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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) v.25 n.2 Santiago  2005

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2005000200006 

Revista de Ciencia Política / Volumen 25 / Nº 2 / 2005 / 143 - 152

EN LAS URNAS

Elecciones Uruguay 2004: descifrando el cambio

Daniel Buquet

Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, Uruguay

Daniel Chasquetti

Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República, Uruguay


Resumen

El artículo analiza los resultados de las elecciones uruguayas de octubre de 2004, establece sus causas y evalúa las principales consecuencias que pueden generar sobre el sistema político. Particularmente se señala que las elecciones mostraron la mayor volatilidad de la historia uruguaya, una fuerte reducción de la fragmentación partidaria, y la constitución de un gobierno con mayoría propia por primera vez en casi cuarenta años. Sobre esa base, también se analizan las condicionantes institucionales y políticas del gobierno de la izquierda, tomando en cuenta, además, los importantes poderes institucionales del presidente, la disciplina legislativa del partido gobernante y la dispersión ideológica que existe en su seno.

Abstract

The article analyzes the result of the Uruguayan elections held in October 2004, establishes its causes and evaluates its main consequences on the political system. Particularly the article points out that the elections showed the greatest volatility in Uruguayan history, a strong reduction of the party system fragmentation, and the formation of a majority government for the first time in almost forty years. On that base, the article also analyzes the institutional and political features of the leftist government, taking into account additionally, the strong presidential powers, the legislative discipline of the governmental party, and its ideological dispersion.

Palabras Clave • Elecciones • Partidos • Gobierno • Uruguay


I. Introducción

La primera elección uruguaya del siglo XXI generó como resultado un cambio político de magnitud histórica. Por primera vez desde la independencia nacional, los partidos tradicionales -el Partido Colorado (PC) y el Partido Nacional (PN), casi tan viejos como el país- fueron desplazados del gobierno a través de mecanismos democráticos. El 31 de octubre de 2004, el candidato de la izquierda, Tabaré Vázquez, obtuvo el 50,5% del total de votos emitidos y, de ese modo, alcanzó la Presidencia de la República sin necesidad de recurrir a una segunda vuelta1. El triunfo electoral del Frente Amplio (FA), fundado en 1971 -en esta ocasión denominado Encuentro Progresista-Frente Amplio-Nueva Mayoría (EP-FA-NM)- constituye en sí mismo un hecho de la mayor trascendencia que expresa y augura transformaciones de gran envergadura en la política uruguaya. Sin embargo, el acontecimiento dista mucho de ser una sorpresa y tampoco constituye la única novedad exhibida en la última elección uruguaya. El trascendente, aunque esperable triunfo del EP-FA-NM, se vio complementado con tres rasgos llamativos y mucho menos previsibles: la mayor volatilidad interelectoral de la historia democrática uruguaya, una fortísima reducción de la fragmentación partidaria que ubica al sistema uruguayo muy próximo al bipartidismo, y la constitución de un gobierno con mayoría propia por primera vez en casi cuarenta años.

II. El irresistible ascenso del Frente Amplio

La votación que llevó al EP-FA-NM a ganar la elección presidencial en la primera vuelta no puede llamar la atención, en la medida en que constituye el punto de llegada de un proceso gradual y persistente de crecimiento electoral de la izquierda, que comenzó con la aparición misma del Frente Amplio y no se ha detenido hasta el presente. No sólo las encuestas preelectorales permitían pronosticar una votación del orden del 50% para el FA (Buquet y Selios, 2004), incluso una simple regresión lineal podía preverlo cinco años antes (González y Queirolo, 2000). Como puede apreciarse en la figura 1, el crecimiento electoral de los partidos no tradicionales a partir de 1971 es permanente y prácticamente lineal. La mera constatación de la tendencia muestra la presencia de un proceso político de largo aliento que requiere una explicación.

Figura 1: Evolución electoral en Uruguay, 1942-2004

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Banco de datos de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

La característica más llamativa del apoyo electoral de la izquierda, particularmente en su origen, es su composición etaria con una captación mucho mayor en estratos jóvenes que entre personas de mayor edad. De ahí se ha derivado un "modelo demográfico" como explicación de su crecimiento, que sostiene que como consecuencia natural del proceso de renovación del electorado el FA se beneficia año tras año, elección tras elección (Aguiar, 2000). Si entre los jóvenes hay más votantes de izquierda que entre los viejos y, elección tras elección, un número importante de jóvenes se incorpora al electorado sustituyendo un contingente de personas mayores fallecidas, es inevitable que la izquierda crezca elección tras elección.

