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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) v.30 n.2 Santiago  2010

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2010000200006 

REVISTA DE CIENCIA POLÍTICA / VOLUMEN 30 / N° 2 / 2010 / 275 - 296

ARTÍCULOS

 

COSTA RICA 2009: ENFRENTANDO LA CRISIS INTERNACIONAL EN PLENA CAMPAÑA ELECTORAL

Costa Rica: Facing the International Crisis in an Electoral Year

 

EVELYN VILLARREAL F., STEFFAN GÓMEZ A.

Programa Estado de la Nación


RESUMEN

La dinámica política de Costa Rica en el 2009 estuvo concentrada en tres grandes arenas: el impacto de la crisis económica internacional y por los procesos electorales con miras a los comicios nacionales de febrero del 2010 y el seguimiento y nuevas manifestaciones de casos de corrupción de altos jerarcas. Primero, las políticas públicas se concentraron en la implementación del Plan anticrisis, denominado Plan Escudo, aunque el gobierno se vio obligado a dirigir importantes esfuerzos a eventos no previstos como lo fueron la emergencia ocasionada por el terremoto del 8 de enero, la gripe Al HI, y, en el segundo semestre, la atención a la crisis hondurena por el golpe de Estado. En segundo lugar, en las elecciones generales de febrero del 2010, y bajo un nuevo el nuevo Código Electoral, aprobado en 2009, resultó electa de manera contundente la candidata del partido de gobierno, Liberación Nacional (PLN). Por primera vez el país tendrá una mujer como Presidente de la República. Y, en tercer lugar, las denuncias por corrupción o falta de transparencias, exacerbadas también por la contienda electoral, pusieron a prueba la institucionalidad de control existente en el país. Destaca en esta área la culminación de la primera instancia del juicio contra el ex presidente Rafael Ángel Calderón, quien fue condenado a cinco años de prisión por un Tribunal penal.

Palabras clave: Costa Rica, elecciones, crisis económica, indicadores socioeconómicos, relaciones Ejecutivo y Legislativo, escándalos de corrupción, rendición de cuentas.


ABSTRACT

The political dynamic of Costa Rica in 2009 was focused on three main areas: the impact of the international economic crisis, the discussion over electoral processes, in the lead up to national elections in February 2010 and the follow-ups and new corruption scandals of high authorities. Firstly, the government was primarily focused on the implementation of the 'Anti-crisis' Plan, but was also called upon to direct important efforts in response to unforeseen events, such as the emergency aftermath of the earthquake of 8 January, the AlH1 swine flu pandemic, and in the second half of the year, the request made of President Oscar Arias, to intervene as a mediator in the Honduran crisis. Second, in the elections of February 2010, and under the new Electoral Code, the candidate for the PLN, the party of government, was duly elected President of the Republic with a popular vote of46.9 percent. Por the first time in the country's history, the presidency is held by a woman. Finally, in the area of accountability, in the midst of the electoral campaign, new scandals continued to envelop public servants, including the misuse of state institutions helicopters and planes for personal matters. Of particular note is the culmination of the first judicial process against the Ex-President Rafael Ángel Calderón, who was condemned to five years in prison by a Criminal Court.

Key words: Costa Rica, election, economic crisis, Legislative and Executive relations, socioeconomic indicators, corruption scandals, accountability.


I.      TEMAS SALIENTES DE LA REALIDAD NACIONAL 2009

Durante el 2009, el país sintió los efectos de la crisis de manera más directa que durante el 2008. Los retrocesos en el plano económico dejaron de ser especulación, pero al mismo tiempo se observaron resultados relativamente exitosos de la política social del gobierno que redujeron el saldo negativo para las personas. El gobierno inició el año con la presentación de un Plan de medidas contra la crisis, denominado Plan Escudo (ver adelante en sección de cambio de políticas).

Aunque algunas de estas medidas amortiguaron los efectos de la crisis, durante el 2009 el país experimentó un retroceso en la mayoría de indicadores sociales y económicos (Cuadro 1). El crecimiento del PIB registró por primera vez desde el año 2000, una tasa de crecimiento negativa (-1,3). Asimismo, la inversión extranjera directa se redujo en poco más de 2 puntos del PIB entre el 2008 y el 2009 (aproximadamente 700 millones de dólares menos), y la tasa de crecimiento de las exportaciones también experimentó una reducción significativa, en los últimos dos años, al pasar de 13,9 en el 2007 a 1,8 en el 2008, y finalmente a un -7,6 en el 2009.

Sin embargo, las importaciones también se redujeron de manera drástica (aproximadamente -20% con respecto al año anterior), con lo cual la economía en general redujo en casi siete puntos porcentuales del PIB el déficit en la cuenta corriente, pasando del -9,2% en el 2008 al -2,3% en el 2009 (CEPAL, 2009b). La CEPAL (2009b; 111) pronostica que de seguir todo igual, el país tendrá nuevamente tasas de crecimiento positivas a partir del 2010.

