dos tipos factores institucionales. Por un lado, aparecen las reglas electorales como la magnitud de distritos o la lista cerrada y bloqueada de fracción, que en el caso uruguayo otorgan un gran poder a los partidos para seleccionar candidatos y ordenar la lista, sobre todo, en lo referente al Senado y la megacircunscripción de Montevideo por el cual se eligen 2/3 de los miembros del Parlamento. Bajo estas circunstancias, los líderes pueden premiar o castigar a los legisladores según su desempeño en los períodos inter electorales. Por otro, están las reglas que regulan el funcionamiento de las cámaras, que otorgan a los partidos el monopolio de la asignación de legisladores en la estructura parlamentaria y de la designación de los cargos con autoridad o poder de agenda. Estos dispositivos también permiten a los líderes de las fracciones premiar o castigar según el desempeño, grado de lealtad, eficiencia, etc. Veamos por tanto cómo funcionan estas reglas en cada una de las cámaras al momento de diseñar el sistema de comisiones y designar los cargos de conducción.

En la Cámara de Representantes, al comienzo del período, el plenario nombra una Comisión Especial integrada por un representante de cada partido, con el objetivo de determinar el tamaño que tendrá cada comisión; establecer cuántos integrantes tendrá cada partido en cada una de ellas; distribuir las presidencias y vicepresidencias de esos organismos; y distribuir las presidencias de la Cámara. La negociación entre los delegados de los partidos debe tomar en cuenta cuatro factores: a) todos los cargos son rotativos; b) el tamaño de la comisión varía desde un máximo de 15 a un mínimo de 3; c) todos los miembros de la Cámara son asignados a una comisión, con la excepción del Presidente; y d) cada diputado integrará una sola comisión. A la hora de la negociación, cada delegado cuenta con tantos votos como legisladores representa, por lo que el resultado final reflejará una distribución proporcional de las posiciones entre los partidos. No obstante, lo más importante es que todos los cargos son otorgados a los partidos y son ellos, en tanto propietarios, quienes los distribuyen entre sus fracciones y legisladores (Chasquetti, 2011). Por esa razón existe una segunda ronda de negociación a la interna de cada partido con el objetivo de definir cuántas posiciones y cargos de autoridad tendrá cada grupo. En ese momento comienzan a pesar las preferencias de los legisladores individuales, sobre todo las de aquellos que consiguieron la reelección en el cargo o que fueron electos encabezando una lista con gran votación. Sin embargo, a la hora de definir los nombres, las bancadas de las fracciones tienden a decidir en base a criterios establecidos previamente por los líderes y nunca por criterios de autoselección. En otras palabras, los legisladores van a donde el partido les señala y no tanto a donde ellos desean. En ciertos casos necesidades partidarias y preferencias individuales pueden coincidir, pero en otros no.

En la Cámara de Senadores el proceso es algo diferente aunque con resultados parecidos. Al iniciarse el mandato legislativo, el presidente de la Cámara presenta una propuesta de integración del sistema de comisiones que incluye el tamaño de cada comisión, la asignación de las posiciones a los partidos, y la distribución de las presidencias y vicepresidencias. Para realizar dicha propuesta, el presidente del Senado toma en cuenta las aspiraciones y preferencias que los partidos le manifestaron previamente, por lo que el resultado final mostrará también criterios de proporcionalidad interpartidaria. A diferencia de la Cámara de Representantes, donde cada diputado puede integrar una única comisión, en el Senado los legisladores no tienen restricciones en el número de organismos que integran, lo cual facilita la formulación de una propuesta de integración y aumenta las chances de los aspirantes a participar en las comisiones de su preferencia.

El legislador electo que desee integrar una determina comisión no cuenta con mecanismos institucionales para formular su solicitud, como sí sucede en el Congreso de los Estados Unidos. Al ser los cargos propiedad del partido, la preferencia individual debe ser dirigida a la interna de su fracción para que ésta la tome e intente conseguirla en la negociación con los otros grupos donde se distribuirán las posiciones alcanzadas por el partido.

De este modo, la complejidad del proceso de asignación torna débiles los mecanismos de autoselección (self-selection) y relega al criterio de antigüedad en la Cámara (seniority) a una etapa tardía del proceso (luego de la distribución entre partidos y dentro de los partidos, entre fracciones). Ambos requisitos —autoselección y antigüedad— serán aplicados cuando la fracción conozca qué posiciones deberá asumir, siempre y cuando los líderes no impongan otra clase de prioridades (por ejemplo, acuerdos electorales secretos con determinados legisladores, promoción de legisladores de su preferencia, etc.). Además, como la nominación se realiza al inicio de cada año legislativo, el liderazgo partidario siempre cuenta con la posibilidad de mover sus legisladores de una comisión a otra o definir nuevos nombres para los cargos de las presidencias y vicepresidencias de las comisiones y cámaras.

Por tanto, el sistema de reglas que ordena el funcionamiento de la Cámara tenderá a fortalecer el poder del liderazgo partidario sobre la decisión de futuro de los legisladores. El control de las carreras queda en manos de los líderes de las fracciones, favoreciendo así el comportamiento disciplinado de las bancadas a la hora de la votación en sala y comisiones. Bajo estas condiciones, las mujeres legisladoras no deberían estar sujetas a un tratamiento diferenciado en tanto se comporten de acuerdo a lo que su grupo espera de ellas. A menos que exista un comportamiento misógino de parte de los líderes, una legisladora que muestre lealtad al grupo debería contar con las mismas oportunidades que un legislador de alcanzar una posición en una comisión, asumir un cargo o desarrollar una carrera legislativa. En el próximo apartado analizaremos los factores que determinan la asignación de legisladores a las comisiones poderosas intentando determinar cuáles son los atributos sustantivos para esa decisión y cómo ellos afectan a las mujeres que ingresan a la Cámara.

4 .       LA REPRESENTACIÓN FEMENINA EN LAS COMISIONES PERMANENTES

¿Son las mujeres marginadas durante el proceso de asignación de legisladores a las comisiones y en la definición de las autoridades del Parlamento uruguayo? Una forma de observar este fenómeno consiste en contrastar la proporción de mujeres en cada Cámara con el peso que adquieren en cierto tipo de comisiones, en el entendido de que no todas las comisiones son igualmente importantes, sino que hay algunas más "poderosas" que otras.