Sin embargo, este modelo demográfico es apenas una descripción del proceso. El fundamento del incremento del caudal electoral de los partidos "desafiantes" debería buscarse en un estado de inconformidad de largo aliento de la opinión pública uruguaya, que podría haberse iniciado a mediados de los años cincuenta en ocasión del comienzo de la crisis del modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones. A partir de ese momento la noción de un país en crisis y en constante deterioro ha pasado a constituirse en un rasgo idiosincrásico de la cultura uruguaya que Luna (2002) denomina "pesimismo estructural". Esta característica se ha manifestado en el triunfo de un partido o fracción diferente elección tras elección, prácticamente sin excepciones desde 1958 hasta 1999.

El sistemático crecimiento electoral de la izquierda política está relacionado con su capacidad de capitalizar electoralmente esa crónica disconformidad de los uruguayos. Sin embargo, esta capacidad de captación electoral no es sociopolíticamente neutra, sino que muestra ciertos recorridos específicos con relación a diversas variables. Como rasgos característicos de largo plazo, la izquierda ha reunido a un electorado más joven, mejor educado y más urbano, es decir un electorado "moderno" en términos de Moreira (2000). No obstante, su permanente expansión ha llevado naturalmente a diluir esos sesgos.

Pero en definitiva, el éxito electoral de la izquierda en Uruguay deriva de su capacidad de acercarse a las preferencias de la mayoría de la población. De mostrarse permanentemente como una opción "a la mano" de los desilusionados votantes uruguayos. Las preferencias ideológicas de los uruguayos han permanecido relativamente estables desde que existen mediciones (Canzani, 2000). Si la gente se guía para votar por sus percepciones ideológicas y el contingente de izquierdistas no se ha incrementado significativamente, la única explicación plausible del crecimiento electoral del FA en términos ideológicos es que la izquierda política se ha venido trasladando progresivamente hacia el centro del espectro, cuestión que, por otra parte, es consensuadamente aceptada por los especialistas2.

III. La desastrosa caída del Partido Colorado

Como puede apreciarse en la figura 2, la volatilidad en las elecciones uruguayas siempre fue significativamente menor a la ocurrida en esta última elección y su promedio hasta 1999 era de algo más de 10 puntos porcentuales, lo que ubicaba a nuestro país en un rango de muy baja volatilidad en términos comparados con la región.

Figura 2: Volatilidad entre partidos y entre bloques, 1946-2004

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Banco de datos de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

Hasta el año 1966 la volatilidad, o sea la transferencia de votos de un partido hacia otro, ocurría casi exclusivamente entre los partidos tradicionales y el mayor guarismo se registró en 1958, año en el que se reunificó el PN y derrotó a los colorados. Desde 1971 en adelante, el signo de la volatilidad cambió y la transferencia de votos se produjo, fundamentalmente, desde los partidos tradicionales hacia el "subsistema desafiante" (González y Queirolo, 2000)3. Por lo tanto, el proceso de transferencia de votos consistía esencialmente en una volatilidad interbloque, esto es, un flujo de votos desde los partidos tradicionales hacia la izquierda. La volatilidad interbloque promedio entre 1984 y 2004 es de 7 puntos porcentuales y la de la elección de 2004 es de 9,4%, que, si bien es un valor mayor al promedio, no representa un incremento extraordinario. Es decir que el proceso de evolución electoral que se venía produciendo en el Uruguay se mantuvo dentro de parámetros normales, restando votos a los partidos tradicionales y sumándolos a la izquierda de forma gradual y persistente.

El explosivo crecimiento de la volatilidad entre partidos se explica entonces porque, a la transferencia de votos de los partidos tradicionales al FA, se agregó una transferencia aun mayor desde el PC al PN, proceso -este sí- absolutamente inusual en las últimas décadas. Nunca antes un partido tradicional había perdido más de 20 puntos porcentuales de una elección a otra -como el PC en esta ocasión- y tan sólo una vez -en 1958- el PN había tenido un crecimiento superior al que mostró en octubre de 2004. Por lo tanto, el resultado de la pasada elección requiere ser explicado en dos niveles: de un lado, por el proceso de largo plazo que ha ido beneficiando electoralmente al FA hasta ubicarlo en el gobierno con mayoría absoluta y, por otro, el proceso de corto plazo que transfirió un caudal inusual de votos del PC al PN. Este último proceso se explica a su vez por dos conjuntos de factores diferenciados. En primer lugar hay que anotar que durante la administración Batlle, el país sufrió la crisis económica más severa de toda su historia, particularmente magnificada por la crisis financiera del año 2002. La crisis tuvo impactos sociales relevantes con una significativa reducción del ingreso de los hogares y la duplicación del desempleo y la pobreza. A pesar que el año 2004 mostraba ya claras señales de recuperación, la población se mantenía bajo los efectos del shock y responsabilizó al gobierno por el estado de cosas4. Ante estas circunstancias los partidos tradicionales, que cogobernaban en régimen de coalición, respondieron con estrategias bien diferentes. El PN, a instancias de Larrañaga, rompió con el gobierno en el segundo semestre de 2002 y procesó una significativa renovación interna. El PC, en cambio, se mantuvo unido en el ejercicio del gobierno y se presentó a las elecciones de la peor forma, con el poco carismático ministro del interior como candidato presidencial y sus principales y añejas figuras ocupando los primeros planos.