El deterioro económico también implicó un aumento de casi 3 puntos porcentuales en la tasa de desempleo, con respecto al 2008. Ello contribuyó a que en el 2009 se incrementara el porcentaje de hogares pobres del país, aunque continúa por debajo del promedio 2003-2007. La pobreza total aumentó de 17,7% en 2008 a 18,5% en 2009 y la extrema pasó de 3,5% a 4,2%. El aumento en la pobreza no fue tan alto como en otros países latinoamericanos, debido a los ingresos de tipo social que recibieron los hogares, específicamente por el aumento de las pensiones del Régimen No Contributivo, el programa de transferencias condicionadas "Avancemos" y los subsidios para hogares pobres del Instituto Mixto de Asistencia Social (IMAS). Además contribuyó el hecho de que el costo de la Canasta Básica Alimentaria a diciembre de 2009 resultó un -3,6% menor que en 2008. Finalmente, se revirtió el estancamiento en los salarios mínimos del período 1999-2008, pues aun en medio de la crisis internacional, el índice de salarios mínimos reales creció 4,5 puntos porcentuales, la cifra más alta desde 1987.

Pese a estos indicadores positivos, volvió a aumentar la desigualdad en la distribución de los ingresos en el 2009: el coeficiente de Gini alcanzó su nivel más alto desde 1987, al pasar de 0,424 en 2008 a 0,439. En Costa Rica ha logrado documentarse cuantitativamente que la dinámica de crecimiento económico de los últimos veinte años ha dejado rezagados a sectores medios y bajos, mientras que los ganadores del proceso —incluso durante épocas recesivas— son los sectores de profesionales y clases altas (insertos en la "nueva economía").1 En el 2009, mientras que en los hogares de menor ingreso (I quintil) se redujo el ingreso total promedio en 2,5%, en el II creció 4,1%, en el III lo hizo en 6,4%, en el IV en 8,3% y en el V quintil aumentó en 9,8%.

En el año estudiado se mantuvo un alto impacto de los eventos naturales en el país. El gobierno tuvo que destinar esfuerzos importantes para las actividades de reconstrucción después del terremoto del 8 de enero.2 Los daños estimados equivalen al 1,5% del producto interno bruto (PIB) (CNE, 2009). El fenómeno de "El Niño" originó trastornos en el agro y la ganadería. Además, la expulsión de gases y cenizas de los volcanes Poás y Turrialba también provocaron intervenciones de las diversas instituciones públicas en estas comunidades.

En el 2009 se presume la inseguridad ciudadana siguió en aumento tal como se había registrado en años anteriores. Con base en las estadísticas judiciales más actualizadas disponibles, en el 2008 la tasa de homicidios por 100.000 habitantes superó por primera vez los dos dígitos: 11,1 (Gráfico 1), aunque su comportamiento es diferenciado según zona geográfica. También es importante señalar el aumento de un 6% registrado en los homicidios por encargo o "sicariato" (PEN, 2009: 275).


Esta combinación de políticas sociales relativamente exitosas y retrocesos en el sector económico y de seguridad ciudadana tienen su correlato en el comportamiento del porcentaje de aprobación hacia el presidente Osear Arias. A noviembre del 2009, a pocos meses de concluir su período, el 42% de personas encuestadas consideraban que el mandatario había hecho una muy buena o buena labor.3 Luego de una caída importante a mediados de su gestión (momento en que también se presenta un crecimiento importante en los precios-inflación), la popularidad del presidente Arias repuntó y se estabiliza en los últimos dos años en porcentajes de opiniones positivas superiores al 40% (ver Gráfico 2). Lo cual coincide con una reducción sostenida de la inflación. Por el contrario, el índice de producción de la economía (IMAE) no parece seguir estos patrones. Este porcentaje de aprobación, con el cual el presidente termina su mandato, no difiere mucho con el que inició su gestión en el 2006. Lo que sí ha cambiado con este tiempo es el porcentaje de personas que califican su gestión como mala o muy mala, que subió de 16% en agosto del 2006, a un 28% en enero del 2010 (La Nación, 2010).


II.       CAMBIOS INSTITUCIONALES, CONSTITUCIONALES Y EN POLÍTICAS PÚBLICAS

El entramado institucional de Costa Rica se modificó en el 2009 debido a la implementación del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos y Centroamérica y República Dominicana (conocido como CAFTA-DR, por sus siglas en inglés). Empezaron a funcionar en el 2009 la Superintendencia de Telecomunicaciones y la Superintendencia de Seguros. Ambas entidades tienen el objetivo de hacerle frente a la apertura de mercados, e implementar las leyes complementarias del CAFTA-DR. Estas constituyen una expresión de una transición que está ocurriendo en el modelo de prestación de servicios del país, desde un monopolio estatal hacia un mercado abierto, en el cual las empresas estatales serán un competidor más. Asimismo, la creación de estas dos superintendencias coincide con una tendencia que se remonta a la década de los noventa, a incrementar el número de instituciones y potestades reguladoras y controladoras del Estado.4

En materia de modificaciones legales, sin duda sobresale la aprobación del nuevo Código Electoral, el cual fue aplicado por primera vez en campaña electoral 2009-2010 (véase sección de resultados electorales). Otra reforma legislativa relevante es la relacionada con la Ley N° 8.683 denominada "Impuesto Solidario para el Fortalecimiento de Programas de Vivienda" y conocida como "Impuesto a Casas de Lujo", que entró en vigencia el 1 de octubre del 2009. Este tributo es de carácter voluntario y temporal (por 10 años), y tiene como propósito financiar los programas públicos dirigidos a la dotación de vivienda para familias en condición de pobreza. En su primera recaudación, solamente una tercera parte de las más de 10.000 casas de lujo identificadas cancelaron el pago. El área de vivienda es una de las que exhibe menos logros en los últimos años.