La evolución del porcentaje de mujeres en el Parlamento uruguayo ha ido en aumento tras la primera legislatura postdictadura (1985-1990) que carecía de legisladoras electas. En la Cámara de Representantes se pasó de un 6% del total de componentes en 1990 a un 15% en 2010. Por su parte, la Cámara de Senadores tardó un período más en incorporar mujeres como miembros titulares, pasando de un 6% en 1995 a un 13% en 2005 y 2010 (Gráfico 1).


Para distinguir cuáles son las comisiones poderosas en el Parlamento uruguayo realizamos una breve consulta, vía correo electrónico, a una muestra de miembros de la Cámara de Representantes de la 47a legislatura.8 La consulta arrojó que las cuatro comisiones consideradas más importantes y a las que los legisladores asignan mayor poder están relacionadas con temas económicos y legislación: la Comisión de Hacienda, la de Constitución y Legislación, la de Asuntos Internacionales y la de Presupuesto.9 Estas comisiones brindan la posibilidad de ganar experiencia y cierta autoridad en los grandes temas nacionales y, sobre todo, ejercer influencia sobre los resultados finales del trabajo. Como estos organismos tramitan el núcleo principal de la agenda de gobierno, sus miembros cuentan con un poder sustantivo para viabilizar o retrasar las decisiones, por lo cual su estatus político suele aumentar en el transcurso del mandato.

A los efectos de observar el sesgo de género en la composición de las comisiones es pertinente considerar un segundo grupo de comisiones vinculado a los asuntos sociales.

En el Senado tomaremos en cuenta a las comisiones de Educación y Cultura, Salud Pública, Vivienda, Asuntos Laborales y Seguridad Social, y Desarrollo, Población y Exclusión. En la Cámara de Representantes consideraremos dentro del grupo de comisiones sociales a las comisiones de Educación y Cultura, Salud Pública y Asistencia Social, Vivienda, Legislación del Trabajo, Seguridad Social y Derechos Humanos.10

Si existiera discriminación en el Parlamento, la proporción de mujeres que participan en comisiones importantes debería ser inferior a la proporción de mujeres en la totalidad de la Cámara, y además, debería existir sobrerrepresentación de legisladoras en la integración de las comisiones sociales respecto al total de mujeres en la Cámara.

Los Gráficos 2 y 3 presentan las diferencias de porcentajes de representación femenina en las cámaras y en las comisiones poderosas (ver datos en la Tabla 5 del Anexo). Cuando el punto que indica las referencias de las comisiones está sobre la línea horizontal significa que la composición de género de las comisiones es igualitaria en relación a la composición total de la Cámara. Si el punto que indica las referencias de las comisiones está por arriba de la línea, significa que las mujeres están sobrerrepresentadas en las comisiones en relación a su presencia en el total de la Cámara. Si el punto está por debajo significa que las mujeres están subrepresentadas.


En la Cámara de Representantes las mujeres han estado subrepresentadas en cuatro de las cinco legislaturas, y, en el Senado, las mujeres han estado subrepresentadas en 3 de las 4. Únicamente en la 43a legislatura de la Cámara de Representantes y en la 47a de la Cámara de Senadores las mujeres obtienen una situación de sobrerrepresentación.

No obstante, pese a ello, la evolución muestra otros dos fenómenos a destacar. Primero, mientras en la Cámara de Representantes las diferencias entre ambas proporciones son modestas (la subrepresentación nunca supera el 3%), en el Senado se presentan oscilantes y en franco descenso (la subrepresentación alcanza un máximo de 10% pero termina habiendo sobrerrepresentación). Por ese motivo, parecería difícil asegurar la existencia de marginalización femenina a la hora de asignar legisladores en el sistema de comisiones. Segundo, la tendencia del Senado muestra una evolución desde una situación de subrepresentación a otra de sobrerrepresentación de mujeres en las comisiones poderosas, en tanto que, en Diputados, la tendencia describe un lento y modesto incremento de la subrepresentación (pasa del -1% en la 45a legislatura al -3% en la 47a). Si se toma en cuenta que esas tendencias se manifiestan en un marco de aumento de la representación femenina en el Parlamento, deberíamos concluir que el escenario en las comisiones poderosas no es nada dramático para las mujeres.

Los datos presentados también confirman los hallazgos de la literatura, pues las mujeres pesan más en las comisiones sociales que en las poderosas, sobre todo en las 45a y 46a legislaturas, donde muestran niveles de sobrerrepresentación importantes en ambas cámaras. En suma, es cierto que las mujeres tienden más a integrar las comisiones sociales, pero no está claro que sean excluidas de las comisiones poderosas.

Una segunda forma de observar el sesgo de género en el Parlamento consiste en controlar la distribución de las posiciones de autoridad de las comisiones. En primer lugar, podría ser que las legisladoras no estén discriminadas en la integración de las comisiones poderosas, pero que no sean tomadas en cuenta a la hora de distribuir sus presidencias. Como todos los cargos son rotativos, cada comisión permanente tiene cinco presidencias por legislatura, lo cual amplía el rango de posibilidades a la hora de la distribución. Por ejemplo, las cuatro comisiones poderosas tienen un total de 20 presidencias por legislatura. Por esa razón, el siguiente análisis considera un total de 249 presidencias de comisiones permanentes de ambas cámaras (141 en la Cámara de Representantes y 108 en la Cámara de Senadores).

Para que haya discriminación en la distribución de la autoridad en el seno de las comisiones poderosas debería existir una proporción de mujeres presidentas inferior a la proporción de mujeres que integran la Cámara. Los Gráficos 4 y 5 muestran un ejercicio de comparación idéntico al anterior pero ahora respecto a las presidencias de las comisiones (ver datos en la Tabla 6 del Anexo). Como puede observarse, en materia de ejercicio de autoridad, las mujeres están subrepresentadas en cuatro de las cinco legislaturas de la Cámara de Representantes y en tres de las cuatro legislaturas de la Cámara de Senadores. En el primer caso, se observa una tendencia al aumento de la subrepresentación tras la 45a legislatura, donde las mujeres habían sido efectivamente sobrerrepresentadas en el ejercicio de las presidencias de las comisiones poderosas. En el Senado, en cambio, la tendencia es inversa pues la subrepresentación disminuye hasta transformarse en sobrerrepresentación. Con las presidencias de las comisiones sociales ocurre lo esperado, o sea, las legisladoras se encuentran en una situación de sobrerrepresentación en casi todas las legislaturas con la excepción de la 43a y 44a en la Cámara de Representantes.