IV. Las condicionantes estructurales del Gobierno del EP-FA-NM

Finalmente, los resultados de la elección de octubre de 2004 han generado un cambio extraordinario en la configuración del sistema político. El presidente electo cuenta con mayoría propia en ambas cámaras del Poder Legislativo al tiempo que el formato del sistema de partidos parece haber retornado a la estructura bipartidista que tenía antes de la formación del FA (figura 3). A diferencia de los anteriores mandatarios, Vázquez no tuvo que construir una coalición de gobierno interpartidaria, sino que formó un gobierno de partido mayoritario con un gabinete con un carácter estrictamente político. Este formato de gobierno no se ponía en práctica en Uruguay desde el año 1967, cuando el Partido Colorado obtuvo la presidencia con una mayoría absoluta en ambas cámaras.

Figura 3: Número efectivo de partidos: 1942-2004

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Banco de datos de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

La tabla 2 presenta información sobre la situación legislativa de los presidentes electos desde 1971. Como podrá observarse, todos, salvo Vázquez, estuvieron en situación minoritaria.

Tabla 2: Presidentes y apoyo legislativo

* En la Cámara de Representantes (Diputados).

Fuente: Elaboración propia a partir de información del Banco de datos de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

Vázquez es un presidente con una representación lo suficientemente grande como para sancionar en el legislativo sus propias iniciativas. Esto supone una dependencia extrema del presidente respecto a la bancada legislativa de su partido.

Mainwaring y Shugart (1997) señalan que el funcionamiento del régimen presidencial está condicionado por la situación institucional y legislativa del presidente (poderes constitucionales y soporte legislativo), pero también por el grado de cohesión que tenga su partido en el Parlamento. En Uruguay, los partidos políticos presentan estructuras altamente fraccionalizadas, pues en su interior conviven agrupaciones con importantes niveles de institucionalización, gran visibilidad pública y estructuras de liderazgo fuertes (Buquet et al., 1998). Los partidos carecen de jefes partidarios al estilo europeo u órganos de dirección capaces de imponer decisiones al conjunto del partido. A cambio, presentan jefes de fracción que controlan únicamente el comportamiento de sus respectivos seguidores.

De este modo, a la hora de gobernar, los presidentes electos controlan sólo a una parte de su partido, debiendo negociar el apoyo de los restantes líderes. Aunque para los presidentes anteriores las cosas no terminaban allí, porque a dichas transacciones debían sumar la negociación de una coalición interpartidaria, configurando así un muy peculiar proceso de formación de coaliciones.

Si bien el modelo de partido fraccionalizado describe los rasgos principales de los partidos tradicionales, debe aquí señalarse que el FA, con el transcurso del tiempo, ha desarrollado características similares (Yaffé, 2002; Lanzaro, 2004). Como podrá observarse en la tabla 3, el nivel de fraccionalización del EP-FA-NM, al momento de asumir el gobierno, es superior al de los partidos de la oposición, lo cual constituye de por sí un primer desafío para el nuevo presidente.

Tabla 3: Fraccionalización de los partidos uruguayos (número efectivo de fracciones*)

 

* Para el cálculo del número efectivo de fracciones se utiliza el número efectivo de partidos pero tomando como universo al partido.

Fuente: Buquet et al. (1998) y Banco de datos de la Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República.

En este marco, una segunda dimensión a considerar es la distancia ideológica que existe entre las fracciones del EP-FA. El grado de divergencias en política puede estudiarse mediante el análisis de las posiciones ideológicas de sus legisladores. Los datos que aquí presentamos muestran que el EP-FA es un partido con una dispersión ideológica moderada. La fracción mayoritaria del partido, el MPP, y los grupos Asamblea Uruguay y Vertiente Artiguista, son los extremos del continuo ideológico. Entre ambos puntos se ordenan las restantes fracciones partidarias conformando un arco que va desde la izquierda típica hasta la centro-izquierda del espectro político uruguayo.