En materia de políticas públicas, en el transcurso del 2009 el Gobierno impulsó el Plan de Medidas contra la Crisis o Plan Escudo. Como se mencionó, el aumento de la inversión pública en el 2009 amortiguó el impacto de la crisis en la economía de los hogares. El Mideplan reconoció en su informe final que tuvieron dificultades en implementar las actividades del plan que se relacionaban con el sector privado y financiero (Mideplan, 2010). El plan no estuvo exento de críticas y también tuvo su contrapropuesta: el Plan Escudo diseñado por los sectores sociales, centrado en la reactivación del mercado interno y el consumo de lo producido en el país.5

En otro orden, la política exterior del país durante el 2009 continuó con la estrategia de diversificación política y comercial, sobre todo hacia la región Asia-Pacífico, que se ha impulsado desde que el presidente Osear Arias asumió el poder en el 2006. Este año se celebraron las últimas rondas de negociación para la firma del Tratado de Libre Comercio con la República Popular de China y con Singapur, ambos firmados formalmente a inicios del 2010. Adicionalmente, cabe destacar que en el 2009 el país restableció lazos diplomáticos con Cuba tras 48 años de distanciamiento.

En junio se dio la resolución de la Corte Internacional de La Haya, por el diferendo entre Costa Rica y Nicaragua por la utilización del río San Juan. En síntesis, la Corte reafirmó que los costarricenses pueden navegar libremente el río San Juan para comercio y turismo, aunque concedió a Nicaragua el punto de prohibir la presencia de policías costarricenses armados en el río sin autorización previa.

Con respecto a la evaluación de las políticas públicas, el último Informe de Evaluación del Plan Nacional de Desarrollo, el Mideplan contabiliza un consolidado del 84% de las metas proyectadas con la clasificación de "avance satisfactorio" (75% o más en su ejecución) y "avance moderado" (50% o más de su ejecución) (Mideplan, 2010). Esta institución resalta los logros en materia de política social, la cual se fortaleció aun a pesar de la crisis internacional. Otra área de avances específicos fue la política exterior y la recuperación del liderazgo en foros internacionales.

En contraste, el semanario El Financiero, en una evaluación independiente que realiza tradicionalmente al final de cada período gubernamental, indicó un panorama menos optimista. Afirma que el gobierno actual incumplió el 45% de sus promesas de campaña. Entre las áreas más deficitarias se encuentra el medio ambiente, vivienda y la lucha contra la corrupción.



III.       RESULTADOS DE ELECCIONES NACIONALES Y SUBNACIONALES

El 2009 fue un año de campaña electoral para Costa Rica, período que culminó con las elecciones generales celebradas el 7 de febrero de 2010, para elegir al Presidente y las dos Vicepresidencias de la República, renovar las 57 curules del Congreso, y elegir a 495 regidores (ejidos) titulares e igual número de suplentes a nivel municipal. De esta forma, y sobre todo a partir del segundo semestre del año, el país se sumió en el ambiente electoral. La campaña que se caracterizó fundamentalmente por los siguientes dos aspectos: 1) por primera vez en la historia del país, una mujer aspiraba a ocupar la silla presidencial con opciones reales de ser elegida y; 2) después de 57 años de vigencia del Código Electoral, el Congreso aprobó, en septiembre de 2009, un nuevo Código que modificó las reglas de las campañas electorales. Entre los temas más importantes destacan:

Se crea la jurisdicción electoral, que incluye como unas figuras más importantes el amparo electoral
Se crean el Registro Electoral (para los partidos políticos) y el Instituto de Formación y Estudios para la Democracia.
Paridad de cuotas de género al 50%.
Cambios en el sistema de financiamiento, entre otros se restablece el financiamiento público por adelantado, se reduce el monto global de estos fondos y se endurecen los controles para el financiamiento privado.
Se incorpora un régimen de ilícitos y sanciones en materia electoral (PEN, 2009).

La campaña, que inició oficialmente en octubre, fue precedida por los procesos internos de varios partidos políticos. En el Partido Acción Ciudadana (PAC), fundado en el año 2000, se realizó por primera vez un proceso de selección mediante una convención cerrada con participación únicamente de sus afiliados. En ésta se enfrentaron el líder fundador del partido y dos veces candidato presidencial, Ottón Solís; la ex diputada Epsy Campbell; y el empresario Román Macaya. Con un abstencionismo cercano al 71% de su membresía, Ottón Solís fue elegido candidato presidencial por tercera vez consecutiva.

En el PLN, la convención interna fue un proceso abierto que tomó como base el padrón electoral nacional. En esta convención se enfrentaron el alcalde de San José, Johnny Araya; la ex vicepresidenta de la República, Laura Chinchilla, y el ex ministro de Seguridad, Fernando Berrocal. Con poco más de 10 puntos porcentuales de diferencia sobre el segundo lugar, Laura Chinchilla ganó la convención.