Veamos ahora qué ocurre con las principales posiciones del pleno de cada Cámara. Como se ha dicho antes, en el Parlamento uruguayo todas las posiciones de autoridad son rotativas a excepción de la Presidencia del Senado y de la Asamblea General (reunión de ambas cámaras) que son ocupadas por el Vicepresidente de la República. O sea, las Vicepresidencias de la Cámara de Senadores junto a las Presidencias y Vicepresidencias de la Cámara de Representantes, constituyen posiciones al alcance de todos los individuos que inician un mandato legislativo. Dada la rotación en los cargos, dichas posiciones se multiplican por cada año del mandato, por lo que en cada legislatura habrá 15 vicepresidencias disponibles en el Senado, y 5 presidencias y 20 vicepresidencias en la Cámara de Representantes. Al igual que en las dimensiones anteriormente analizadas, si hubiese discriminación de género deberíamos encontrar una subrepresentación de las mujeres en la asunción de esas responsabilidades.

Como se observa en el Gráfico 6, en la Cámara de Representantes la subrepresentación ha sido importante en materia de presidencias del pleno hasta la 46a y 47a legislaturas, cuando las mujeres comienzan a ejercer esa responsabilidad. Asimismo, la distribución de las vicepresidencias muestra una subrepresentación de mujeres importante en la 44a legislatura y en el resto de la serie hay mínima desproporción o directamente sobrerrepresentación. Finalmente, el Gráfico 7 muestra que hasta la actual legislatura, donde se consideran sólo dos años legislativos, la representación femenina en el ejercicio de las Vicepresidencias del Senado se ha ajustado al peso relativo de las mujeres en esa Cámara (ver datos en la Tabla 7 del Anexo).


En suma, la evidencia empírica no muestra una discriminación sustantiva a la hora de asignar a las legisladoras en comisiones. Tampoco hay un sesgo importante cuando se distribuyen los cargos de autoridad en las comisiones poderosas o en el pleno de las cámaras. La comparación entre la representación legislativa de las mujeres y su correspondiente representación en las comisiones poderosas ofrece diferentes interpretaciones, pero en ningún caso la de que exista una sistemática marginación femenina como ocurre en otros congresos. Es muy cierto que la representación en las comisiones sociales es superior a la que las mujeres obtienen en otras, pero ello, como se verá más adelante, debería ser explicado por otra clase de factores y no tanto por el resultado de una exclusión explícita de parte de los líderes.

Lo interesante entonces es conocer por qué el Parlamento uruguayo se comporta de manera diferente al de otros casos del continente. O, más precisamente, conocer las razones por las cuales las mujeres no son discriminadas a priori de las principales posiciones de la Cámara, dada la presencia de factores que al menos en teoría deberían resultar negativos para su participación. En los próximos dos apartados nos concentraremos sobre este asunto.

5.       LOS DETERMINANTES DE LA ASIGNACIÓN DE LEGISLADORES EN COMISIONES

Podríamos pensar que la probabilidad de asignación de un miembro típico del Parlamento a una comisión no sólo depende de sus características individuales sino también de otro conjunto de factores. Siguiendo a Cox y McCubbins (1993: 109-110) podríamos convenir en que la decisión puede ser considerada una función lineal del tipo Ai = f (ci , c2, c3 donde Ai representa la probabilidad de que un legislador típico sea asignado a una comisión poderosa, ci c2, c3 etc., serán atributos de tipo personal, partidario o estructural de cada individuo que permiten determinar o no una variación positiva.

Al analizar el caso del Congreso de Estados Unidos, Deering y Smith (1997) sostienen que las preferencias individuales de los legisladores en materia de elección de comités se topan con restricciones de diverso tipo. El organismo puede aceptar o no nuevos miembros, el partido puede o no estar de acuerdo con incluir a determinado legislador, las reglas de asignación pueden favorecer o impedir la asignación, etc. Por ejemplo, el hecho de que cada diputado pueda integrar una única comisión en la Cámara de Representantes y que un senador pueda participar sin restricción en dos, tres o cuatro comisiones marca una diferencia sustantiva en el proceso de asignación. La disponibilidad de posiciones en las comisiones tampoco debería descartarse pues resulta lógico creer que los reelectos que forman parte de esos organismos no desearán moverse a otras comisiones. Y así podríamos seguir con otros factores intervinientes en la decisión. Nuestro objetivo será determinar cuáles son los factores que explican los resultados del proceso de asignación de legisladores en las comisiones importantes del Parlamento uruguayo. Para ello partimos del supuesto de que el legislador típico desea participar de esos organismos; es decir, que su inclusión en ellos es su principal preferencia. Esta anotación es importante para comprender el siguiente análisis y volveremos sobre ella en el último apartado del trabajo. A continuación se presentan siete hipótesis basadas en este razonamiento junto a siete variables de control.

Variable dependiente

Power Com. La variable dependiente de este estudio será la asignación de un legislador i a una comisión poderosa. Cuando el legislador es asignado a una comisión poderosa (Asuntos Internacionales, Hacienda, Presupuesto y Constitución y Legislación) la variable asumirá el valor 1 y cuando es asignado a cualquier otra comisión asumirá el valor 0.

Factores individuales

Sex. Como señalamos en la segunda sección de este artículo, la literatura empírica sobre los casos latinoamericanos muestra que las mujeres son sistemáticamente relegadas de las principales posiciones de los congresos. Desde esta perspectiva, una legisladora tendrá menos probabilidad que un hombre de ser asignada a una comisión poderosa.

Antig. Dado que el Parlamento uruguayo presenta tasas moderadas de reelección (Chasquetti, 2010), podría pensarse que los individuos que continúan en carrera tienen ventajas para intentar moverse a una comisión poderosa o permanecer en ellas. De esta forma, cuanto mayor sea el número de mandatos de los legisladores, más probable será su asignación en comisiones poderosas.

