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Ius et Praxis

versión On-line ISSN 0718-0012

Ius et Praxis v.7 n.2 Talca  2001

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-00122001000200003 

 

Ius et Praxis Año 7 No 2: 21 - 60, 2001

ARTíCULOS DE DOCTRINA

Consideraciones sobre la Delegación Legislativa en la Constitución Nacional luego de la Reforma de 1994.
Especial referencia a la ley 25.414.

 

María Gabriela Abalos (*)

(*) Profesora Adjunta de Derecho Constitucional, Público provincial y Municipal de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Cuyo y de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la Universidad de Mendoza; Postgrado en Derecho Constitucional en la Universidad de Salamanca; miembro asociado de la Asociación Argentina de Derecho Constitucional y miembro titular del Instituto Argentino de Estudios Constitucionales y Políticos de Mendoza.


 

I. INTRODUCCIÓN

La expresa incorporación de la figura de la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo incluida por la reforma de 1994 en el art. 76 de la Carta Magna, ha provocado intensos debates en torno a sus alcances y límites.

No se nos escapa que con anterioridad a dicha norma existían también controversias doctrinarias y jurisprudenciales, ya que, la práctica más o menos reiterada de recurrir a este tipo de delegación generaba tales planteos.

Indudablemente el análisis de la norma constitucional junto con sus antecedentes, se vincula a la nota republicana de división de poderes y su equilibrio, siendo éste el primer punto a tratar en este trabajo.

Luego nos referiremos a la delegación legislativa en general –requisitos, naturaleza, alcances, límites-, adentrándonos después en las características que presenta en el texto constitucional argentino, para concluir con un somero comentario crítico respecto a una reciente ley de delegación sancionada en marzo de 2001, la nro. 25.414.

II. LA DIVISIÓN DE PODERES EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

A. En el intento de abordar el tema que nos ocupa entendemos que no puede obviarse una breve referencia a la típica nota republicana de la división de poderes, ya que, adquiere fundamental importancia frente a la delegación de facultades en la medida que ésta implica la transferencia de atribuciones del órgano legislativo al ejecutivo.

Como bien afirma Segovia, antes que Montesquieu analizara la cuestión política de Inglaterra, diversos autores habían intentado distinguir los poderes del Estado (Locke, Harrington, Hooker), pero fue el noble francés quien primero sistematizó la separación de aquellos. Sin embargo, no hay en el sistema de Montesquieu equilibrio ni igualdad de poderes, es necesario separarlos para evitar la tiranía, pero esta separación no es absoluta, tiende a limitar al Legislativo y a fortalecer al Ejecutivo1.

Ahora bien, autores como Loewenstein entre otros señalan la crisis del principio de la división de poderes, señalando que ha sido reemplazado por el teorema del control. De esta forma, las tres funciones clásicas (legislación, ejecución y jurisdicción) han sido sustituidas por las de: determinación de la decisión, ejecución de la misma y control político de ella2.

También Oyhanarte afirma que se hace visible la presencia de otras dos funciones que sin perjuicio de las tradicionales existen por encima del esquema de Montesquieu y le confieren proyecciones distintas de las comúnmente explicadas, y son la función gubernamental y la de control3.

También se observa que desde Montesquieu a la actualidad ha habido un aumento considerable de las competencias y cometidos estatales; el estado social que dio paso al nuevo rol del estado de bienestar supone un cambio en el contenido de las funciones tradicionales, y una redistribución de jurisdicciones públicas.

Ello ha influido notablemente en la clásica división de poderes, observándose cierta declinación del Poder Legislativo frente al Poder Ejecutivo. Se señala que ello obedece a la misma naturaleza de la actividad de gobierno que requiere decisiones expeditivas, y en este contexto, el Legislativo es un órgano de representación, de control y no de gobierno, es deliberativo y no conductor, es centro de opinión y no de decisión4.

Así se pone de manifiesto la preeminencia del Poder Ejecutivo, quien en la actualidad ejerce un profundo liderazgo político, un rol conductor5. Este crecimiento, lejos de significar la asunción de competencias nuevas, implica también la absorción de antiguas tareas legislativas, como es la de hacer las leyes.

B. Lo expuesto es ampliamente aplicable a la realidad orgánica y funcional que emana de la Constitución argentina. La fortaleza del Poder Ejecutivo viene de la influencia alberdiana, quien a su vez tuvo en cuenta el ejemplo chileno, donde el equilibrio de poderes es una ilusión así como la igualdad entre ellos6.

Al respecto destaca Pérez Guilhou que frente al acrecentamiento del poder por parte del Ejecutivo y a la dificultad de controlarlo con los viejos resortes del texto de
1853/60, se imponía la creación de nuevos mecanismos de control. Sin embargo, considera que si bien la reforma de 1994 contiene algunas limitaciones, una lectura crítica y detenida lleva a conclusiones contrarias7.

Así, señala el autor citado que, lejos de atenuarse su poder, por el contrario, se lo afirma y acrecienta ya que, conserva las jefaturas del Estado, de Gobierno y de las fuerzas armadas como asimismo la de la administración; nombra y remueve por sí al Jefe de Gabinete y a los demás ministros del Despacho; se admite la delegación legislativa (art. 76), el dictado de decretos de necesidad y urgencia (art. 99 inc.3), la sanción y promulgación parcial de leyes (art. 80), etc.8.

Como conclusión, coincidimos con Pérez Guilhou en señalar que la reforma indicada afirma en exceso el poder del Presidente, permitiendo en buena medida la comisión de abusos a lo que se suele llevar por el ejercicio continuado de la suma de facultades detalladas.

III. LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA

A. Concepto.

A fin de aproximarnos a la conceptualización de la delegación legislativa, nos parece oportuno referirnos primero a la significación de los términos utilizados.

Así "delegación" proviene del latín delegatio-onis, y significa la acción y efecto de delegar (delegare), refiriendo este verbo la acción de dar una persona a otra la jurisdicción que tiene por su dignidad u oficio, para que haga sus veces o conferirle su representación9.

Por su parte, el adjetivo "legislativo", a su vez, alude a la potestad o competencia de hacer leyes.

De esta forma, podría concluirse diciendo que, desde un punto de vista semántico, la delegación legislativa, en su significación común o vulgar, sería la dación o trasferencia a otro de la potestad o jurisdicción que se tiene para hacer leyes.

Esta significación nos da una primera pauta para la comprensión del instituto jurídico de la delegación legislativa, ya que, para que exista deberá haber dación o transferencia de competencias legislativas, siendo extraños a ella los supuestos en que el poder normativo o reglamentario del Poder Ejecutivo se despliega en ámbitos de competencias que la Constitución le atribuye como propios.

Ahora bien, dentro del derecho administrativo, sostiene Bielsa que “hay delegación cuando a una persona o a un órgano se remite una atribución, misión o encargo para hacer lo que el delegante debería hacer, pero que por razones de conveniencia o de necesidad no hace”10.

Se advierte de esta definición que toda delegación supone la presencia de dos personas (delegante y delegado), un objeto delegado (misión, encargo, atribución) y una causa variable que la justifique.

De esta forma, las leyes delegadas son aquellos “actos que revisten la forma de decretos del jefe de Estado –es decir, del Presidente u órgano ejecutivo- y tienen la eficacia de las leyes formales, emanados del gobierno en base a una delegación recibida de los órganos legislativos”11.

B. Naturaleza

Respecto a las leyes delegadas o normas dictadas en ejercicio de atribuciones delegadas, se ha dicho que son “mandato o delegación de la potestad legislativa”, “decreto con fuerza legislativa”, una “ratificación anticipada”, “deslegalización”, “suspensión temporaria de la primacía de la ley”, “transferencia de facultades legislativas” o bien “autorización o habilitación legislativa”12.

Sin perjuicio de lo señalado, lo que nos interesa en el marco de este trabajo, es precisar si la delegación legislativa constituye o no una transferencia de facultades.

El maestro Bielsa por su parte, sostiene que implica una habilitación de facultades por lo que “... el Congreso no amplía ni disminuye la competencia del Poder Ejecutivo, pues ningún poder puede aumentar o disminuir las atribuciones constitucionales del otro”13.

Ello se reafirma en el campo del derecho administrativo, en el que la delegación no importa una trasferencia de la titularidad, sino del ejercicio de una competencia, manteniendo el delegante la coordinación, el control y la responsabilidad por dicho ejercicio, así como las facultades de revocación y avocación, permitiendo admitirla como una excepción que no altera los principios de irrenunciabilidad, obligatoriedad e improrrogabilidad de dicha competencia14.

Esta postura a su vez, ha sido considerada meramente formal, pues hay quienes opinan que en general, los hechos demuestran que la delegación legislativa algunas veces importa un verdadero aumento de facultades en el seno del Poder Ejecutivo, aunque se utilice la fórmula de la autorización o del permiso15.

C. Alcances.

En este punto analizaremos los límites y controles de la delegación.

1. Límites de la delegación

Las limitaciones a la delegación pueden referirse a la materia, al destinatario, a la forma, al contenido y al tiempo.

a. En relación con la primera, la facultad o atribución que se delega debe ser sustancialmente legislativa, aunque no toda facultad legislativa es delegable.

Si analizamos nuestra Constitución Nacional se ha sostenido que existe materia indelegable, como es el caso del art. 18, -que contiene las principales garantías dentro del proceso-, y de las facultades “exclusivas” o “privativas” del Congreso, como las contenidas en el art. 75 inc.2 –imponer contribuciones-, y 12 –dictar los Códigos Civil, Comercial, Penal, de Minería, de Trabajo y Seguridad Social-.

b. En cuanto al destinatario, puede delegarse en el órgano ejecutivo, un organismo administrativo, o bien el órgano judicial, incluso se puede delegar en comisiones especiales, de naturaleza económica o gremial, como sucede con las convenciones colectivas de trabajo.

c. Sobre la forma, hacemos referencia al acto emitido por el órgano delegado en ejercicio de las facultades delegadas.