Finalmente, el otro partido que tuvo reacomodos internos fue la Unidad Social Cristiana (PUSC). Ha ganado tres elecciones presidenciales desde su fundación en 1983. En el 2004, dos ex presidentes de la República que llegaron al poder con el PUSC fueron acusados por casos de corrupción. Uno de ellos es el ex presidente Calderón Fournier, líder fundador del PUSC, quien pretendía reelegirse en estas elecciones, pero tuvo que abandonar la candidatura una vez emitida la sentencia condenatoria dada por los Tribunales de Justicia en octubre de 2009. En su lugar el directorio del partido seleccionó como candidato presidencial al ex ministro de seguridad y ex diputado, Luis Fishman.

Estas acusaciones de corrupción, así como otras irregularidades a lo interno del partido y el desgaste de dos gobiernos consecutivos con magros resultados, contribuyeron en la reducción de su caudal electoral. Todo ello en un contexto ya de por sí caracterizado por la desafiliación y baja confianza que la población tiene en los partidos políticos en general. De acuerdo con Latinobarómetro (2009), los partidos políticos son las instituciones en las que los latinoamericanos menos confían, con tan sólo un 24% de percepciones favorables.

El ambiente electoral medido por las encuestas de opinión presenta algunas características novedosas (ver Cuadro 3). En primer lugar, por primera vez desde 1993 la mayor preocupación de la ciudadanía no se relacionó con un problema del ámbito económico. Esto resulta llamativo a la luz de la crisis económica mundial y sus repercusiones en el país. Los costarricenses, al igual que la mayoría de sus vecinos centroamericanos, consideraron la inseguridad ciudadana como el principal problema nacional (PEN, 2008), por lo que es de esperar que este fuera un tema central durante la contienda presidencial. Un segundo factor por considerar fue el alto grado de aceptación de la labor del Presidente, el más alto de los últimos cuatro comicios. Sin embargo, este aspecto contrasta con el bajo nivel de simpatía partidaria. A pocos meses de las elecciones, el porcentaje de ciudadanos que manifestó no identificarse con ningún partido político fue, del mismo modo, el más alto del período 1994-2006 (54%).

Estos datos confirman la tendencia de desalineación ciudadana con los partidos y de una alta fluidez de las preferencias partidarias (PEN, 2009:266). Este fenómeno se presentó en las democracias occidentales y originó una vasta producción académica sobre las teorías que explican la desalineación y la fluidez en sistemas democráticos consolidados.6 En América Latina ha sido también estudiado el fenómeno, y concretamente en el caso de Costa Rica, Sánchez explica en su tesis doctoral que la desafección partidaria combina, por un lado, determinantes sociológicos de largo plazo como los que estuvieron presentes en las democracias occidentales (cambio en el modelo del Estado benefactor) y, por otro, determinantes políticos que son más bien característicos de América Latina (por ejemplo, la carencia de líderes "caudillos" en los partidos).7

La reelección presidencial restablecida por la Sala Constitucional costarricense en el 2005 permitió recuperar afiliación hacia el PLN, alrededor de la figura de uno de sus ex presidentes más populares. En las elecciones internas de junio del 2009 y en las elecciones generales de febrero 2010, este partido recobró los niveles de participación que tenía durante la época del bipartidismo (1978-1998). Las razones de este triunfo contundente se analizarán con más detenimiento en el próximo Anuario, sin embargo, se pueden adelantar algunas interpretaciones. En primer lugar, destaca el nivel organizativo del PLN como maquinaria electoral, frente a partidos nuevos o de reciente creación, que no cuentan con estructuras nacionales consolidadas. Y aparejado a este predominio, también tuvo mayor acceso a recursos para la campaña electoral. En segundo lugar, en el plano discursivo, el mensaje de la candidata ganadora fue acuñado en la frase "Adelante". Ello implicaba un continuismo de las políticas del gobierno Arias Sánchez, las cuales contaban con reconocimiento de la mayoría de la población, por lo cual pudo aprovechar un efecto de contagio. Pero también la candidata Chinchilla presentó algunas novedades que le imprimieron más sensibilidad social. Sus principales promesas de campaña se relacionaron con seguridad ciudadana (recuérdese que ella había sido ministra de seguridad en 1998 y es especialista en este tema), la creación de un sistema de redes de cuidado para niños y personas de la tercera edad, un programa de "primer trabajo" para impulsar las oportunidades de los jóvenes y el fortalecimiento de los programas sociales exitosos del gobierno anterior (Avancemos). Su condición de ser mujer pudo haberle contribuido, pues tuvo un porcentaje de votación femenina mayor, pero no parece haber sido el elemento determinante.8 Y, finalmente, otro factor de su triunfo debe buscarse en las debilidades de sus opositores. El ML como partido de derecha optó por un mensaje único contra la delincuencia, con tintes cercanos al populismo de derecha que ha funcionado en otros países latinoamericanos, pero aquí no logró un interés masivo. En cuanto a los partidos de centro izquierda o izquierda se mantuvieron divididos. De manera tardía, en las últimas tres semanas de la campaña electoral se aliaron algunos de ellos, pero el tiempo les había ganado. Tampoco lograron presentar una propuesta que quebrara con su imagen de sólo oposición. Históricamente no ha sido automática la traducción de movimientos sociales en votos. En este caso, los ciudadanos que apoyaron el "No" en la campaña contra el CAFTA-DR no se identificaron necesariamente con las opciones electorales que proponían la renegociación del CAFTA-DR.