Magn. Como fue discutido en el tercer apartado, en Uruguay las carreras políticas están orientadas a los partidos. Uno de los dispositivos centrales para que esto sea así es el poder de selección que presentan los jefes partidarios. El uso de listas cerradas y bloqueadas de fracción otorga poder a los líderes para seleccionar a los candidatos y ordenar la lista. Dicho poder se ejerce con mayor eficiencia cuanto mayor es la magnitud de su circunscripción (Moraes, 2008; Chasquetti, 2010), por lo que los legisladores electos en circunstancias grandes serán más leales y disciplinados. Desde esta perspectiva, podría pensarse que los líderes partidarios estarán más inclinados a designar a este tipo de legisladores en las comisiones importantes de forma de controlar su desempeño. Por tanto, cuanto mayor sea la magnitud de la circunscripción por la cual es electo un legislador, mayor será la probabilidad de que sea asignado a una comisión poderosa.

Lista. Podríamos suponer que el lugar de la lista cerrada de candidatos por la cual un legislador resulta electo influye a la hora de la asignación de posiciones en el Parlamento. Por ejemplo, la presidencia de la Cámara de Representantes, en el primer año del mandato, suele ser ejercida por el primer legislador electo de la lista más votada del partido ganador. Si esto es así, deberíamos pensar que cuanto más arriba haya estado un legislador en la lista de candidatos, mayor será la probabilidad de que sea asignado a una comisión poderosa.

Factores partidarios e institucionales

Partygov. En las últimas cuatro legislaturas, los gobiernos han contado con mayorías legislativas durante la mayor parte del tiempo. Podría pensarse entonces que los partidos gubernamentales han contado con mayores chances de colocar a sus legisladores en las posiciones parlamentarias con control de agenda (Chasquetti, 2011). De este modo, cuando un legislador pertenece a un partido que participa del gabinete debería contar con mayor probabilidad de ser asignado a una comisión poderosa.

Reelpart. Cuando un partido político consigue tasas de reelección altas tendrá un conjunto de legisladores experimentados que reclamarán su derecho a escoger una comisión. Esto atentaría contra los legisladores nuevos que buscan abrirse paso en el proceso de asignación de posiciones. De este modo, podría pensarse que cuanto menor es la tasa de reelección de su partido, más probable será la asignación de un legislador a comisiones poderosas.

RegCRR. En virtud de que el Reglamento de la Cámara de Representantes establece que cada diputado puede participar de una sola comisión permanente y que el Reglamento de la Cámara de Senadores no impone límites a la participación en esos organismos, podría pensarse que los legisladores electos como diputados cuentan con menores probabilidades de ser asignados a una comisión poderosa. Esta será una variable dummy en la que los diputados sujetos a la regla restrictiva tendrán un valor 1 y los senadores un valor 0.

Dispon. Si en una comisión poderosa todos los legisladores son reelectos, la chance de los restantes legisladores de participar en ella tenderá a cero. Por esa razón, la disponibilidad de posiciones tenderá a ser un factor importante para el proceso de asignación. De esta forma, cuanto mayor sea la proporción de asientos disponibles en las comisiones poderosas, mayores probabilidades tendrán los restantes legisladores de integrar esas comisiones. Esta será una variable continua calculada a partir de la proporción de posiciones libres que presentan las comisiones poderosas antes de iniciarse una legislatura.

Variables de control

Utilizaremos dos tipos de variables de control. En primer lugar, podríamos pensar que los partidos establecen criterios diferentes para asignar posiciones a sus legisladores. Asimismo, podríamos imaginar que la ideología del partido puede también hacer una diferencia. Dado que el Frente Amplio es un partido de izquierda o centro izquierda, y que los Partidos Colorado y Nacional son partidos que se ubican en la derecha o centro derecha, crearemos dos variables dummy con el fin de controlar al mismo tiempo la pertenencia partidaria y la ubicación ideológica del partido. En segundo lugar, podríamos también suponer que cada legislatura está sujeta a conjunto de factores exógenos (agenda de gobierno, estado de la opinión pública, situación del país, etc.) que puede influir en la forma de relación entre los partidos y de éstos con sus individuos. Por esa misma razón, crearemos una variable dummy que controle la pertenencia de los individuos a una legislatura específica.

RESULTADOS

La prueba empírica se realiza sobre un universo compuesto por los 619 legisladores titulares de las 43a (solo diputados), 44a, 45a, 46a y 47a legislaturas. El examen está organizado en cuatro modelos:11 el primero contrasta directamente la influencia de la variable "sexo" sobre la asignación de legisladores en comisiones poderosas; el segundo incorpora los factores individuales de cada legislador, el tercero agrega los factores partidarios e institucionales, y el cuarto controla únicamente las variables con mayor poder explicativo, estas son la antigüedad en el cargo de legislador, la magnitud de la circunscripción y la pertenencia a los partidos que integran el gabinete de gobierno. En todas las pruebas se incorporan las siete variables de control que como podrá apreciarse no presentan ningún grado de influencia importante. Esto supone que la pertenencia a un determinado partido o a una determinada legislatura no influye en la asignación de legisladores en las comisiones poderosas.

En la Tabla 1 puede observarse cómo el primer modelo confirma nuestro argumento. El sexo no es una variable sustantiva a la hora de explicar cuáles legisladores serán destinados a las comisiones poderosas. Esta variable no presenta coeficientes significativos en ninguno de los tres modelos donde es considerada. El modelo 2, centrado en los factores individuales, deja en claro la significación de las variables "antigüedad" y "magnitud de la circunscripción" y descarta el lugar en la lista de candidatos. En cierta forma, este modelo confirma el poder de los líderes a la hora de asignar (favorecen a los legisladores electos en circunscripciones grandes sujetos a su poder de selección) y la posibilidad individual de los legisladores reelectos de moverse a comisiones poderosas. El modelo 3, que controla los factores partidarios e institucionales, muestra que casi todas las variables carecen de poder explicativo del proceso de asignación de legisladores a estas comisiones. El único factor sustantivo es la pertenencia o no a un partido que integre el gabinete de gobierno, lo cual puede ser interpretado como una prueba del liderazgo partidario por asegurar que sus legisladores más leales controlen el proceso legislativo desde las comisiones más importantes.