En general se trata de un acto dictado de conformidad con la ley de delegación que, en nuestro ordenamiento en la mayor parte de los casos, adquiere la forma de un decreto reglamentario o delegado.

d. El contenido debe ser preciso, concreto, no correspondiendo las delegaciones sin fines específicos ni tampoco las leyes “en blanco” o de plenos poderes.

Cabe recordar que el art. 29 de la Carta Magna prohibe la delegación de plenos poderes, por lo que puede interpretarse a contrario sensu, que debe ser hecha para determinados fines y con un objeto definido.

e. El tiempo de duración de la delegación puede ser variable, dependerá de las circunstancias fácticas que rodean a la misma, pero debe ser siempre limitado, por un período determinado, siendo rechazadas las delegaciones por tiempo indefinido.

2. Control del ejercicio de las facultades delegadas.

El referido control es indispensable para comprobar el cumplimiento o desviación del fin legislativo, ya que, ante la omisión de controles podría configurarse un supuesto de usurpación de atribuciones legislativa, o bien, una desvirtuación de los propósitos de la delegación.

En el derecho comparado podemos encontrar cuatro sistemas de control: el parlamentario, realizado por el propio delegante; el jurisdiccional, a cargo del órgano judicial del gobierno; el técnico, por medio de órganos especializados (por ej., el Consejo de Estado en Francia), comisiones permanentes o ad hoc; y el político, o autocontrol que efectúa el propio delegado16.

Si nos detenemos en el primero de los mencionados, advertimos que aparece como el principio general, es decir, el delegante controla al delegado, pero existen diversas modalidades. Así, generalmente la ley que delega facultades contiene ciertas pautas o principios limitativos del alcance de dichas atribuciones; también, puede el Congreso hacer retornar a su seno la facultad delegada, mediante la decisión de una o ambas cámaras, etc.

IV. LA DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN LA CONSTITUCIÓN NACIONAL

A. Texto de 1853/60.

El dilema de la delegación legislativa es indudablemente posterior a nuestra Carta Magna en su versión de 1853/60, por lo que no encontramos en ella previsión expresa al respecto.

Acertadamente señala Colautti que en los hechos este tipo de normas nace a raíz de la creciente complejidad que fueron adquiriendo las funciones del Estado, fenómeno que en nuestro país se perfiló con claridad en la segunda década del siglo XX, lo que implicó una transferencia de competencias legislativas al poder administrador17.

Por su parte enseña Ekmekdjian que el límite a la delegación legislativa estaba dado a través de los arts. 19 segunda parte, que contiene el principio de legalidad18, y 14, por el cual los derechos se ejercen conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio19, y así, afirma que los “reglamentos delegados” estaban prohibidos en la Constitución de 1853/6020.

Sin embargo, se reconoce que la cuestión de la constitucionalidad de la delegación legislativa era de las más controvertidas en nuestra doctrina, antes de la reforma de 1994.

Así se esgrimían diversos fundamentos teóricos a fin de legitimar la delegación legislativa, los cuales, siguiendo a García Lema puede ser agrupados en cinco teorías principales: a) doctrina del poder residual del ejecutivo (Locke-T. Roosevelt); b) doctrina de los poderes implícitos del Congreso (García Pelayo-Bianchi); c) doctrina de los poderes no prohibidos por la Constitución (Badeni); d) doctrina del estado de necesidad (Villegas Basavilbaso); e) doctrina del derecho constitucional consuetudinario (Sagüés)21.

Ahora bien, más allá de las opiniones doctrinarias cabe destacar que, antes de la reforma de 1994, devino como práctica usual el dictado por parte del Congreso de leyes genéricas, "leyes-marco" o "leyes de base", mediante las cuales se delega en el Poder Ejecutivo o en sus órganos subordinados, la atribución de completar dichas normas mediante los denominados "reglamentos delegados".

Pero estos reglamentos delegados no deben confundirse con los reglamentos de ejecución o decretos reglamentarios, cuyo dictado es atribución propia del Poder Ejecutivo, conforme a lo que establece el art. 99, inc.2 de la Constitución, por lo que sólo al presidente corresponde juzgar la necesidad o conveniencia del dictado de estos reglamentos de ejecución, y ellos no pueden alterar las leyes con excepciones reglamentarias.

Entiende Ekmekdjian que son normas "secundum legem", ya que, las leyes entran en vigencia con independencia de que se hayan dictado o no tales decretos reglamentarios22.

Mientras que los reglamentos delegados, en cambio, para dicho autor integran una ley incompleta -denominada "ley-marco"- que no puede aplicarse sin ellos, por lo cual los reglamentos delegados son normas "praeter legem", que integran la ley incompleta y hacen posible su aplicación, pudiendo el Ejecutivo dictarlos habiendo una delegación legislativa expresa23.

B. La jurisprudencia de la Corte Suprema.

Nuestro Superior Tribunal de Justicia Nacional pasó por distintas etapas en torno a la delegación legislativa.

Desde el leading caso "Delfino"24 fallado en 1927, la Corte había dejado de lado las discusiones doctrinarias, reconociendo la constitucionalidad de leyes que entrañaban delegaciones en favor del ejecutivo, sobre la base de una célebre distinción entre la delegación prohibida del art. 29 de la C.N., por el cual el Congreso no puede conceder al Poder Ejecutivo nacional “... facultades extraordinarias, ni la suma del poder público, ni otorgarles sumisiones o supremacías...”, y la delegación impropia o permitida.

Esta última no sería una verdadera delegación sino, más bien, el ejercicio de facultades propias por parte del Presidente (las reglamentarias del nuevo art. 99 inc.2), a partir del punto en que el legislador hubiere considerado oportuno y conveniente detenerse en la regulación legislativa; entrando en ese terreno propio de la reglamentación la normación de detalles o pormenores propios de quien tiene la facultad de ejecutar las leyes sin contrariar su espíritu.

En realidad, opina Urrutigoity el argumento desdibuja los límites -por más imprecisos- entre la materia propia de la ley y del reglamento; así como el existente entre los reglamentos ejecutivos y los llamados delegados o de integración, concluyendo en la negación de la existencia de los últimos25.

Este criterio fue reiterado en los casos "Bonevo"26, "Novick"27 y, "Verdaguer"28 otros. Luego en el caso "Cimadamore", la Corte sostuvo que en el ámbito del derecho penal que “la configuración de un delito, por leve que sea, así como su represión, es materia que hace a la esencia del Poder Legislativo y escapa de la órbita de las facultades ejecutivas. Nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda ni privado de lo que ella no prohibe (art. 19 C. N.)"29.

Esta postura legalista y respetuosa en materia penal fue afianzada años más tarde, en 1957, en el caso "Mouviel", en el cual, la Corte, con un excelente dictamen del entonces procurador general de la Nación, Sebastián Soler, declaró la inconstitucionalidad de la facultad policial para crear figuras contravencionales mediante edictos firmados por el jefe de Policía30.

Sin embargo, encontramos también una enorme cantidad de fallos que han admitido la delegación legislativa, pudiendo citarse, entre otros, al caso "Prattico", en el cual convalidó dos decretos del Poder Ejecutivo, los que, basados en delegaciones legislativas, había dispuesto un aumento laboral de emergencia, en el año 196031.

También en el caso "Banco Argentino de Comercio c. Municipalidad de Buenos Aires", la Corte convalidó la delegación que había hecho la ley 13.487, en la Municipalidad de Buenos Aires, para fijar el impuesto a las actividades lucrativas, mediante ordenanza del Consejo Deliberante32.

En nuestra opinión, el último fallo de trascendencia en este tema es sin duda el caso "Cocchia", en el cual la Corte introdujo el concepto de la "delegación impropia", por la que el Congreso le otorga al Poder Ejecutivo la atribución de establecer la "conveniencia de contenido" y también lo relativo a su "aplicación material", por lo que esta delegación no sería, según la Corte, una delegación legislativa, sino una modalidad del poder reglamentario del art. 99, inc. 2 (antes art. 86, inc. 2), de la Constitución Nacional33.

A modo de síntesis, opina Ekmekdjian que después del caso "Delfino", con ciertos altibajos, los marcos de referencia legal para la delegación se fueron haciendo cada vez más difusos, a punto tal de que ciertas leyes establecen sólo estándares sumamente amplios y de peligrosa vaguedad, a lo que se suma en algunos casos, el vicio adicional de que el delegatario vuelve a delegar, y así sucesivamente, entonces la facultad legislativa es ejercida por los ministros del Poder Ejecutivo, o incluso por funcionarios de menor jerarquía, en franca violación del art. 103 de la C. Nac., que prohibe a los ministros del Poder Ejecutivo dictar resoluciones generales, salvo las que expresamente menciona34.

C. La reforma de 1994:

La delegación legislativa ha sido receptada por la reforma constitucional de 1994 que la introdujo en el art. 76: "Se prohibe la delegación legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias determinadas de administración o de emergencia pública, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegación que el mismo Congreso establezca. La caducidad resultante del transcurso del plazo previsto en el párrafo anterior no importará revisión de las relaciones jurídicas nacidas al amparo de las normas dictadas en consecuencia de la delegación legislativa"35.

Se advierte que el artículo comienza con una negativa rotunda en cuanto prohibe la delegación, sin embargo, luego admite supuestos de excepción que pueden ser interpretados en forma tan amplia que, –en nuestra opinión-, llegan a invertir el principio, lo que ha acarreado numerosas críticas en la doctrina.