Queda por verse en las futuras elecciones, si la recuperación de la alineación partidaria hacia el PLN inaugura un período de predominancia de este partido en el sistema político, o si solo se dio como producto de una coyuntura favorable.

Todas las encuestas apuntaron desde el inicio una ventaja significativa en la intención de voto a favor de Laura Chinchilla. En octubre de 2009 la candidata del oficialismo tenía una intención de voto superior en hasta un 20% a sus contrincantes.9 A lo largo de la campaña este margen se fue estrechando. La candidata ganadora obtuvo el 46,9% de los votos. El PAC obtuvo un 25%, y en tercer lugar se situó el candidato del ML con un 20,9% de un total de 1.911.333 votos válidos emitidos. Sumados el segundo y el tercer lugar no alcanzan los votos que obtuvo la actual presidenta. El porcentaje restante se distribuye entre otros seis partidos que participaron en las elecciones presidenciales.

Con respecto al abstencionismo, en esta elección se registró una reducción con respecto a la elección presidencial del 2006, pues se pasó del 34,8% en ese año al 30,8% en el 2010 (TSE, 2009a y 2009b). Siempre se mantiene un porcentaje de abstencionistas por encima del 20%, nivel que caracterizaba el período 1962-1994.

Los datos desagregados de la elección presidencial muestran además que el partido del oficialismo logró la victoria en 79 de los 81 cantones municipales en el que está dividido el país, muestra del amplio caudal electoral recibido. No obstante, con respecto a la conformación de la Asamblea Legislativa, cabe destacar que la principal característica fue la distribución del poder, con miras a aumentar el control político hacia el Ejecutivo (ver Cuadro 4). En específico, el PASE y el ML lograron un aumento significativo en el número de diputados elegidos, si se compara con los nombrados en la elección del 2006. Mientras que el PAC perdió 6 diputados y el oficialista PLN redujo en un diputado su anterior bancada legislativa.10



De esta forma, la integración del Congreso para el período 2010-2014 muestra un incremento de las fuerzas que usualmente han sido minoritarias y una reducción de los partidos que tradicionalmente han tenido mayor presencia legislativa.11 Ningún partido logró alcanzar la mayoría relativa de 29 diputados. Por el lado de la experiencia, de los 57 diputados sólo 8 han ocupado con anterioridad una curul. Recuérdese que el sistema electoral costarricense prohibe la reelección consecutiva de los diputados, con lo cual desmotiva la carrera parlamentaria.12 Con todo ello, la Asamblea Legislativa se vislumbra como un espacio donde se requiere de cada vez más habilidades de negociación para alcanzar puntos coincidentes entre los ocho partidos políticos representados.

Otro aspecto importante es la alta presencia de la representación femenina en el Congreso. En efecto, la conformación de la Asamblea Legislativa 2010-2014 tiene la misma proporción de diputadas que en la legislatura anterior. Valga recordar que en 1996 se introdujo en la legislación electoral un sistema de cuotas de género del 40% para puestos de elección popular. Los resultados fueron evidentes, sobre todo a partir de las elecciones del 2002, donde la representación femenina alcanzó un 35% del Congreso, en 2006 un 38% y en 2010 un 40%. Con ello, el país se ubicó con la mejor proporción de mujeres en el Congreso en América Latina, y entre los mejores diez del mundo, de acuerdo con la Unión Interparlamentaria (ver Cuadro 5). Con las nuevas reglas electorales aprobadas en el 2009, se dio un paso más allá y se incluyó la paridad en las listas de candidaturas de los partidos políticos con un sistema alternado por sexo. Es decir, cuando el primer puesto de la lista lo ocupe un hombre, el segundo puesto de elección deberá ser una mujer, seguida de otro hombre, y así sucesivamente para la totalidad de puestos en la lista. Este nuevo sistema de cuotas será aplicado a partir de las elecciones de 2014, debido a que, para la fecha de aprobación del nuevo Código Electoral, los partidos políticos ya habían concluido sus procesos de renovación de estructuras de cara a la elección de febrero de 2010.


La elección de regidores municipales también abrió espacio a la oposición y en particular a la consolidación de algunos partidos locales. En términos generales, el oficialista Partido Liberación Nacional obtuvo la mayor cantidad de regidores a nivel nacional: 194 de los 495 en disputa (39%), no obstante, sólo obtuvo mayoría en 9 de los 81 cantones del país. El segundo partido en importancia a nivel local sigue siendo el PAC con la elección de 99 regidores (20%), seguido en tercer lugar por el Movimiento Libertario, con 76 (15,3%) (El Financiero: 2010).

Finalmente, es importante mencionar que, en contraste con los cuestionamientos que recibió el Tribunal Supremo de Elecciones (TSE) en el 2006, y las denuncias de parcialización durante el proceso del referéndum, en estas elecciones la imagen del TSE se recuperó y la gestión electoral fue reconocida como un proceso limpio, transparente y sin mayores irregularidades. Esa percepción fue reforzada por los amplios márgenes de victoria de la candidata electa.