La figura 4 compara la ubicación ideológica de las coaliciones de gobierno en Brasil y Chile, con la de las fracciones del EP-FA en Uruguay5. Para Brasil se presentan datos de la coalición gobernante durante el lapso 2003-2004; para Chile, se consideran los integrantes de la Concertación por la Democracia; y para Uruguay, se presentan las 6 principales fracciones del EP-FA.

Como podrá notarse, la distancia ideológica máxima entre las fracciones del EP-FA en Uruguay es de 1,5; mientras que para el gobierno de Lula en Brasil es de 1,6; y para el de Lagos en Chile es de 1,9. Esto confirma que la dispersión ideológica entre las fracciones del FA es moderada, lo cual constituye un factor favorable a la cohesión legislativa. No obstante, el FA como partido aparece ubicado algo más a la izquierda que las coaliciones gobernantes en Chile y Brasil, lo cual podría traer problemas a la hora de establecer preferencias en materia de políticas públicas.

Figura 4: Autodefinición ideológica. Legisladores de los partidos gobernantes en Uruguay, Chile y Brasil (1= muy de izquierda y 10= muy de derecha)

Fuentes: Uruguay, Encuesta Permanente de Élites, Instituto de Ciencia Política, Universidad de la República. Brasil, Encuesta Instituto Cebrap, Sao Paulo. Chile, Proyecto de Élites Parlamentarias, Instituto Interuniversitario de Iberoamérica, Universidad de Salamanca.

Una tercera dimensión a considerar son los antecedentes del partido en materia de comportamiento legislativo. En estos últimos 20 años, los partidos uruguayos han mostrado una conducta muy disciplinada en el legislativo. Ello se debe a que la fuente de la disciplina se encuentra en las propias fracciones y en la medida que los acuerdos interpartidarios son sólidos, los partidos tienden a actuar en forma cohesionada6. La tabla 4 presenta información sobre la disciplina parlamentaria durante los últimos cuatro períodos de gobierno. El nivel de disciplina se calcula mediante la aplicación del Índice Rice a 137 votaciones en el Senado.

Tabla 4: Disciplina en el Parlamento por partido (promedios por período)

 

Fuente: Lanzaro et al. (2000) y Koolhas (2003).

El EP-FA ha sido entonces el partido más disciplinado del período, aunque los registros de los partidos tradicionales son también altos. La fuente del disciplinamiento radica en las fracciones debido a que los jefes de fracciones controlan la selección de candidatos y el orden de éstos en las listas (Shugart y Carey, 1992). Estos elementos refuerzan la lealtad de los legisladores y aumentan el costo de la deserción en la toma de decisiones legislativas.

En suma, Vázquez cuenta con un partido mayoritario en la cámara, con un importante nivel de fraccionalización, una polarización ideológica interpartidaria moderada, y antecedentes de comportamiento disciplinado. Analicemos ahora cuál ha sido la estrategia presidencial para garantizar el funcionamiento cohesionado del partido de gobierno.

V. La formación del gabinete como clave de la estrategia presidencial

La estrategia adoptada por Vázquez en sus primeros meses de gobierno estuvo orientada a garantizar un funcionamiento armónico y cohesionado de su partido. En tal sentido, la designación del gabinete ha sido la pieza clave de esa estrategia.

Los ministros designados por Vázquez pueden ser clasificados en dos grandes grupos. Por un lado, los ministros que son jefes de fracción de los principales grupos del EP-FA7; por otro, los ministros de particular confianza del presidente. Esta distinción resulta fundamental para comprender la razón de algunas designaciones (ver tabla 5). Los jefes de fracción constituyen el 43% del gabinete y garantizan el comportamiento legislativo del 88% de la bancada del FA, en tanto que el personal de confianza del presidente controla el 50% de los ministerios.

Tabla 5: Interpretación del gabinete en base a los objetivos políticos del gobierno

 

* Suma de Diputados y Senadores de las fracciones representadas en el gabinete.

** El MPP fue el sector más votado por lo que se le asignó una segunda cartera ministerial.

 

Parece claro que el objetivo estratégico de Vázquez era construir un centro de decisión política en el gabinete. Para ello designó un equipo integrado por la mayoría de los jefes de fracciones, lo cual garantizaría la disciplina partidaria e impide posicionamientos políticos divergentes. Los eventuales focos de discrepancia -que tal vez surjan de las diferentes visiones ideológicas que conviven en el gobierno- son combatidos desde el propio gabinete a través del compromiso de la mayoría de los líderes.