Señala Badeni en defensa de la cláusula que "en la reforma constitucional de 1994, se resolvió incorporar esta institución parlamentaria en la ley fundamental considerando que, con ello, se le asigna una dinámica mayor al proceso legislativo"36.

En similar postura, García Lema sostiene que "el reconocimiento constitucional de la legislación delegada tuvo el propósito de otorgar al ejecutivo un instrumento indiscutible para afrontar el dictado de reglamentos en cuestiones de naturaleza técnica, compleja o cambiante. También ha tenido la finalidad de cerrar el largo debate doctrinario y jurisprudencial respecto de su viabilidad, fijando simultáneamente límites precisos a su admisibilidad, así como permitir diferenciar los decretos delegados de otros -los reglamentarios de las leyes- con los que habitualmente se confundieron"37.

También Quiroga Lavié es un defensor de este artículo, y en tal sentido sostiene que “es una de las más severas limitaciones al poder presidencial que ha dispuesto la reforma, no obstante que sus objetores sostengan todo lo contrario, afirmando que, en vez de prohibida, la delegación legislativa ha sido peligrosamente habilitada”38.

En cambio entre los autores más críticos de la reforma en este punto podemos citar a Ekmekdjian para quien se ha convalidado una práctica perversa y viciosa que deteriora el sistema republicano39.

Vanossi también ha censurado la modificación en materia de delegación legislativa, poniendo en duda que ese propósito de dar límites precisos se haya alcanzado, al sostener que "era mejor mantenernos con los carriles de la Corte Suprema, que en su jurisprudencia era mucho más exigente, mucho más severa, que esta norma permisiva del art. 76 que se ha incorporado"40.

1. Materias.

Cabe destacar que la reforma introduce la prohibición al Poder Ejecutivo de emitir disposiciones de carácter legislativo (art. 99 inc. 3, segundo párrafo41 ); así como la de que el Congreso le delegue facultades propias (art. 76, primera parte de la delegación), con la sanción de nulidad absoluta -agregando la reforma el carácter insanable de ella-).

Ahora bien, centrándonos en la delegación, el art. 76 contempla como excepciones las "materias determinadas de administración o de emergencia pública".

a. En torno al primer supuesto, se ha dicho que la frase no resulta clara, porque no tiene abolengo en nuestra jurisprudencia o doctrina, pareciendo que el término “administración” estaría referido al derecho administrativo.

También Bianchi ha criticado la imprecisión de las fórmulas utilizadas por el constituyente en este tópico, entendiendo que en definitiva será la interpretación jurisprudencial la encargada de precisar sus alcances42.

Algunos han sostenido que la referencia a materias de administración abarca "... aquellas cuestiones que hacen estrictamente a las razones de Estado, al gobierno, a la atención de los asuntos comunes y ordinarios, en síntesis a la marcha normal y ordinaria de la administración"43.

Otros como Quiroga Lavié afirman que "como en materia administrativa lo normal es que, a falta de ley, el Ejecutivo puede regular el tema, lo que hace la Constitución es, virtualmente, instar la reducción al máximo de los decretos autónomos y sustituirlos por decretos delegados (...)"44.

García Lema entiende que no podrán ser materia de delegación las que el principio de legalidad sea requerido en la Constitución con carácter formal en protección de los derechos reconocidos en la primera parte, como por ejemplo, para la creación de tipos penales y sus sanciones (art. 18 C.Nac.), para crear nuevos impuestos o contribuciones (art. 4 C.Nac.). En cambio, considera factible la delegación en aquellos casos en que se requiere de la actividad (instructoria o reglamentaria) del poder ejecutivo para poner en ejercicio las leyes de la Nación45.

Por su parte, Urrutogoity, citando a Bielsa afirma que la materia administrativa susceptible de ser delegada serían las sustancialmente administrativas que conforme a la Constitución le corresponden al Congreso como por ejemplo, establecer y reglamentar el Banco Federal, hacer sellar moneda, adoptar un sistema de pesos y medidas, arreglar y establecer los correos, dictar normas de organización de las fuerzas armadas, etc.; por oposición a las que son propiamente legislativas (poder impositivo, tipificación de delitos, dictado de códigos de fondo, etc.). Sin embargo, para este autor, la materia administrativa sería mucho más amplia, tal como la conoció la Corte Suprema de Justicia, antes de la reforma de 199446.

Compartimos la opinión de Ekmekdjian en cuanto a que la materia que no puede ser delegada –en su opinión- es la que se refiera al ejercicio del poder de policía del Estado, es decir, a la reglamentación de los derechos -como son los supuestos de las leyes de policía sanitaria, de abastecimiento, impositivas, de seguridad de las personas o de las cosas-47. En cambio sí podría delegarse en el ejecutivo, la aprobación de una licitación pública, de un contrato administrativo determinado, etc.48 , aunque advertimos que indudablemente será el poder judicial el que tenga la última palabra en cuanto al alcance y límites de los términos en análisis.

b. La segunda excepción a la prohibición está contenida en la frase "materias determinadas (...) de emergencia pública" ubicada seguidamente de la anterior.

Estas palabras también han arrancado diversas opiniones doctrinarias. Aún los defensores más o menos decididos han reconocido que "... los asuntos de emergencia pública, por su parte, están tipificados, aunque con una fórmula elástica de contenido discrecional, para los supuestos en que la emergencia se trasforma en una exigencia pública donde la ley tiene que venir prontamente en socorro para resolver la situación"49.

También Quiroga Lavié ha admitido que "el temor de los objetores de esta autorización constitucional es el carácter indeterminado del concepto, que podría permitir la fabulación de emergencias en casos en que no existieren. Esta es una excelente descripción de lo que sucederá en la realidad para justificar la delegación legislativa"50.

Coincidimos con Bianchi que aparece como incongruente que se permita la delegación legislativa "para casos de emergencia pública" cuando pocos artículos después -en el 99, inc.3- el presidente puede, sin necesidad de delegación alguna, dictar decretos por razones de necesidad y urgencia, es decir que no parece tener sentido que el art. 76 permita delegar en el presidente una competencia, cuando otra norma se la atribuye como propia51.

Como bien lo advierte Urrutigoity siguiendo a Bianchi, la única manera de mantener la congruencia entre las normas será dando con el criterio de diferenciamiento entre una mera emergencia pública (que habilitaría la delegación) y los casos de necesidad y urgencia que, en "circunstancias excepcionales", permiten prescindir de la autorización previa del Congreso, y dictar decretos de necesidad y urgencia.

Por último, Ekmekdjian adopta una clara postura crítica, señalando que no admite la delegación por razones de emergencia pública, ya que opina que las únicas emergencias admitidas por la Constitución son las que generan el estado de sitio o la intervención52.

2. Límites.

Nos referiremos en este punto a los límites que impone la Constitución a la delegación, principalmente en el mismo art. 76, y son:

a. El plazo.

La norma señala que la delegación deberá tener un plazo para su ejercicio, aunque no se fija con precisión.

Creemos con Ekmekdjian que éste constituye un “obstáculo aparente”, ya que la jurisprudencia de la Corte Suprema ha admitido en reiteradas oportunidades que las emergencias tengan una duración sine die, razón por la cual pueden prolongarse en el tiempo mediante sucesivas prórrogas.

En definitiva, el plazo será de apreciación discrecional para el Congreso, sin más límite que el de la razonabilidad (art. 28, C.N.).

Ahora bien, también señala el art.76 in fine que el vencimiento de ese plazo importará la caducidad de la competencia para el dictado de reglamentos delegados, pero sin que la invalidez de tales reglamentos pueda proyectarse en la revisión de las relaciones jurídicas nacidas a su amparo.

Advierte Urrutigoity que cuestión distinta es la falta de plazo en la ley que autorice la delegación, por lo que se pregunta si podría jugar, en este supuesto, el plazo de cinco años previsto en la disposición transitoria octava para la legislación delegada preexistente o no. Por su parte, García Lema ha sostenido que no, al afirmar que esa disposición transitoria no "exige un plazo máximo de cinco años para las delegaciones legislativas, sino que el Congreso es libre de arbitrar el término que considere adecuado para cada caso"53.

En definitiva, pensamos con Urrutigoity que, ya sea por la falta de plazo, o por establecerse uno excesivamente prolongado o irrazonable, la consecuencia jurídica sería la invalidez de la delegación -y del reglamento delegado dictado en virtud de ella-, aunque sin que ello pueda importar la revisión de las relaciones jurídicas nacidas a su amparo, por aplicación analógica de lo dispuesto en el segundo párrafo del art. 76, para casos de vencimiento del plazo de la delegación.

b. Las bases de la delegación.

Otro límite o condición de validez que previó el constituyente consiste en el establecimiento, por parte del Congreso de las bases de la delegación.

Esta fórmula consagra la exigencia del "estándar inteligible" que nuestra Corte había tomado prestada de los precedentes de su similar norteamericana. Es decir, la ley que autoriza la delegación deberá evitar indefiniciones tales que permitan al presidente "vagar a voluntad entre todas las materias posibles" de la delegación. El legislador queda obligado a suministrar una "clara política legislativa" que actúe a modo de "taludes que le impidan (al Ejecutivo) su desborde". De lo contrario, se estaría frente a una "delegación desenfrenada" e inconstitucional54.

Para Quiroga Lavié la ley "de bases" debe contener pautas claras dirigidas a facilitar la tarea encomendada al ejecutivo, y para ello propone: establecer el objetivo preciso a cumplir, la indicación precisa de las materias prohibidas al delegatario, los límites máximos y mínimos, las alternativas técnicas permitidas y prohibidas, si es posible o no la subdelegación, etc.55.