Por último, hemos corrido un cuarto modelo que toma en cuenta únicamente a las variables con coeficientes significativos junto a las siete variables de control. Esta prueba tiene el objetivo de crear un patrón logístico de relación con la variable dependiente que permita crear una nueva medición que estime las probabilidades de que una unidad de análisis de la muestra alcance un valor positivo. Mediante este examen podemos conocer, en base a los valores que adoptan las variables significativas, qué probabilidades tiene cada legislador de ser destinado a una comisión importante.

De este modo, con la nueva variable hemos realizado un nuevo examen denominado regresión por bandas, prueba que permite explorar la posible relación funcional entre dos variables. Este no es un procedimiento que calcule nuevos parámetros, pero permite realizar en forma sencilla y con objetivos exploratorios una gráfica donde se representa la relación entre dos variables. El programa Stata permite definir un determinado número de zonas de la muestra que pretenden ajustarse a la exploración y a partir de ello se ajustan las medianas de cada variable, que convenientemente unidas forman un patrón de relación x-y. En este caso, hemos calculado la regresión por bandas para la probabilidad de hombres y mujeres de ser asignado/a a una comisión en función de la variable antigüedad (cuatro valores, un mandato, dos, tres y cuatro) y la variable magnitud de la circunscripción (2 a 4 cargos, pequeña; 10 a 15 cargos, mediana; 30 a 48 cargos, grande).

El Gráfico 8 muestra que en el primer mandato, paradójicamente las mujeres cuentan con una probabilidad mayor de ser asignadas a una comisión poderosa y a partir del segundo, las probabilidades de asignación aumentan y se equiparan entre ambos sexos. Cabe entonces preguntarse ¿por qué las mujeres tienen mayor probabilidad? Seguramente porque son electas con mayor frecuencia en circunscripciones grandes, y como hemos visto en la prueba anterior este es un factor explicativo sustantivo. En la Tabla 2 puede observarse que el 72% de las mujeres accede al Parlamento a través de una circunscripción grande, en tanto entre los hombres ese porcentaje solo alcanza al 54%.




Por otra parte, el Gráfico 9 muestra que la probabilidad de ser asignado a una comisión importante aumenta con el tamaño de la circunscripción. La tendencia al aumento es sostenida en el caso de los hombres pero en el caso de las mujeres se dispara en los distritos grandes. O sea, la clave para integrar comisiones poderosas parece estar en la antigüedad en el cargo y en el tipo de circunscripción por el cual se es electo/a.

Dado que como ambas variables están estructuralmente vinculadas al poder de los líderes partidarios, los legisladores que terminan accediendo a esas comisiones serán los más disciplinados y orientados al trabajo partidario. Estas son en cierto modo las reglas que regulan la extensión de las carreras legislativas, lealtad al grupo político y trabajo colectivo. Quienes se someten a este tipo de constreñimientos tendrán mejores resultados que quienes opten por comportamientos unilaterales. En el caso de las legisladoras, en principio, el dilema queda planteado en los mismos términos.

Como prueba empírica final de este patrón de comportamiento, ofrecemos información sobre el desempeño de los legisladores en el pleno de la Cámara de Representantes. El índice de Conducta Orientada al Partido (ICOP) es la proporción de acciones orientadas al partido sobre el total de actividades que un individuo desarrolla en la legislatura. Estas conductas son las vinculadas con el cumplimiento de las metas partidarias, ya sea para alcanzar un resultado legislativo o sencillamente para impedirlo (intervención en la discusión de proyectos en sala; intervención en la discusión de minutas de comunicación o proyectos de resolución; intervención en la discusión de un llamado a sala de un ministro; etc.) y se contraponen a las relacionadas con el cultivo de electorados específicos.12 Chasquetti (2011) muestra empíricamente cómo los legisladores que consiguen extender sus carreras legislativas en el tiempo son aquellos que trabajan más abnegadamente por y para el partido, participando en debates sobre leyes o llamados a sala de ministros o actuando como miembros informantes de comisiones. En cierto modo, el cálculo del ICOP supone un buen proxy de la orientación partidaria de los legisladores. Cuando el valor del índice es 1 el legislador sólo trabaja para su partido y cuando el valor es 0, sólo trabaja para ganarse el favor de su electorado.

La Tabla 3 presenta los promedios del ICOP para los diputados de las 44a, 45a y legislaturas, según los diferentes resultados que obtienen en la elección inmediata. Como podrá apreciarse, la inclinación al trabajo partidario en la Cámara no presenta un sesgo de género (apenas dos centésimas separan a las mujeres de los hombres). A su vez, los legisladores que son reelectos presentan los promedios más altos del ICOP, observándose una pequeñísima ventaja a favor de las mujeres. Los legisladores que fracasan en conseguir la reelección presentan promedios más bajos que los reelectos, y eso se profundiza entre las mujeres (quedan a 0,064 de diferencia de las que tienen éxito, en tanto en los varones la brecha es de 0,024). Finalmente, las legisladoras mujeres que no compiten presentan un promedio de orientación al partido bastante alto (supera con claridad al de los hombres) lo cual induce a creer que estas situaciones no pueden ser explicadas como un castigo al desempeño legislativo.


Por tanto, la dinámica de las carreras legislativas parece ser bastante lineal. Los líderes partidarios tienden a organizar la lista de candidatos con individuos leales al grupo. Una vez que estos resultan electos son enviados a comisiones poderosas para garantizar el trabajo sobre la agenda legislativa. Este proceso puede ser más nítido cuando se trata de un partido que participa del gabinete. Sobre el final del período, cuando la nueva elección se aproxima, los líderes partidarios vuelven a incluir a los legisladores que se comportaron en forma disciplinada siguiendo las directrices del grupo. La Tabla 4 muestra el nivel de orientación partidaria de los miembros de comisiones poderosas junto a sus tasas de reelección. Las mujeres presentan un alto valor de ICOP (0,728) y una tasa de reelección también alta (66%). Los valores de los hombres son un poco más modestos pero se adscriben a esta tendencia (0,700 y 60%). Los legisladores que en cambio integran cualquier otra comisión presentan un valor del ICOP infinitamente menor (0,538 las mujeres y 0,533 los hombres) y tasas de reelección veinte puntos menores. Por tanto, el patrón de carreras es muy claro. Quien coopera es premiado en la lista y luego en una comisión importante, y si todo sigue según lo acorado (factores constantes como la votación partidaria y de la fracción), la dinámica continuará indefinidamente.