IV.      PODER EJECUTIVO

La dinámica del Poder Ejecutivo estuvo permeada por la salida de varios ministros y otros funcionarios de confianza, ya sea para participar en política electoral o por la revelación de una serie de escándalos de corrupción. En total cuatro ministros renunciaron en el 2009. De los dieciocho ministros que originalmente iniciaron la administración Arias Sánchez, diez se mantuvieron hasta el final.13 A las renuncias ocurridas en el 2008 debido al inicio de la campaña electoral, le precedieron en agosto del 2009 tres ministros más (Hacienda, Justicia y Trabajo) que dejaron sus puestos para asumir candidaturas a diputados. En el caso de los ministerios de Trabajo y Hacienda fueron sustituidos por los viceministros, por lo que se mantuvo una continuidad; el ministro de Justicia fue la nueva inclusión en el gabinete. En octubre presentó la renuncia la ministra de Transportes y Obras Públicas, quien asumió la responsabilidad política por la caída de un puente, y anteriores denuncias de negligencias de esta cartera en materia de conservación vial.

Al igual que en el reporte del 2008, a lo largo del año 2009 se presentaron escándalos mediáticos exacerbados además por el ambiente electoral. Por una parte, puede tomarse como un retroceso en la lucha contra la corrupción el hecho de que sigan presentándose denuncias de manera casi habitual. Pero, por otro lado, debe valorarse de manera positiva que en su mayoría estas denuncias motivaron investigaciones a funcionarios públicos por parte de las diferentes instituciones de control (ver Cuadro 6). No obstante, durante la exposición de los casos de corrupción, los mecanismos de control exhibieron también una de sus principales debilidades: el control ex ante o a priori. Ninguno fue detectado por los mecanismos institucionalizados para el control previo de las contrataciones, sino más bien estos fiscalizadores se han activado después del trabajo investigativo de los medios de comunicación.



El otro gran eje de acción del Poder Ejecutivo fue la política exterior del país. El presidente Arias asumió un papel protagónico en la mediación del conflicto hondureno, luego del golpe de Estado del 28 de junio, en el que Manuel Zelaya fue sustituido de la presidencia y trasladado hacia Costa Rica por las Fuerzas Armadas de su país. En este conflicto, Costa Rica se convirtió en "territorio neutro" para la negociación de los dos grupos políticos enfrentados. En el proceso de mediación, el presidente Arias intentó que se firmara el Acuerdo de San José que pretendía poner fin a las tensiones en Honduras con la restitución de Zelaya previa garantía de paz social para asegurar la pureza y transparencia en las elecciones generales de noviembre de 2009. No obstante, este Acuerdo no fue aceptado por las partes.

El año 2009 el Poder Ejecutivo tuvo que enfrentar viejos y nuevos conflictos en el tema ambiental. Se cuestionó fuertemente su política exterior denominada "Paz con la Naturaleza", mientras que en el país había una presencia mediática muy abundante de denuncias por sobreexplotación de los recursos naturales, incluso en zonas protegidas, como es el caso del Parque Marino Las Baulas. Muchas de estas denuncias fueron señaladas por la sociedad civil organizada, que también siguió muy activa en los conflictos por el uso del agua o el caso de la minería a cielo abierto. Los grupos defensores de las reivindicaciones gays y lesbianas presionaron por la aprobación de una ley que regule las uniones libres del mismo sexo. Estas múltiples solicitudes de la sociedad civil no fueron sujeto de diálogo y prevaleció la característica falta de apertura del gobierno, ya apuntada en Anuarios anteriores.

V.       PODER LEGISLATIVO

El 2009 se caracterizó por una dinámica legislativa de baja calidad. Se aprobaron pocas leyes en temas relevantes para el país. Además se realizó la elección de un magistrado para la Sala IV y la Defensora de los Habitantes en medio de un ambiente de críticas y cuestionamientos. Al final de año se aprobó un importante receso legislativo para que los diputados se sumaran a la campaña electoral.

Tomando en cuenta las estadísticas legislativas,14 el 2009 concluyó con la aprobación de 89 proyectos legislativos (dos más que los aprobados durante el año 2008).15 Del total aprobados, sólo un 17% constituyó nueva legislación. Dentro de este grupo destacan por su importancia, el ya señalado nuevo Código Electoral, la Ley contra el crimen organizado y la nueva Ley general de migración y extranjería que flexibiliza la política migratoria, pero además regula, con más detalle, los requisitos para otorgar la residencia a extranjeros.

Otros temas como la reforma a la Ley de zonas francas; la regulación de los casinos; una reforma al Tribunal Ambiental Administrativo; la Ley general de transferencia de competencias del Poder Ejecutivo a las Municipalidades; y el tema de regulación de los porteadores tuvieron que esperar a ser discutidos en el 2010, debido en parte al receso de final de año que tomaron los diputados por motivo de la campaña electoral. Dicho receso dificultó el avance en la aprobación de alguna de esta legislación.

Finalmente, uno de los temas más polémicos en el 2009 fue el de los nombramientos de funcionarios públicos a cargo de la Asamblea Legislativa. Primero fue la designación de un magistrado de la Sala Constitucional que tomó casi un año y nueves meses antes de ser resuelta por los diputados. Después de este largo tiempo sin acuerdos políticos, la persona electa no fue el candidato impulsado por el partido oficial. De manera similar, la designación del máximo jerarca de la Defensoría de los Habitantes polarizó la discusión legislativa, sobre todo porque la bancada oficialista apoyaba la nominación de una de sus diputadas. Finalmente, en medio de críticas al sistema de selección y evaluación de atestados, esta diputada fue designada Defensora de los Habitantes.