En definitiva la valoración debe hacerse teniendo en cuenta la ratio legis de esta exigencia, que consiste en evitar que el legislador incurra en un desentendimiento de sus competencias, descargándolas sin límites en el ejecutivo.

c. La Comisión Bicameral Permanente.

La referencia a esta Comisión no se encuentra en el art. 76 citado sino en el art. 100 inc.12, el cual contempla entre las funciones asignadas al Jefe de Gabinete de Ministros la de “... refrendar los decretos que ejercen facultades delegadas por el Congreso, los que estarán sujetos al control de la Comisión Bicameral Permanente”.

Resulta primordial aclarar que esta Comisión, que también debe controlar los decretos de necesidad y urgencia del presidente (art. 99 inc.3 in fine), todavía no ha sido creada.

Sin perjuicio de ello, para Quiroga Lavié, si el jefe de gabinete no cumple con la obligación de someter los reglamentos delegados a la Comisión Bicameral Permanente, tales reglamentos serían absolutamente nulos. Sin embargo, Ekmekdjian discrepa sosteniendo que han pasado muchos años desde la reforma, y aún no se ha declarado judicialmente la nulidad de reglamentos delegados, ni de decretos-leyes, al menos por incumplimiento de este control a posteriori56.

Por otro lado, sostienen Dromi y Menem que el control de la Comisión Bicameral tiene como resultado la aprobación o rechazo de la legislación delegada, tratándose de una obligación que se desprende de la relación peculiar que, en la delegación legislativa, se traba entre el Congreso y el Poder Ejecutivo57.

Pero cabe preguntarse si esa aprobación o rechazo es competencia de la Comisión o del Congreso, pues si la competencia es de la primera, bastaría con una resolución suya, mientras que en el segundo caso, ella se limitaría a producir un dictamen o un proyecto de ley para ser tratado por las cámaras.

En este punto, estamos de acuerdo con Colautti en cuanto a que el control en este contexto es harto ambiguo, por lo que, sus alcances deberán ser precisados por la ley que reglamente la Comisión Bicameral Permanente, pero además, consideramos que esta ley deberá indicar que antes de la entrada en vigencia de los reglamentos delegados, la Comisión se pronuncie sobre ellos58.

d. La condición subjetiva.

En lo que respecta al sujeto beneficiario de la delegación, a partir de la reforma de 1994, la delegación sólo podrá hacerse al Poder Ejecutivo (art. 76, primera parte), viéndose afirmado por lo dispuesto en el art. 100, inc. 12, que exige un decreto refrendado por el jefe de gabinete.

Esto trae aparejado para algunos otra limitación de índole subjetiva dada por la imposibilidad de la subdelegación, jugando la regla delegata potestas non delegatur59.

e. El requisito formal.

Finalmente, el aspecto formal supone que el acto del Congreso por el cual delega facultades debe materializarse a través de una ley en sentido formal, ya que, el Poder Ejecutivo ejercerá las competencias legislativas, en la generalidad de los casos, mediante reglamentos de integración o delegados, pero también -según los supuestos- es de suponer que el ejercicio de las competencias delegadas no exija el dictado de un verdadero reglamento, bastando con uno o varios actos administrativos.


V. CONSIDERACIONES ACERCA DE LA LEY 25.41460

Luego de analizar los principales aspectos -que a nuestro juicio- trae aparejada la delegación legislativa en la Constitución Nacional (art. 76), cabe referirnos a la ley
25.414 que, sancionada en marzo de 2001, constituye un nuevo ejemplo de la aplicación de la cláusula citada.

Resulta de interés examinar si esta norma ha dado cumplimiento –y en qué medida- a las condiciones impuestas para la delegación legislativa por el art. 76 referido.

A. Como primer aspecto a destacar se ha recurrido a una ley en sentido formal para instrumentar la delegación.

Ahora bien encontramos en lo que se refiere a la técnica legislativa utilizada, que la misma es criticable ya que, en lugar de enunciar previamente los fines perseguidos en el texto de la ley, como se hizo por ejemplo en los arts. 6º y 7º de la ley 24.629 (que implementó la conocida como "Segunda Reforma del Estado"), para luego indicar las atribuciones delegadas, la ley 25.414 menciona primero las diversas facultades que se conferían al Poder Ejecutivo, en los capítulos del art. 1º, y luego en el art. 2 indica "...que las disposiciones de la presente son las bases de la delegación del ejercicio de atribuciones legislativas y que se encuentra vigente la situación de emergencia pública declarada en el art. 1º de la ley 25.344 y requerida por el mencionado artículo 76 de la Constitución Nacional", pero no se precisan fines ni objetivos.

B. En lo que se refiere a la condición subjetiva, la delegación se efectúa en el Poder Ejecutivo expresamente mencionado en los arts.1, 2, 4, pero no se prohibe la subdelegación por lo que, haciendo aplicación del principio de legalidad (art. 19 C.Nac.), podría interpretarse favorablemente.

C. Otro aspecto es el referido a las materias delegadas, que la ley en análisis, contiene en el art. 1º. En éste se distingue entre las materias determinadas de su administración, en el apartado I; las relativas a la emergencia pública, apartado II; y también se señalan las expresamente excluidas en el apartado III.

Cabe destacar como antecedente de la norma, que el Poder Ejecutivo Nacional solicitó al Congreso la autorización para el uso de ciertas facultades de índole legislativa por el Mensaje Nº 356, del 21 de marzo de 2001, dando origen a esta iniciativa y por decisión del Congreso - que fraccionó la materia contenida en el citado Mensaje - a dos leyes, con numeración sucesiva: la 25.413 denominada "Ley de Competitividad"61 y la 25.414. A su vez, la primera norma es citada en el art.2 para completar, en nuestra opinión, los límites impuestos a la Ley 25.414.

1. Si analizamos el ap. I del art.1 referido a las “materias determinadas de su ámbito de administración”, observamos que la enunciación es ambigua y en algunos casos, contradictoria, reflejando en nuestra opinión, una ausencia de fines definidos a alcanzar.

Por ejemplo, en el inc. a) se delega la atribución de “... decidir la fusión o centralización de entes autárquicos, reparticiones descentralizadas o desconcentradas o la descentralización de organismos de la administración central, pudiendo otorgarles autarquía”.

También el inc.e) de este mismo apartado que le permite al Ejecutivo “... modificar la Ley de Ministerios, según lo estime conveniente”, sin fijarle ningún tipo de pauta más o menos indicativa.

2. También encontramos falencias en lo que se refiere a las materias de “emergencia pública”, por las que se habilita en forma bastante general, al ejecutivo a “... crear exenciones o eliminar exenciones ...” (inc.a), “... crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura ...” (inc.b.); “... modificar los procedimientos aduaneros, tributarios o de recaudación previsional al solo efecto de otorgar a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires igual tratamiento que al Estado Nacional en su condición de personas de derecho público —a condición de reciprocidad— con el objeto de mejorar la recaudación, reducir la evasión y evitar el contrabando” (inc. b).

Además, se pone de manifiesto que la emergencia pública no es declarada en esta norma sino en la Ley 25.34462, la cual es expresamente mencionada en el art. 2 señalándose que “... se encuentra vigente la situación de emergencia pública declarada en el art.1 de la ley 25.344...”.

3. Por último, en el apartado III se indica que “...Las delegaciones previstas en esta Ley excluyen la privatización total o parcial y/o cesión en garantía de empresas públicas, universidades, Banco de la Nación Argentina y otras entidades financieras oficiales, Administración Federal de Ingresos Públicos, entes reguladores de servicios públicos ...”, siendo en nuestra opinión, una prohibición que hace a las bases de la delegación y no a las materias, es decir, se refiere al ejercicio de las atribuciones y no al contenido.

D. En cuanto al plazo fijado por el Congreso para la delegación, el art. 1 comienza diciendo: “Facúltase al Poder Ejecutivo nacional al ejercicio de las siguientes atribuciones hasta el 1º de marzo del año 2002 ...”, es decir, poco menos de un año, cumpliéndose con la condición de "plazo fijado para su ejercicio".

Además, el art.6 acorde con la última parte del art. 76 de la C.N. ya visto, señala que “al término del plazo establecido en el artículo 1º, se operará de pleno derecho la caducidad de la delegación de facultades dispuesta en la presente ley sin perjuicio de la validez y continuidad de la vigencia de las normas que haya dictado el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las atribuciones que se le delegan”.

E. Sobre las bases de la delegación, el art. 2 señala “...entendiéndose que las disposiciones de la presente son las bases de la delegación del ejercicio de atribuciones legislativas...”.

Al respecto remitidos a lo señalado en el punto C., en el cual hemos marcado las contradicciones en las materias delegadas como la falta de fines delimitados y la amplitud de ciertas autorizaciones que pueden servir para fines opuestos.

Por lo tanto, creemos que las bases de la delegación en esta ley no responden al necesario estándar inteligible exigido por la Corte Suprema.

F. En torno al control y a los límites del ejercicio de la delegación, mencionamos oportunamente que el Congreso se encuentra en mora en lo que se refiere a la creación de la Comisión Bicameral Permanente conforme a lo establecido por el art. 100 inc. 12 de la Constitución.

Ahora bien, la Ley 25.414 ha intentado introducir una solución alternativa en el art.5 por el cual se dispone que “hasta tanto se ponga en funcionamiento la Comisión Bicameral Permanente prevista en el artículo 100, inciso 12 de la Constitución Nacional el control y seguimiento de lo que hiciere el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las facultades delegadas, será hecho por una Comisión Bicameral integrada por seis senadores y seis diputados elegidos por las Honorables Cámaras de Diputados y de Senadores de la Nación, respetando la pluralidad de la representación política de las Cámaras. El Presidente de la Comisión será designado a propuesta del Bloque político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso”.