VI. Conclusión

La elección de octubre de 2004 cerró un largo ciclo político en Uruguay y ubica al país en los albores de uno nuevo. La única certeza que hoy puede ofrecerse es que el sistema de partidos uruguayo en su conjunto, en un contexto democrático, ha mostrado una gran capacidad de renovación, que primero se manifestó dentro de los partidos tradicionales y luego fuera de ellos. Esta parece ser una característica distintiva del sistema político uruguayo que le ha permitido, a diferencia de alguno de sus pares latinoamericanos, exhibir una vigorosa salud democrática.

Las condicionantes políticas e institucionales de la llegada de la izquierda al gobierno en Uruguay, no dejan de ser favorables a sus intereses. Es muy cierto que en la suerte de un gobierno juegan también otros factores relacionados con la economía, la sociedad o el contexto internacional. Sin embargo, los elementos reseñados son la base estructural para el ejercicio político del gobierno. La historia reciente del continente muestra que cuando no se resuelven adecuadamente los factores políticos e institucionales, el objetivo de alcanzar un gobierno estable, previsible, y eventualmente exitoso, resulta una tarea titánica para cualquier presidente, por mejor intencionado que éste sea.

 

1 La elección presidencial se realiza por mayoría absoluta a dos vueltas y la elección legislativa por representación proporcional simultáneamente con la primera vuelta presidencial. Tomando en cuenta los votos válidos el EP-FA-NM obtuvo el 51,7%, el PN el 35,1%, el PC el 10,6% y el Partido Independiente el 1,9%.

2 Una excelente descripción de la evolución ideológica y programática de la izquierda puede encontrarse en Garcé y Yaffé (2004).

3 Aunque el "subsistema desafiante" comenzó y terminó siendo esencialmente el FA, hay que hacer notar que esta fuerza política tuvo una escisión en 1989, que votó separadamente bajo el nombre Nuevo Espacio hasta 1999.

4 A pesar que el PBI creció aproximadamente un 12% durante 2004, la pobreza se mantuvo en niveles similares a 2003 y la indigencia aumentó significativamente (Instituto Nacional de Estadística, 2004).

5 Los estudios de autoidentificación ideológica son realizados mediante encuestas personales a los legisladores, donde se les solicita que se posicionen en una escala del 1 al 10, donde 1 es "muy de izquierda" y 10 es "muy de derecha".

6 Esto no siempre fue así. En el período anterior al golpe de 1973, los acuerdos interpartidarios eran débiles y en consecuencia, los partidos tendían a actuar en forma indisciplinada en el legislativo.

7 Los líder de fracciones son los siguientes: José Mujica (MPP), Ministro de Ganadería; Danilo Astori (Asamblea Uruguay), Ministro de Economía; Reinaldo Garagano (Partido Socialista), Ministro de Relaciones Exteriores; Mariano Arana (Vertiente Artiguista), Ministro de Vivienda; y Marina Arismendi (Partido Comunista) Ministra de Desarrollo Social. A este grupo debe agregarse al Vicepresidente de la República y presidente del Senado, Rodolfo Nin Novoa, líder de la Alianza Progresista.

Referencias

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Daniel Buquet es Doctor en Ciencia Política por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Sede México). Se desempeña como investigador en el Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República de Uruguay y como profesor en la licenciatura y la maestría en ciencia política en la misma facultad. Es coautor del libro Fragmentación Política y Gobierno en Uruguay: ¿Un Enfermo Imaginario? y de diversos artículos publicados en libros y en revistas especializadas en el ámbito nacional e internacional.

(E-mail: dbuquet@fcs1.fcs.edu.uy)

Daniel Chasquetti es Magíster en Ciencia Política. Se desempeña como Profesor Adjunto de Política Comparada y es investigador del Instituto de Ciencia Política de la Facultad de Ciencias Sociales de la Universidad de la República. Ha publicado en coautoría el libro Fragmentación Política y Gobierno en el Uruguay: ¿Un enfermo imaginario?, y numerosos artículos en revistas especializadas y libros colectivos, acerca de a las relaciones Ejecutivo-Legislativo, la formación del gobierno en los presidencialismos de América Latina, el sistema de partidos en Uruguay, etc.

(E-mail: chasquet@cpolit.edu.uy)