Fuente: Departamento de Estadística de la Asamblea Legislativa.

VI.      RELACIÓN ENTRE PODERES

Los sistemas de control y rendición de cuenta se fortalecieron y reafirmaron su independencia frente a otros poderes16, cuando finalmente en el 2009 concluyó la primera etapa del juicio contra el ex presidente Rafael Ángel Calderón, con una sentencia acusatoria de hasta cinco años para él y diversas penas para los imputados, que van desde los tres años y seis meses hasta los cinco años de prisión.

Los principales hechos de corrupción surgidos en el 2009 estuvieron asociados a la campaña electoral. Llama la atención que en algunos casos los hechos salieron a la luz pública por medio de Internet, específicamente de las redes sociales. Estos casos se unen a la lista de historias exitosas de fiscalización ciudadana (o accountability societal, según Peruzzotti y Smulovitz), en la cual la denuncia de un ciudadano logra activar los mecanismos institucionalizados de control y se procesan los casos administrativa o judicialmente. Aunque también, tal como se muestra en el Cuadro 8, se puede observar lo complejo y lento que resultan estos procesos, lo cual promueve en el ciudadano un sentimiento de impunidad.



La institucionalidad de control no estuvo exenta de polémica durante el 2009 y, en al menos un caso, puede hablarse de debilitamiento institucional. Fueron cuestionadas algunas de las resoluciones de la Sala Constitucional y del Tribunal Supremo de Elecciones, en el primer caso por irregularidades en el referéndum CAFTA y, en el segundo caso por fraude "mediático". No obstante, fue quizá el nombramiento de una diputada oficialista, muy cercana al presidente, como defensora de los habitantes, el hecho que más cuestionó la autonomía de los órganos de control vis a vis el Poder Ejecutivo.

VII.      FUNCIONAMIENTO Y CALIDAD DE LA DEMOCRACIA

El 2009 no fue lo suficientemente claro en cuanto al fortalecimiento de la calidad de la democracia como para resolver las tensiones generadas en los dos años anteriores, entre opositores y defensores del CAFTA-DR. Por un lado, debe reconocerse, sin caer en extremos de la luna de miel postelectoral, que la calidad de la democracia se fortaleció con la realización de las elecciones generales de forma limpia, competitiva y con una reducción del abstencionismo. No se varió radicalmente la conformación del sistema de partidos. El resultado apunta a una decisión del electorado por la continuidad de las políticas gubernamentales y la resolución, ahora por medios electorales, del enfrentamiento entre las políticas de centro-derecha, y su oposición. El análisis de por qué ganó la candidata oficialista se deberá realizar pausadamente en el próximo Anuario. Para efectos del reporte de este año, cabe concluir que el proceso reafirmó la interiorizada vocación electoral de la ciudadanía. La valoración positiva también es motivada por la puesta en funcionamiento del nuevo Código Electoral que, aunque perfectible, contiene una serie de mejoras para garantizar el derecho a elegir y ser electo para un puesto de elección popular.

Habiendo reconocido lo anterior, y bajo la premisa de que la calidad de la democracia va mucho más allá de las elecciones, esta valoración anual no resulta tan positiva en cuanto al mejoramiento de la representación política, la transparencia y la rendición de cuentas. La brecha entre la ciudadanía y el Congreso se amplió. Las múltiples denuncias de corrupción de los medios de comunicación delatan un estilo de ejercicio del poder que incluso puede contrariar las normas básicas de la función pública y el interés general, sin que ello provoque implicaciones directas para los responsables, que incluso pueden intentar ser electos de nuevo. La independencia y capacidad legal que los órganos interinstitucionales de control han obtenido durante los últimos años no es suficiente si no se trabaja continuamente por mejorar el poder de sanción efectiva, la independencia y mantener la confianza ciudadana.

Si se considera en esta valoración los resultados en el ámbito económico y social, este año fue particularmente negativo, no solamente por el impacto de la crisis económica, sino también por la profundización de tendencias ya observadas en años anteriores, tales como el aumento de la pobreza, la desigualdad y la violencia social. Todo ello en un contexto en el que la ciudadanía cada vez confía menos en que el gobierno y sus instituciones pueden mejorar su calidad de vida.

 

NOTAS

1         "Clases sociales, estilos de desarrollo y crecimiento económico en Costa Rica 1988-2008: una nueva perspectiva para el estudio de la desigualdad social". En: Programa Estado de la Nación 2009. XV Informe Estado de la Nación. San José.

2         Según la Comisión Nacional de Emergencias (CNE), el terremoto destruyó completamente un poblado, ocasionó la muerte de 25 personas y más de 100 heridas, dañó 71 comunidades, 986 personas estuvieron en albergues y los afectados de manera indirecta fueron 125.584 personas, producto de las 2.387 viviendas dañadas, de las cuales 781 resultaron con pérdidas totales. También se afectaron 29 centros educativos y seis centros de salud. (CNE, 2009)

3         Encuesta realizada por UNIMER. Se encuestaron 1.210 personas entre el 6 y el 12 de enero por encargo de La Nación. En línea: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2010/enero/19/pais2230852.html

4          Sobre la creación de la institucionalidad costarricense por áreas, sectores y períodos históricos, véase Alfaro, R., Ramírez, A. 2004.