Para García Lema, la ley ha confiado el contralor parlamentario a esta comisión bicameral especial, solución ésta que no ofrece, a su juicio, observaciones, “... porque el Congreso ha previsto expresamente la situación, disponiendo un modo de hacer efectivo su control sobre los actos delegados, congruente con la intencionalidad política del art. 99, inc. 3º de la Constitución”63.

En nuestra opinión, esta ley que crea una comisión especial no suple ni reemplaza a la norma que debe ser dictada por el Poder Legislativo de acuerdo al art. 99 inc. 3 in fine de la C.Nac., con la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara y que regulará el trámite y los alcances de la intervención del Congreso.

Por otra parte, se fija también como una forma de control que “... el Poder Ejecutivo nacional dará cuenta del ejercicio que hiciere de las facultades que se le delegan al finalizar su vigencia y mensualmente, por medio del Jefe de Gabinete de Ministros en oportunidad de la concurrencia a cada una de las Cámaras del Congreso, conforme lo previsto en el artículo 101 de la Constitución Nacional” (art.4), sobre lo cual advertimos que es un control aparente pues no están previstas las sanciones para el caso de incumplimiento.

Por último, como otro límite, el mismo art. 2 concluye afirmando que “Dicho ejercicio estará sujeto a que no se aumente el gasto público consolidado a nivel nacional ni se creen otros impuestos que el establecido en el artículo 1º de la Ley N° 25.413. El ejercicio de las facultades delegadas no podrá provocar despidos y tampoco podrá utilizarse para disponer rebajas de salarios o de haberes jubilatorios”.

G. A modo de síntesis, podemos decir que si bien prima facie parecería que la ley 25.414 se ajusta a las condiciones impuestas por el art. 76 del C.Nac. –como sostiene García Lema-, creemos que un análisis de cierta profundidad nos revela las múltiples deficiencias que la norma presenta. De ahí que frente a esta ley, el poder judicial deberá asumir el rol de garante de los derechos y de la legalidad frente a los distintos decretos que se emiten en su ejercicio.

VI. CONCLUSIONES

Sin ánimo de reiterar las opiniones personales vertidas a lo largo de este trabajo, creemos importante reafirmar nuestra postura en torno a que, en el texto constitucional, se ha consagrado en realidad el principio de la delegación legislativa en el ejecutivo y como excepción su prohibición.

Esta afirmación surge del análisis de los casos previstos como excepcionales en el art. 76 y de los límites fijados que resultan por demás vagos e imprecisos, permitiendo una amplísima gama de interpretaciones a favor de la delegación, siendo fruto de ello -en buena medida-, la ley 25.414 comentada.

Por ello, no creemos que se haya cerrado el debate doctrinario y jurisprudencial en torno a este tema, sino que por el contrario, proliferarán las opiniones y los litigios, sobre todo en la medida que el uso de la delegación siga brindando ejemplos de acrecentamiento del poder en el ejecutivo.

Así, hoy como hace más de un siglo, conservan actualidad las palabras del Deán Funes que en 1810 escribía “... la experiencia de todos los siglos y lugares, tiene muy bien acreditado que puesto el poder soberano en manos de un solo hombre, tarde o temprano se transforma en despotismo, una autoridad sin freno es capaz de corromper al hombre más virtuoso. Nadie que conozca la frágil naturaleza humana puede dudar de esta verdad”.64

VII. ANEXO

A. Ley 25.414

Delegación del ejercicio de atribuciones legislativas. Materias determinadas de su ámbito de administración. Emergencia pública. Alcances.

Sancionada: Marzo 29 de 2001.

Promulgada: Marzo 29 de 2001.

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc. sancionan con fuerza de Ley:

ARTÍCULO 1° — Facúltase al Poder Ejecutivo nacional al ejercicio de las siguientes atribuciones hasta el 1º de marzo del año 2002.

I. Materias determinadas de su ámbito de administración:

a) Decidir la fusión o centralización de entes autárquicos, reparticiones descentralizadas o desconcentradas o la descentralización de organismos de la administración central, pudiendo otorgarles autarquía.

b) Transformar entidades autárquicas, reparticiones descentralizadas o desconcentradas, total o parcialmente, en empresas públicas, sociedades del Estado u otras formas de organización jurídica, para que puedan cumplir su objeto sin más limitaciones que las que determinen las necesidades de un mejor funcionamiento y eficacia en su gestión o resulten de la Ley de Administración Financiera N° 24.156.

c) Sujetar al personal de los entes comprendidos en los supuestos contemplados en el inciso b), a las normas del derecho común. Las normas que se dicten a tal efecto garantizarán a los trabajadores la preservación de los derechos adquiridos en virtud de la ley marco de regulación del empleo público nacional cuando queden sujetos al régimen laboral y gozarán de la estabilidad en el empleo por ella prevista por el término de DOS (2) años a partir del momento en que se modifique la naturaleza del vínculo laboral al que estén sujetos, quedando vigente por dicho lapso el Convenio Colectivo de Trabajo aplicable.

Durante el término indicado en el párrafo precedente, las partes deberán negociar un nuevo Convenio Colectivo de Trabajo. En el caso de no arribarse en ese lapso a un nuevo Convenio Colectivo de Trabajo, las partes deben someterse a un arbitraje.

d) Desregular y mejorar el funcionamiento y la transparencia del mercado de capitales y de seguros, garantizando el debido control del sector.

e) Modificar la Ley de Ministerios, según lo estime conveniente.

f) Con el objeto exclusivo de dar eficiencia a la administración podrá derogar total o parcialmente aquellas normas específicas de rango legislativo que afecten o regulen el funcionamiento operativo de organismos o entes de la administración descentralizada, empresas estatales o mixtas, o entidades públicas no estatales, adecuando sus misiones y funciones; excepto en materia de control, penal o regulatoria de la tutela de intereses legítimos o derechos subjetivos de los administrados, y con respecto al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados.

II. Emergencia pública:

a) Crear exenciones, eliminar exenciones excepto aquellas que beneficien los consumos que integran la canasta familiar o las economías regionales, Sociedades Cooperativas, Mutuales, Asociaciones y Obras Sociales Sindicales; disminuir tributos y tasas de orden nacional, con el objeto de mejorar la competitividad de los sectores y regiones y atender situaciones económico sociales extremas. Autorizar la devolución, acreditación o compensación con otros tributos de los saldos a favor a que se refiere el primer párrafo del artículo 4 de la Ley de Impuesto al Valor Agregado (t.o. 1997), así como regímenes de regularización y facilidades de pago.

b) Modificará los procedimientos aduaneros, tributarios o de recaudación previsional al solo efecto de otorgar a las Provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires igual tratamiento que al Estado Nacional en su condición de personas de derecho público — a condición de reciprocidad— con el objeto de mejorar la recaudación, reducir la evasión y evitar el contrabando.

c) Crear tasas o recursos no tributarios con afectación específica para el desarrollo de proyectos de infraestructura, los que serán definidos con criterio federal y distribución equitativa en todo el territorio nacional, respetando la rentabilidad económico- social de las obras y siempre que la percepción de las tasas o recursos no tributarios se efectúe con posterioridad a la habilitación de las obras, salvo que sea para reducir o eliminar peajes existentes.

d) Establecer medidas tributarias especiales, tales como diferimientos, reintegros, deducciones, regímenes especiales de amortización y/o bonificaciones de impuestos en los departamentos provinciales cuya crisis laboral, en general, derive de la privatización de empresas públicas. El Poder Ejecutivo nacional deberá establecer las características y condiciones para ser considerados como tales.

e) Dar continuidad a la desregulación económica derogando o modificando normas de rango legislativo de orden nacional sólo en caso de que perjudiquen la competitividad de la economía, exceptuando expresa e integralmente toda derogación, modificación y suspensión de la Ley de Convertibilidad N° 23.928, de los Códigos Civil, de Minería y de Comercio o en materia penal, tributaria, laboral del sector público y privado, salud, previsional, de las asignaciones familiares, la Ley Marco Regulatorio del Empleo Público (N° 25.164) y la Ley N° 25.344 de Emergencia Pública, en lo referido al pago de la deuda previsional con Bonos Bocón III, contenidos en el artículo
13 de la mencionada Ley.

III. (Privatizaciones: exclusión).

Las delegaciones previstas en esta Ley excluyen la privatización total o parcial y/ o cesión en garantía de empresas públicas, universidades, Banco de la Nación Argentina y otras entidades financieras oficiales, Administración Federal de Ingresos Públicos, entes reguladores de servicios públicos, la participación del Estado Nacional en entes y/o empresas binacionales, Parques Nacionales e Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados. También se excluye la modificación de la autarquía del Banco Central de la República Argentina y de las universidades nacionales así como el artículo 55 de la Ley N° 25.401.

Para la transferencia de empresas, sociedades o cualquier otra forma de organización jurídica de propiedad del Estado nacional, deberán seguirse los procedimientos previstos en la Ley N° 23.696.

ARTÍCULO 2º — El ejercicio que hiciere el Poder Ejecutivo nacional de las facultades previstas en la presente Ley, se ajustará a lo previsto en el artículo 76 de la Constitución Nacional entendiéndose que las disposiciones de la presente son las bases de la delegación del ejercicio de atribuciones legislativas y que se encuentra vigente la situación de emergencia pública declarada en el artículo 1º de la Ley N° 25.344 y requerida por el mencionado artículo 76 de la Constitución Nacional.

Dicho ejercicio estará sujeto a que no se aumente el gasto público consolidado a nivel nacional ni se creen otros impuestos que el establecido en el artículo 1º de la Ley N° 25.413. El ejercicio de las facultades delegadas no podrá provocar despidos y tampoco podrá utilizarse para disponer rebajas de salarios o de haberes jubilatorios.