6.       DISCUSIÓN: EL SUPUESTO BÁSICO, EL PATRÓN DE CARRERAS Y EL IMPEDIMENTO SUSTANTIVO

Este trabajo ha mostrado que en Uruguay el sexo no es una variable significativa a la hora de explicar las posiciones que los y las legisladoras ocupan en el Parlamento, por lo menos en lo que refiere a la asignación en comisiones poderosas. Si bien este trabajo no ha controlado el efecto que otras variables pueden tener en el acceso a las comisiones como el perfil profesional, o las preferencias personales de los y las legisladoras, el examen confirma algunas tendencias ya encontradas por investigaciones anteriores respecto a la importancia de las variables institucionales: en la medida en que en Uruguay los líderes de los partidos tienen gran poder en la asignación de los legisladores a las comisiones parlamentarias, la magnitud de distrito y la antigüedad en el cargo se vuelven variables relevantes en la explicación del acceso de los legisladores y legisladoras a las comisiones poderosas. El poder de los líderes se incrementa en los distritos grandes en la medida en que en ellos se vuelve relevante el lugar en las listas electorales que ocupan los candidatos. En los distritos pequeños, en cambio, para ser electo solo importa encabezar lista por lo que el resto de los lugares resultan irrelevantes. Por lo tanto, el sistema funciona como si existieran candidaturas personalizadas y el poder de los líderes partidarios disminuye.

Como los líderes controlan el proceso de asignación a las comisiones, la magnitud del distrito incide en la asignación a las comisiones poderosas, pues si los/as legisladores/as trabajan para el partido, el líder tenderá a premiarlos con una posición en una comisión poderosa y ulteriormente con la ubicación en un lugar de la lista que permita su reelección. En la medida en que las mujeres son electas mayormente por circunscripciones grandes (Senado y departamento de Montevideo en la Cámara de Representantes) ocupan comisiones poderosas si se comportan de forma disciplinada. Entonces, no parece existir un sesgo de género en este aspecto del funcionamiento de la política uruguaya.

¿Debe concluirse entonces que las carreras políticas de las mujeres son iguales a las de los hombres y que sobre las carreras de unas y otros influyen las mismas variables? Entendemos que la respuesta es no. Investigaciones anteriores sobre el caso uruguayo y algunos países de la región parecen indicar que el mayor problema para las carreras políticas de las mujeres uruguayas radica en la "puerta de entrada" y particularmente, en la organización de la política.

Varios trabajos han mostrado que en Uruguay los partidos políticos constituyen uno de los principales filtros para el acceso de las mujeres a candidaturas "con chance" (con posibilidades de obtener una banca) (Johnson, 2005; Pérez, 2006 y 2008 como Pérez y Johnson, 2010). Estas investigaciones han mostrado evidencia que corrobora la tesis de Lovenduski y Norris (1995) respecto a los procesos de selección social de candidaturas. Desde esta perspectiva, en los partidos políticos -considerados en tanto actores raciones que buscan captar el mayor número posible de votos- operarían juicios y evaluaciones sobre los/as postulantes que sesgarían los procesos de selección. Así, las mencionadas autoras afirman que en los procesos de selección operan formas de "discriminación" que funcionan asignando estereotipos, es decir, operan como "atajos" mentales para asignar comportamientos a ciertas personas o grupos. Esto permite a los gatekeepers ahorrarse el costo de tener que investigar las características reales de la persona o grupo estereotipado.

El término discriminación es utilizado por Lovenduski y Norris (1995) en un sentido neutral, para aludir a las evaluaciones que se hacen de los individuos por pertenecer a determinado grupo social. Por ejemplo, la discriminación puede ser a favor o en contra de determinados grupos: mujeres, negros, personas que habitan en determinada zona de la ciudad, trabajadores, empresarios, etc. Las autoras definen como discriminación directa a los juicios positivos o negativos hacia las personas, basados en las características asignadas como comunes a un grupo social más que a los individuos aisladamente. De esta forma, si el posible candidato es un abogado, se pensará de él que es una persona con alto nivel educativo y un buen orador. Si se trata de una mujer profesional y con hijos/as pequeños, podría pensarse que no tendrá suficiente tiempo para dedicarse a las actividades del partido. Por otro lado, cuando Lovenduski y Norris hablan de discriminación imputada, refieren a la reacción anticipada atribuida por los gatekeepers a las preferencias del electorado hacia determinado grupo. Por ejemplo, si se espera que los negros atraigan menos votos que los candidatos blancos, será menos probable la nominación de una persona negra.

Para Norris (2004) estas tendencias suponen que la primera estrategia racional para los gatekeepers será reseleccionar a personas que ya ocuparon cargos, es decir, preferirán incumbentes y, ante su ausencia o imposibilidad, seleccionarán personas con características similares a los incumbentes. Dado que en la mayoría de los países del mundo las personas que ocupan cargos pertenecen a los sectores de población más educados, al grupo étnico dominante y son hombres, las posibilidades de los "nuevos grupos" de ser nominados —entre ellos las mujeres— se reducen. En suma, operan tendencias conservadoras en los procesos de selección o lo que Lawless y Fox (2005) denominan "inercia institucional" de los procesos de reclutamiento.

No obstante, estas tendencias no son fijas sino que están afectadas por el tipo de sistema electoral. Sistemas electorales proporcionales que combinan magnitud de distritos grandes con listas cerradas y bloqueadas tienen incentivos para producir nóminas "socialmente balanceadas" o "diversas", en la medida en que la exclusión de un sector significativo de la sociedad puede ser considerado por el electorado como una señal de discriminación. En cambio, fórmulas electorales mayoritarias, asociadas a magnitudes de distrito pequeño y candidaturas personalizadas aumentan los incentivos para mantener el statu quo, y por lo tanto, a la selección de candidatos "socialmente homogéneos". Estas razones conducen a señalar a los sistemas electorales proporcionales con distrito grande y listas bloqueadas de partido como más "amigables" para las mujeres cuando los mecanismos de selección están en manos de los líderes (Norris, 2004 y 2006).