5         La Extra. 2009. Sectores sociales presentan su "Plan Escudo" para enfrentar la crisis http://www.diarioextra.com/2009/abril/25/nacionales06.php

6         Por ejemplo, pueden consultarse los trabajos de Inglehart, R. que inician desde los años setenta, y más reciente la compilación de Dalton, 2000.

7         Es interesante mencionar que en este fenómeno progresivo de desalineación y fluidez no intervinieron inicialmente cambios legales o institucionales en materia electoral, pues estos no se habían producido en los años noventa, período en el que empieza a verse con más claridad este comportamiento electoral. Sobre el proceso de desafiliación a los principales dos partidos políticos costarricenses, véase Sánchez, R 2003.

8         Incluso durante la campaña electoral, un listado de líderes de organizaciones de mujeres publicaron un comunicado titulado "Laura no nos representa". Informático. 2009 "Feministas no apoyan candidatura de Laura Chinchilla". 29 de octubre del 2009. http://www.informa-tico.com/index.php?scc=articulo&edicion=20091026&ref=26-10-090001

9         Para mayor información ver en detalle: (Al Día, 2009a) y (Al Día, 2009b)

10       De acuerdo con datos del TSE (2009a) el PLN recibió 217.669 votos menos en la elección para diputados con respecto a la elección presidencial.

11       La adjudicación de los escaños de diputado a la Asamblea Legislativa se realiza por el sistema de cociente y subcociente. Cociente es la cifra que se obtiene dividiendo el total de votos válidos emitidos para determinada elección, entre el número de plazas a llenar mediante dicha elección. Subcociente es el total de votos válidos emitidos a favor de un partido que, sin alcanzar la cifra cociente, logra o supera el cincuenta por ciento (50%), de esta. (Véase más detalles en el Código Electoral, 2009, artículos 201-205)

12       Véase Carey, 1998, cuyos hallazgos muestran que entre 1949-1990 más del 85% de diputados solo llegan a serlo una vez. Sobre dificultades para llegar a consensos parlamentarios véanse Gutiérrez, M. y Straface, R 2008.

13       Murillo, Alvaro. 2009. "Ocho ministros sobreviven después de tres anos y medio de gobierno". La Nación. Sección Nacionales, 27 de octubre del 2009. En línea: http://wvw.nacion.com/ln_ee/2009/octubre/27/pais2137137.html

14       Datos proporcionados por la Unidad de Estadística de la Asamblea Legislativa. Costa Rica.

15       Cabe destacar que para efectos del estudio se toma en cuenta el año calendario. Sin embargo, el año legislativo en Costa Rica se inicia el 1 de mayo y termina el 30 de abril del siguiente año.

16       La primera década del siglo XXI ha sido particularmente abundante en cuanto a la producción de legislación más compleja y sofisticada y el mejoramiento de la institucionalidad que controla y fiscaliza a la administración pública. Junto con la conmemoración de los 20 años de la Sala Constitucional y 15 años de la Defensoría de los Habitantes en el 2009 se han venido agregando a los instrumentos de control leyes como la de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (LAFPP, 2002), Control Interno (2002), Enriquecimiento Ilícito (2004), la creación de la Procuraduría de la Ética Pública (2002), entre otros (Villarreal, 2006).

 

VIII. BIBLIOGRAFÍA

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Evelyn Villarreal Fernández. Costarricense. Master (M.Phill) en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Oxford, Reino Unido. Licenciada en Ciencias Políticas y Relaciones Internacionales de la Universidad de Costa Rica. Desde 2008 ocupa el cargo de coordinadora de investigación del Informe Estado de la Región Centroamericana en Desarrollo Humano Sostenible. Ha sido investigadora del Programa Estado de la Nación, particularmente en las temáticas de calidad de la democracia, participación ciudadana, rendición de cuentas y transparencia, entre otras. Ha sido panelista en múltiples foros nacionales y centroamericanos. Desarrolla consultorías para diferentes organismos multilaterales, particularmente aquellos enfocados en la lucha contra la corrupción. Ha sido profesora universitaria de la Universidad de Costa Rica, en el curso de Realidad Centroamericana, y de Universidad Estatal a Distancia en el curso de metodología de investigación. (E-mail: evelynvillarreal@estadonacion.or.cr)

Steffan Gómez-Campos. Costarricense. Politólogo, docente universitario e investigador. Licenciado con honores en Ciencias Políticas con énfasis en Gobierno y Políticas Públicas por la Universidad de Costa Rica, tiene además una Maestría en Estudios del Desarrollo (MSc. Transition Studies) por la Jüstus Liebig Universitat en Alemania. Investigador y consultor para IDEA Internacional, el Programa Estado de la Nación y el PNUD. Profesor de la Escuela de Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica en las áreas de comunicación política, metodología de la investigación y realidad nacional. Sus áreas de trabajo son la política comparada en América Latina en temas como: democracia, desarrollo y gobernabilidad; reformas políticas y electorales; cultura política; elecciones y partidos políticos, entre otros. (E-mail: steffangc@gmail.com)