ARTÍCULO 3º — Ratifícase en todos sus términos y alcances el contenido del artículo 11 de la Ley N° 25.413, aclarando que el mismo incluye en sus términos a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.

ARTÍCULO 4º — El Poder Ejecutivo nacional dará cuenta del ejercicio que hiciere de las facultades que se le delegan al finalizar su vigencia y mensualmente, por medio del Jefe de Gabinete de Ministros en oportunidad de la concurrencia a cada una de las Cámaras del Congreso, conforme lo previsto en el artículo 101 de la Constitución Nacional.

ARTÍCULO 5º — Hasta tanto se ponga en funcionamiento la Comisión Bicameral Permanente prevista en el artículo 100, inciso 12 de la Constitución Nacional el control y seguimiento de lo que hiciere el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las facultades delegadas, será hecho por una Comisión Bicameral integrada por seis senadores y seis diputados elegidos por las Honorables Cámaras de Diputados y de Senadores de la Nación, respetando la pluralidad de la representación política de las Cámaras. El Presidente de la Comisión será designado a propuesta del Bloque político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

ARTÍCULO 6º — Al término del plazo establecido en el artículo 1º, se operará de pleno derecho la caducidad de la delegación de facultades dispuesta en la presente ley sin perjuicio de la validez y continuidad de la vigencia de las normas que haya dictado el Poder Ejecutivo nacional en ejercicio de las atribuciones que se le delegan.

ARTÍCULO 7º — Sustitúyese el inciso 3 del artículo 2º de la Ley de Impuestos a las Ganancias (t.o. 1997 y sus modificatorias), el cual quedará redactado de la siguiente forma: "3) Los resultados obtenidos por la enajenación de bienes muebles amortizables, acciones, títulos, bonos y demás títulos valores, cualquiera fuera el sujeto que las obtenga". Sustitúyase el primer párrafo del inciso W del artículo 20 de la Ley de Impuesto a las Ganancias (t.o. 1997 y sus modificatorias) que quedará redactado de la siguiente forma: "W) Los resultados provenientes de operaciones de compraventa, cambio, permuta o disposición de acciones, títulos, bonos y demás títulos valores obtenidos por personas físicas y sucesiones indivisas, excluidos los sujetos comprendidos en el inciso "C" del artículo 49".

ARTÍCULO 8º — Ratifícase en todas sus partes el decreto 1299/00, Régimen para la Promoción de la Participación Privada en el Desarrollo de la Infraestructura, publicado en el Boletín Oficial del jueves 4 de enero de 2001.

Rectifícase la nominación de la obra incluida como ruta 68, en el acuerdo adjunto, por ruta 86, Tartagal-Misión La Paz.

ARTÍCULO 9º — Comuníquese al Poder Ejecutivo nacional.

DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS VEINTINUEVE DIAS DEL MES DE MARZO DEL AÑO DOS MIL UNO.

— REGISTRADA BAJO EL N° 25.414 —

RAFAEL PASCUAL — MARIO A. LOSADA — Guillermo Aramburu— Juan C. Oyarzún.

B. Ley 25.413

Establécese un impuesto a aplicar sobre los créditos y débitos en cuenta corriente bancaria. Agentes de liquidación y percepción. Excepciones. Alcance. Modificación de las Leyes nros. 24.452 y 25.345. Déjase sin efecto la Base de Datos de Cuentacorrentistas Inhabilitados que administra actualmente el Banco Central de la República Argentina.

Sancionada: Marzo 24 de 2001. - Promulgada: Marzo 24 de 2001.

ARTÍCULO 1º — Establécese un impuesto cuya alícuota será fijada por el Poder Ejecutivo nacional hasta un máximo del seis por mil (6 ‰) a aplicar sobre los créditos y débitos en cuenta corriente bancaria. El impuesto se hallará a cargo de los titulares de las cuentas respectivas, actuando las entidades financieras como agentes de liquidación y percepción. El impuesto se devengará al efectuarse los créditos y débitos en la respectiva cuenta corriente.

ARTÍCULO 2º — No se hallarán sujetos al gravamen a que se refiere la presente ley, los créditos y débitos correspondientes a cuentas de:


a) El Estado (nacional, provincial, municipal y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) así como también sus respectivas reparticiones.

b) Las misiones diplomáticas y consulares extranjeras acreditadas, a condición de reciprocidad.

c) Las entidades reconocidas como exentas por la Dirección General Impositiva de la Administración Federal de Ingresos Públicos dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros, en virtud de lo dispuesto por la Ley de Impuesto a las Ganancias.

Tampoco abonarán el gravamen los créditos y débitos correspondientes a contraasientos por error o anulaciones de documentos no corrientes previamente acreditados en cuenta, y los correspondientes a operaciones realizadas entre el Banco Central de la República Argentina y las instituciones comprendidas en la Ley de Entidades Financieras, o entre sí por estas instituciones, ni los créditos y débitos que correspondan a los haberes, jubilaciones o pensiones que se acrediten directamente por vía bancaria, ni las extracciones que se realicen a su respecto.

Se faculta al Poder Ejecutivo nacional a determinar el alcance definitivo y a eximir, total o parcialmente, respecto de algunas actividades específicas, el impuesto de esta ley cuando, por las modalidades de sus operaciones hagan habitualmente un uso acentuado de cheques y cuyo margen de utilidad sea reducido en comparación con el tributo, o en otros casos de fundada necesidad; siempre que la situación particular no pueda ser corregida por otro medio más idóneo.

ARTÍCULO 3º— El producido de este impuesto queda afectado a la creación de un Fondo de Emergencia Pública que administrará el Poder Ejecutivo nacional con destino a la preservación del crédito público y a la recuperación de la competitividad de la economía otorgándole preferencia a la actividad de las pequeñas y medianas empresas.

ARTÍCULO 4º — Facúltase al Poder Ejecutivo nacional para disponer que el impuesto previsto en la presente ley, en forma parcial o total, constituya un pago a cuenta de los Impuestos al Valor Agregado y a las Ganancias del titular de la cuenta, o en su caso, del régimen de monotributo.

ARTÍCULO 5º — El impuesto establecido por la presente ley se regirá por las disposiciones de la ley 11.683 (texto ordenado en 1998 y sus modificaciones) y su aplicación, percepción y fiscalización, se hallará a cargo de la Dirección General Impositiva.

ARTÍCULO 6º — La Administración Federal de Ingresos Públicos dependiente de la Jefatura de Gabinete de Ministros establecerá los plazos, forma y oportunidad de los pagos correspondientes al impuesto establecido por la presente ley.

ARTÍCULO 7º — Los artículos 1º a 6º de la presente ley entrarán en vigor desde el día siguiente al de su publicación y tendrán efecto para los créditos y débitos efectuados hasta el 31 de diciembre de 2002.

ARTÍCULO 8º — Sustitúyese el inciso 1º del artículo 66 del Anexo I aprobado por el artículo 1º de la ley 24.452, que quedará redactado como sigue: "1. Reglamenta las condiciones y requisitos de funcionamiento de las cuentas corrientes sobre las que se puede librar cheques comunes y de pago diferido y los certificados a los que alude el artículo 58. Las condiciones de apertura y las causales para el cierre de cuentas corrientes serán establecidas por cada entidad en los contratos respectivos".

ARTÍCULO 9º — Redúcese a mil pesos ($ 1.000) el importe establecido en el artículo 1º de la ley 25.345.

ARTÍCULO 10. — Deróganse el último párrafo del artículo 2º, y los párrafos segundo, tercero, cuarto, quinto y sexto del artículo 62 del Anexo I aprobado por el artículo 1º de la ley 24.452, textos según leyes 24.760 y 25.300.

A partir de la vigencia de la presente ley, el Banco Central de la República Argentina no podrá establecer sanción alguna a los cuentacorrentistas, en particular de inhabilitación, por el libramiento de cheques comunes o de pago diferido sin fondos, así como por la falta de registración de cheques de pago diferido. La Base de Datos de Cuentacorrentistas Inhabilitados que administra actualmente el Banco Central de la República Argentina queda sin efecto a partir de la vigencia de la presente ley, por lo que las inhabilitaciones allí registradas a la fecha, caducarán en forma automática y no tendrán efecto alguno a partir de la vigencia de la presente ley. El Poder Ejecutivo nacional, deberá incluir anualmente en los proyectos de ley de presupuesto los recursos necesarios para la atención de los discapacitados, como mínimo en los niveles previstos en la ley de Presupuesto Nacional del año 2001.

ARTÍCULO 11. — Los fondos correspondientes a provincias en concepto de coparticipación federal de impuestos, fondos específicos y acuerdos especiales deberán transferirse en la forma y demás condiciones establecidas por las partes. Respecto a los derechos adquiridos, referidos a diferentes beneficios, otorgados a través de determinados subsidios o exenciones impositivas y/o tributarias, deberán ser respetados en todos sus alcances de acuerdo a la legislación vigente.

ARTÍCULO 12. — Comuníquese al Poder Ejecutivo.

DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS VEINTICUATRO DIAS DEL MES DE MARZO DEL AÑO DOS MIL UNO.

REGISTRADA BAJO EL Nº 25.413

RAFAEL PASCUAL. — MARIO A. LOSADA. — Luis Flores Allende. — Juan C. Oyarzún.

C. Ley 25.344

Declárase en emergencia la situación económico- financiera del Estado nacional. Contratos del sector público nacional. Relación de empleo público. Juicios contra el Estado nacional. Consolidación de deudas. Saneamiento de la relación económica financiera entre el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Disposiciones generales.