Desde esta perspectiva Johnson (2005), Pérez (2006 y 2008) como Pérez y Johnson (2010) han observado que en Uruguay las mujeres no se distribuyen de manera homogénea en la oferta electoral. Por el contrario, éstas suelen ocupar peores posiciones que los hombres en las listas de candidatos, en tanto su ubicación suele ser mejor en las listas con menor caudal electoral. Esta tendencia se observaría con mayor claridad en los distritos pequeños, donde el nivel de competitividad (entre listas) es mayor debido a los efectos mayoritarios que imprime la lógica de la competencia electoral en estas circunscripciones. Las mencionadas investigaciones muestran que en los procesos electorales 2004 y 2009, en los distritos pequeños existió un porcentaje mayor de mujeres encabezando listas que no alcanzó representación parlamentaria que entre las que sí lo hicieron, lo que podría atribuirse a consecuencias directas de sesgos de selección. Desde esta perspectiva, el primer obstáculo para las carreras de las mujeres se encuentra en la etapa inicial del ingreso a la política y encuentra una barrera observable en los partidos políticos donde la selección de candidaturas resulta restrictiva para las mujeres.

Pero en segundo lugar, Pérez (2011) también ha señalado obstáculos en esta etapa que no están relacionados con variables institucionales, sino con características que como candidatas ofrecen las mujeres (factores de "oferta"). Al comparar los sistemas políticos de Chile, Argentina y Uruguay, Pérez muestra que las estructuras de oportunidades que cuentan las mujeres cuando consideran competir por un cargo político son diferentes que las que presentan los hombres. En ellas, pesan restricciones de carácter social que agregan obstáculos para que las mujeres concilien adecuadamente la vida familiar y doméstica con la actividad política. Esto se debe a que sobre las mujeres recae mayormente el peso de las tareas domésticas y el cuidado de las familias, como también a la existencia de una asignación cultural de ese rol que en la práctica opera como un freno exógeno que complejiza la participación activa de las mujeres en política. Si bien para los hombres la división público-privado también existe, dada la asignación cultural de roles, la misma no resulta tan problemática para la participación política.13

Por tanto, los estudios anteriores muestran que en la etapa inicial de las carreras políticas de las mujeres (la decisión de competir) operan estructuras de oportunidades diferentes que en el caso de los hombres. O sea, no sólo influyen reglas institucionales y partidarias sino también variables estructurales relativas a las relaciones de género. Esto hace que las mujeres que ingresan al Parlamento sean un universo sesgado en sus perfiles sociodemográficos respecto a los hombres.

7.       CONCLUSIONES

A los efectos de la evidencia que aporta nuestro artículo, y a la luz de los antecedentes sobre el tema, es posible afirmar que en Uruguay el problema para las carreras políticas de las mujeres no deviene tanto de una inserción marginada en el Parlamento, sino de una estructura de oportunidades diferente a la de los hombres en la etapa inicial de las carreras que se encuentra determinada por variables institucionales y estructurales.

La asignación de las legisladoras a las comisiones parlamentarias parece ajustarse al patrón tradicional de carreras políticas en este aspecto: para ocupar una comisión poderosa es necesario ser electo por un distrito grande y trabajar para el partido. Las mujeres que lo hacen logran ocupar comisiones poderosas al igual que los hombres en la misma condición.

Pérez (2011) encuentra que los perfiles sociodemográficos de las mujeres parlamentarias son diferentes a los de los hombres. Por ejemplo, respecto a la situación de convivencia, que el porcentaje de parlamentarias que "vive sola" es significativamente mayor que el de los parlamentarios en la misma condición. También es mayor el porcentaje de mujeres que dice dedicarse solo a su actividad como diputadas, en tanto los hombres afirman en mayor porcentaje que "compatibilizan su trabajo en el Parlamento con otras actividades remuneradas". Asimismo, también en ese trabajo se mencionan otros aspectos inhibidores de la participación política de las mujeres como que la política está organizada mediante reglas y procedimientos (formales o informales) que conforman un ambiente político masculino. La organización nocturna de la política, con reuniones en la noche y ausencia de horarios fijos son elementos que perjudican la participación femenina, dada su inserción social ligada a las responsabilidades en el cuidado de hijos a hijas.

El trabajo también confirma la importancia de realizar análisis de género en diálogo con el mainstream de la disciplina e intentando utilizar datos que consideren la situación de las mujeres en relación a la de los hombres. Solo de este modo se podrá controlar qué parte de los factores identificados como influyentes sobre el fenómeno de estudio responden a efectos de género o a los patrones generales que afectan al sistema.

Futuros trabajos deberán abordar de forma sistemática el estudio de los factores que influyen sobre las distintas etapas de las carreras políticas de las mujeres, desde la disposición a competir hasta el acceso a los cargos, a los efectos de enriquecer las explicaciones dadas hasta el momento sobre la subrepresentación de mujeres en política.

 

NOTAS

1       Esto coloca a Uruguay en el lugar 100 de la Clasificación Mundial de Mujeres en los Parlamentos de la Unión Interparlamentaria en su última actualización disponible (31 de diciembre de 2011). Ver http://www.ipu.org/wmn-e/classif.htm

2       Los estudios más relevantes preocupados por investigar qué hacen las mujeres cuando llegan a los cargos parlamentarios han abordado este tema desde una perspectiva de producción legislativa y representación política (ver, por ejemplo, Johnson, 2006 y Archenti y Johnson, 2006).