Sancionada: Octubre 19 de 2000

Promulgada: Noviembre 14 de 2000

El Senado y Cámara de Diputados de la Nación Argentina reunidos en Congreso, etc., sancionan con fuerza de Ley:

CAPÍTULO I

De la emergencia

ARTÍCULO 1° — Declárase en emergencia la situación económico-financiera del Estado nacional, la prestación de los servicios y la ejecución de los contratos a cargo del sector público nacional definido en el artículo 8° de la ley 24.156, con exclusión del Banco de la Nación Argentina y del Banco de Inversión y Comercio Exterior.

El estado de emergencia tendrá vigencia por un (1) año a partir de su promulgación. El Poder Ejecutivo nacional podrá prorrogarlo por una sola vez y por igual término.

Las disposiciones de carácter común de esta ley son permanentes y no caducarán en los plazos citados en el párrafo anterior.

Los términos de la presente ley se aplicarán a todas aquellas disposiciones que se dicten posteriormente y hagan referencia expresa a la emergencia que se declara.

CAPÍTULO II

De los contratos del sector público nacional

ARTÍCULO 2° — Facúltase al Poder Ejecutivo a disponer por razones de emergencia la rescisión de los contratos, sean de obra, de servicios, de suministros, de consultoría o de cualquier otro tipo que generen obligaciones a cargo del Estado, celebrados con anterioridad al 10 de diciembre de 1999 por el sector público descrito en el artículo 1° de la presente. Quedan expresamente excluidos del régimen establecido en esta ley los contratos suscritos en virtud de los procesos de privatización autorizados por la ley 23.696 y que estén regidos en sus prestaciones por marcos regulatorios establecidos por ley.

A los efectos de esta ley se consideran configuradas las causales de fuerza mayor según el régimen previsto en los artículos 53 y 54 de la ley 13.064 y modificatorios, norma que se declara aplicable a esos fines a todos los contratos mencionados en el párrafo primero, cualquiera sea el tipo jurídico del ente comitente.

Dentro del plazo de treinta (30) días de la publicación de esta ley, la administración determinará por acto administrativo los contratos sujetos al régimen del presente capítulo.

ARTÍCULO 3° — La rescisión prevista en el artículo precedente, no procederá en aquellos casos en que sea posible la continuación de la obra, o la ejecución del contrato, previo acuerdo entre comitente o contratante y contratista que se inspire en el principio del sacrificio compartido por ambas partes. Estos acuerdos deberán ser aprobados por la autoridad competente en razón de la materia y deberán contemplar las siguientes condiciones mínimas:

a) Adecuación del plan de trabajos a las condiciones de disponibilidad de fondos del comitente o contratante;

b) Refinanciación de la deuda en mora a la fecha de vigencia de la presente, con aplicación del sistema establecido en el artículo 48 de la ley 13.064. Este régimen no será aplicable en el supuesto en que se conviniere la cancelación de la acreencia resultante mediante títulos de la deuda pública;

c) Adecuación del proyecto respectivo a las necesidades de ahorro efectivo de recursos cuando aquello resulte técnicamente posible;

d) Renuncia de la contratista a su derecho de percibir gastos improductivos, mayores gastos generales directos o indirectos o cualquier otra compensación o indemnización derivada de la reducción del ritmo o paralización total o parcial de la obra, devengados desde la celebración del contrato y hasta la fecha del acuerdo que aquí se prevé;

e) Renuncia de la contratista a reclamar compensaciones o créditos no certificados, salvo los resultantes del acuerdo celebrado.

Estos acuerdos deberán ser aprobados por la autoridad competente en razón de la materia y deberán concluirse y ser suscritos dentro de los ciento ochenta (180) días de la publicación de la presente ley.

CAPÍTULO III

De la relación de empleo público

ARTÍCULO 4° — El Poder Ejecutivo podrá reubicar al personal de su ámbito del sector público nacional a fin de obtener una mejor racionalización de los recursos humanos existentes, dentro de la zona geográfica de su residencia y escalafón en que reviste.

ARTÍCULO 5° — Facúltase al Poder Ejecutivo a dejar sin efecto por razones de servicio la asignación de funciones ejecutivas, gerenciales o equivalentes cuyos titulares gozaran de estabilidad, correspondientes a los tres (3) niveles superiores.

La atribución referida en el párrafo anterior, en ningún caso podrá afectar la estabilidad en el empleo que consagra la Constitución Nacional y las leyes que reglamentan su ejercicio.

El Poder Ejecutivo nacional establecerá en la reglamentación de la presente ley una instancia única de supervisión y aprobación de la aplicación de la referida atribución.

El personal alcanzado por dicha medida tendrá derecho a percibir una indemnización equivalente a un (1) mes del suplemento que perciba por el ejercicio de la función por año que reste para la conclusión del período de estabilidad funcional adquirida o fracción de seis (6) meses.

La presente facultad podrá ser ejercida durante el término de ciento ochenta (180) días contados a partir de la fecha de vigencia de la presente.

Las vacantes producidas por efecto de la aplicación de lo normado en los párrafos precedentes deberán ser cubiertas, en todos los casos, de conformidad con los mecanismos de selección previstos en los regímenes aplicables.

El pago de las indemnizaciones a que se refiere el presente artículo y las que puedan derivarse de la aplicación de lo dispuesto por el artículo 14 de la ley 25.237 será atendido mediante el Fondo de Reestructuración Organizativa creado por el artículo 15 de la citada ley.

CAPÍTULO IV

De los juicios contra el Estado nacional

ARTÍCULO 6° — En todos los juicios deducidos contra organismos de la administración pública nacional centralizada y descentralizada, entidades autárquicas, obras sociales del sector público, bancos y entidades financieras oficiales, fuerzas armadas y de seguridad, sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, sociedades de economía mixta, servicios de cuentas especiales, y todo otro ente en que el Estado nacional o sus entes descentralizados posean participación total o mayoritaria de capital o en la conformación de las decisiones societarias se suspenderán los plazos procesales hasta que el tribunal de oficio o la parte actora o su letrado comuniquen a la Procuración del Tesoro de la Nación su existencia, carátula, número de expediente, radicación, organismo interviniente, estado procesal y monto pretendido, determinado o a determinar.

La Procuración del Tesoro de la Nación tendrá un plazo de veinte (20) días a partir de la notificación para tomar la intervención que ella considere pertinente, vencido el cual se reanudarán los términos procesales. En materia previsional de amparo y procesos sumarísimos el plazo será de cinco (5) días.

La comunicación indicada en el párrafo primero de este artículo podrá ser efectivizada por medio de oficio, o a través del formulario que apruebe la reglamentación o por carta documento u otro medio fehaciente

En todos los casos el instrumento deberá ser conformado por el tribunal interviniente mediante la imposición del sello respectivo.

Será nula de nulidad absoluta e insanable cualquier comunicación que carezca de los requisitos anteriormente establecidos o contenga información incorrecta o falsa.

La Procuración del Tesoro de la Nación deberá mantener actualizado el registro de los juicios del Estado.

Para los juicios que se inicien a partir de la presente ley, regirá lo dispuesto en los artículos 8°, 9°, 10 y 11.

ARTÍCULO 7° — En aquellas jurisdicciones del interior del país en que no hubiere habido designaciones de delegados del Cuerpo de Abogados del Estado dependiente de la Procuración del Tesoro de la Nación en los términos de los artículos 66 y 68 de la ley 24.946, o en los casos en que la Procuración del Tesoro de la Nación considere que la cantidad o entidad de las causas en que intervienen delegados exceda razonables pautas para la mejor defensa judicial estatal, la representación judicial del Estado nacional o sus entes descentralizados, será encomendada al representante del Ministerio Público de la Defensa con competencia en el lugar. A tales efectos el Defensor General de la Nación podrá efectuar las designaciones ad hoc que correspondan.

Esta representación se ejercerá por el período de un (1) año contado a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, prorrogable por igual período por decreto del Poder Ejecutivo, a pedido de la Procuración del Tesoro de la Nación.

El Ministerio Público de la Defensa en cumplimiento de las funciones impuestas por la presente ley deberá ajustar su actuación a las reglas del mandato, en el término de los artículos 1869 y siguientes del Código Civil, incluyendo el aspecto técnico. En su defecto, los representantes de la defensa pública desempeñarán su cometido en la forma que mejor contemple los intereses confiados a su custodia, sin perjuicio de la independencia y autonomía funcional que surge del artículo 120 de la Constitución Nacional.

Cuando situaciones excepcionales o casos especiales lo hagan necesario a criterio de la Procuración del Tesoro de la Nación y con la conformidad del Defensor General de la Nación, la representación indicada podrá contratar un servicio de asistencia. Para el presente ejercicio presupuestario, los gastos que origine el cumplimiento de lo aquí dispuesto serán atendidos con fondos del Tesoro nacional, a cuyo fin el Jefe de Gabinete de Ministros podrá disponer las reestructuraciones de créditos presupuestarios que sean necesarias. En los ejercicios futuros, en su caso, deberá asignarse la partida presupuestaria respectiva.

En ningún caso podrá el defensor cobrar honorarios al Estado nacional pero le corresponderán en propiedad los que se le regulen en concepto de costas que sean impuestas a la parte contraria y efectivamente pagadas por ésta.

ARTÍCULO 8° — En todos los casos, promovida una acción contra los organismos mencionados en el artículo 6°, cualquiera sea la jurisdicción que corresponda, se remitirá por oficio a la Procuración del Tesoro de la Nación copia de la demanda, con toda la prueba documental acompañada y se procederá, cumplido este acto, a dar vista al fiscal, para que se expida acerca de la procedencia y competencia del tribunal.

ARTÍCULO 9° — Admitido el curso de la acción, se correrá traslado por el plazo de treinta (30) días o el mayor que corresponda, para que se opongan todas las defensas y excepciones dentro del plazo para contestar la demanda. El traslado se efectuará por oficio dirigido al Ministerio, Secretaría de la Presidencia de la Nación o entidad autárquica pertinente.