3       Costa Rica, Argentina, Honduras, Colombia, Venezuela y Chile.

4       En un trabajo posterior, Schwindt-Bayer (2006) analiza la producción legislativa y las actitudes de las legisladoras de Costa Rica, Argentina y Colombia con el objetivo de determinar si en la actualidad sigue en pie la hipótesis según la cual las mujeres concebían la política como una extensión de sus roles como madres y esposas y, en función de ello, sentían la responsabilidad de focalizar su trabajo político en temas derivados de su rol: protección de la familia, y la infancia, educación, temas sociales, etc. (temas "femeninos"). La autora encuentra que es más probable que las mujeres inicien leyes relacionadas con temas femeninos que leyes relacionadas con temas "masculinos" (económicos, agricultura y asuntos fiscales). La evidencia que aporta la autora sugiere que este fenómeno se explica más por el tipo de comité al que son asignadas las mujeres que por variables actitudinales relativas a las preferencias por temas "femeninos". En este sentido, la evidencia de Schwindt-Bayer (2006) es coherente con la aportada por Heath et al. (2005).

5       Las entrevistas realizadas por las autoras confirman que estas comisiones son consideradas como las de mayor importancia, en tanto ninguna de las sociales suele ser considerada como "estratégica".

6       Al respecto, Marx et al. (2007) señalan que quienes indican las comisiones a las que irá cada legislador son los líderes de los partidos o bloques partidarios. Además, en las entrevistas realizadas en ese trabajo, las legisladoras afirman que en principio se toman en cuenta las preferencias personales, pero las posibilidades de adjudicación están casi siempre restringidas por las "vacantes" que dispone cada partido.

7       La Cámara de Senadores está compuesta por un total de 30 miembros que son electos en un único distrito nacional (a ellos se agrega el Vicepresidente de la República). La Cámara de Senadores tiene un total de 99 miembros electos en 19 distritos plurinominales de magnitud variable de acuerdo al tamaño de la población, siendo el distrito de Montevideo el único de magnitud grande (se eligen entre 42 y 44 bancas), el distrito de Canelones de magnitud mediana y el resto son de magnitud pequeña (la mayoría de ellos de tamaño 2 y 3). (Ver número absoluto de mujeres legisladoras en Cuadro 1 del anexo).

8       La pregunta era la siguiente: "Estimad® Diputad®, estamos haciendo una investigación sobre el sistema de comisiones de la Cámara de Representantes y queremos preguntarle cuáles son a su juicio las cinco comisiones más importantes". De los 37 consultados, 26 respondieron en tiempo y forma. Las comisiones de Hacienda y Constitución y Legislación, fueron señaladas por el 96% de los consultados; y las de Asuntos Internacionales y Presupuesto, por el 67%. La quinta comisión en importancia fue la de Legislación del Trabajo con el 46% de las respuestas.

9       Como puede observarse, a nivel temático, estas comisiones coinciden con el grupo de comisiones consideradas como las más poderosas en los parlamentos de la región por los estudios de Marx, Borner y Caminotti (2007); Borner et al. (2009); Heath et al. (2005).

10      No se consideró en el análisis ningún órgano especializado en temas de género y/o de la mujer debido a que la única comisión existente —la Comisión de Género y Equidad de la Cámara de Representantes— es una comisión "especial", y por lo tanto, sus formas de integración son diferentes a las comisiones permanentes. En el Parlamento uruguayo también funciona, desde el año 2000, la Bancada Bicameral Femenina (BBF), una coordinación multipartidaria de legisladoras de las dos cámaras (titulares y suplentes) reunidas con el objetivo de incidir en la agenda de género del Parlamento. No obstante, la BBF no es una comisión parlamentaria ni un órgano formal del Parlamento, y por lo tanto, tampoco corresponde incluirla en este análisis, acotado al universo de comisiones permanentes (por información sobre la BBF y la Comisión de Género y Equidad consultar por ejemplo Johnson y Moreni, 2011).

11      Las regresiones logísticas fueron realizadas con Stata 10.0. La validez de los cuatro modelos fue comprobada mediante dos test. Como medida de discriminación se utilizó la prueba de ROC que controla a todos los pares posibles casos en que el evento ocurrió (legislador fue asignado a una comisión poderosa) y en el que no ocurrió (fue asignado a cualquier otra posición). La proporción de casos en que el modelo predice correctamente la probabilidad del evento quedan situados en el área inferior de la curva. Salvo el primer modelo, de carácter casi simbólico, en los restantes los resultados fueron aceptables. En el primero, el área fue de 0,5650; en el segundo de 0,7857; en el tercero de 0,7937; y en el cuarto de 0,7911. Además, se realizó la prueba de Hosmer-Lemeshow que agrupa los 619 casos en patrones con un estadístico que sigue una distribución x 2 con 8 grados de libertad. En los tres casos, no encontramos significación estadística lo cual significa un buen ajuste. El primer modelo mostró un estadístico de 1,53 (prob > chi2 = 0,992); el segundo, 9,15 (prob > chi2 = 0,329); el tercero, 7,59 (0,474); y nel cuarto, 5,33 (0,621).

12      Los datos son tomados de Chasquetti (2011). La recolección de información relativa a las acciones de los legisladores se realizó a partir de datos tomados del sitio web del Sistema de Información Parlamentaria del Poder Legislativo. En total, fueron sistematizadas 69.777 acciones correspondientes a 267 legisladores, y fueron codificadas a partir de doce criterios básicos. A los efectos de controlar correctamente la proporción de acciones que los legisladores realizan a favor del partido y evitar sesgos determinados por las reglas de juego o por factores de corte político se descartaron los proyectos de ley, pues el partido Frente Amplio se impuso una regla en la que todas las iniciativas de ley deben ser analizadas y firmadas por el conjunto de la bancada. También fueron suprimidos los llamados a sala de Ministros y los pedidos de informe pues ambos suelen ser institutos priorizados por la oposición. Tampoco fueron tomados en cuenta los proyectos de resolución y las mociones de urgencia pues normalmente estas acciones suelen realizarse en nombre de un partido o fracción y cuentan con la firma de todos los legisladores, por lo cual no existe variación en la conducta individual.








 

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Daniel Chasquetti. Profesor e investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (ANII) y se especializa en temas relacionados con el gobierno, el Poder Legislativo, los partidos políticos y los sistemas electorales. E-mail: chasquetti@fcs.edu.uy

Verónica Pérez. Magíster en Ciencia Política por la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República. Es docente e investigadora del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales. Se especializa en partidos políticos, elecciones, género. Es consultora independiente en temas de política y género. E-mail: veroperezbentancur@gmail.com