Cuando la notificación se cursara a Ministerio o Secretaría de la Presidencia diversa al que legal mente corresponde, los plazos de contestación sólo comenzarán a correr desde la efectiva recepción del oficio por el organismo competente, acreditada mediante el sello de su mesa de entradas.

ARTÍCULO 10. — En las causas que no fuera menester la habilitación de la instancia, se cursará de igual forma y manera la notificación a la Procuración del Tesoro de la Nación con una anticipación no menor de treinta (30) días hábiles judiciales al traslado de la demanda que se curse al organismo pertinente.

ARTÍCULO 11. — En los juicios de amparo y procesos sumarísimos no será de aplicación lo dispuesto en los artículos 8°, 9° y 10 de la presente ley.

ARTÍCULO 12. — Sustitúyense los artículos 30, 31 y 32 de la ley 19.549 por los siguientes:

Artículo 30: El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los artículos 23 y 24.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

Artículo 31: El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa (90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser interpuesta en los plazos perentorios y bajo los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.

La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.

Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

Artículo 32: El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

a) Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un gravamen pagado indebidamente;

b) Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

CAPÍTULO V

De la consolidación de deudas

ARTÍCULO 13. — Consolídanse en el Estado nacional, con los alcances y en la forma dispuesta por la ley 23.982 las obligaciones vencidas o de causa o título posterior al 31 de marzo de 1991 y anterior al 1° de enero de 2000, y las obligaciones previsionales originadas en el régimen general vencidas o de causa o título posterior al 31 de agosto de 1992 y anterior al 1° de enero de 2000 que consistan en el pago de sumas de dinero, o que se resuelvan en el pago de sumas de dinero, y que se correspondan con cualquiera de los casos de deuda consolidada previstos en el artículo 1° y se trate de obligaciones de los entes incluidos en el artículo 2°, ambos de la ley 23.982. Aclárase que quedan también comprendidas las de los entes de carácter binacional y multinacional en los cuales el Estado nacional tenga participación. En el caso de obligaciones previsionales originadas en el régimen general sólo serán objeto de consolidación los casos en los cuales el beneficio previsional hubiera sido otorgado antes de la fecha de entrada en vigencia del sistema previsional establecido por la ley 24.241. La fecha de consolidación para ambos tipos de obligaciones será el 31 de diciembre de 1999.

Se excluyen expresamente de esta consolidación, las obligaciones del Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, las del Instituto Nacional de Reaseguros Sociedad del Estado (en liquidación); y las obligaciones previsionales originadas en el régimen general cuya cancelación se hubiera previsto realizar en efectivo en la ley 25.237, hasta el importe autorizado por la misma ley.

Se extiende a la presente ley el carácter de orden público en los términos y con los alcances previstos en el artículo 16 de la ley 23.982. La deuda que se consolide según lo previsto en la presente quedará incluida dentro de los conceptos incorporados en el inciso f) del artículo 2° de la ley 25.152.

Quedan excluidas de la presente ley las deudas previsionales consolidadas por la ley 23.982 que aún no hubieran recibido los Bonos de Consolidación ordenados en dicha ley. Dichas deudas al término de su proceso administrativo o judicial serán pagadas con los Bonos establecidos en la ley 23.982.

ARTÍCULO 14. — Los pedidos de informes o requerimientos judiciales respecto al plazo en que se cumplirá cualquier obligación alcanzada por la consolidación dispuesta en la presente ley serán respondidos por el Poder Ejecutivo o cualquier ente deudor de obligaciones alcanzadas por la consolidación indicando que tales obligaciones quedarán sujetas a los recursos que anualmente contenga la Ley de Presupuesto de la Administración Nacional, para hacer frente al pasivo consolidado al 31 de diciembre de 1999, en un plazo máximo de dieciséis (16) años para las obligaciones generales y de diez (10) años para las obligaciones previsionales originadas en el régimen general.

ARTÍCULO 15. — Alternativamente a la forma de pago prevista, los acreedores podrán optar por suscribir a la par, por el importe total o parcial de su crédito, en moneda nacional o en dólares estadounidenses, bonos de consolidación o bonos de consolidación de deuda previsional, en las condiciones que determine la reglamentación.

ARTÍCULO 16. — El Poder Ejecutivo dispondrá la emisión de bonos de consolidación - cuarta serie y bonos de consolidación de deudas previsionales - tercera serie hasta la suma necesaria para afrontar las solicitudes de suscripción que reciba para cancelar las obligaciones consolidadas por esta ley.

ARTÍCULO 17. — Los suscriptores originales de los bonos de consolidación - cuarta serie y los tenedores de los bonos de consolidación de deudas previsionales - tercera serie podrán cancelar a la par deudas vencidas al 1° de enero de 2000 comprendidas y en las condiciones previstas, para cada uno de los bonos en los artículos 13, 14 y 15 de la ley 23.982.

ARTÍCULO 18. — El Poder Ejecutivo en la reglamentación establecerá un límite mínimo de edad a partir del cual se podrá excluir de la consolidación que se establece por la presente, a titulares de créditos previsionales derivados del régimen general. Asimismo, se podrá disponer la exclusión cuando mediaren circunstancias excepcionales vinculadas a situaciones de desamparo e indigencia en los casos en que la obligación tuviere carácter alimentario.

CAPÍTULO VI

Del saneamiento de la relación económica financiera entre el Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires

ARTÍCULO 19. — Facúltase al Poder Ejecutivo a proponer y efectivizar el saneamiento de la situación económica financiera verificada a la fecha de promulgación de la presente ley entre cada una de las provincias, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y el Estado nacional. A los efectos de esta ley se entenderá como Estado al definirlo por el artículo 1° de la ley 23.696, en tanto el Estado nacional conserve participación total o mayoritaria de capital en los organismos, entidades, empresas, entes, sociedades, etcétera, en dicha definición comprendidos o en los que legalmente les hayan sucedido o reemplazado, o respecto de los cuales haya asumido sus créditos y deudas.

ARTÍCULO 20. — A los fines del saneamiento a realizarse, podrán proponerse y acordarse conciliaciones, transacciones, compensaciones, reconocimientos y remisiones y toda otra operación que tienda a la determinación y cancelación de las deudas y/o créditos entre las partes.

Cuando una obligación susceptible de ser incluida en las conciliaciones, transacciones y otros actos perfeccionados se encontrare en vía de cobro administrativo o judicial, cualquiera de las partes del proceso respectivo podrá solicitar la suspensión por un plazo máximo de un (1) año de los procedimientos mientras se encuentre pendiente el trámite de saneamiento; y el órgano administrativo o judicial interviniente la ordenará sin sustanciación alguna, previa comprobación de la existencia de aquel trámite. Pendiente el mismo, tampoco podrán iniciarse trámites de cobro administrativo o judicial.

ARTÍCULO 21. — Facúltase al Jefe de Gabinete de Ministros o al funcionario en quien se delegue la facultad, a suscribir los acuerdos respectivos, los que deberán expresar el saldo definitivo, resultante de la totalidad de las operaciones que vincularan al Estado nacional y a los entes mencionados en el artículo 19 de la presente ley a la fecha de promulgación de la presente.

ARTÍCULO 22. — Los saldos que eventualmente surgieran del saneamiento serán cancelados en todos los casos mediante la entrega de los bonos de consolidación previstos por esta ley, constituyendo los acuerdos debidamente suscritos suficiente título a fin de que se ordene la entrega de los correspondientes bonos.

Si resultare saldo a favor de la Nación, las provincias o la Ciudad Autónoma de Buenos Aires podrán cancelar mediante la entrega de bonos de consolidación nacionales o provinciales garantizados con los ingresos derivados de la coparticipación federal de impuestos que le correspondan. En todos los casos los plazos para el pago de los bonos computarán a partir del 1° de enero de 2000.

CAPÍTULO VII

Disposiciones generales

ARTÍCULO 23. — Facúltase al Poder Legislativo nacional, al Poder Judicial de la Nación y al Consejo de la Magistratura a aplicar esta ley en el ámbito de su competencia en los aspectos que corresponda.

En aquellos aspectos vinculados a la relación de empleo público en el ámbito del Poder Legislativo nacional, la Comisión creada por el artículo 56 de la Ley 24.600, regulará las atribuciones conferidas.

ARTÍCULO 24. —Invítase a las provincias y al Gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires a adherir a la presente ley, legislando en el ámbito de su competencia sobre las materias incluidas en esta ley.

ARTÍCULO 25. — Los plazos de carácter procesal mencionados en el Capítulo IV de la presente ley se establecen en días hábiles.

ARTÍCULO 26. —Cuando se revoquen por razones de oportunidad, mérito o conveniencia contratos del sector público nacional, ya sean de obra, de servicios, de suministros o de consultoría, la indemnización que corresponda abonar al contratista no incluirá el pago de lucro cesante ni gastos improductivos.

ARTÍCULO 27. —Comuníquese al Poder Ejecutivo.

DADA EN LA SALA DE SESIONES DEL CONGRESO ARGENTINO, EN BUENOS AIRES, A LOS DIECINUEVE DÍAS DEL MES DE OCTUBRE DEL AÑO DOS MIL.

— REGISTRADO BAJO EL N° 25.344 —

JUAN P. CAFIERO. — MARIO A. LOSADA. — Guillermo Aramburu. — Mario L. Pontaquarto.


1 Segovia, Juan Fernando; “Delegación legislativa e incremento de atribuciones del Ejecutivo”; en Dardo Pérez
Guilhou, Atribuciones del Presidente Argentino, Ed. Depalma, Bs.As., 1986, p. 283.

2 Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Ed. Ariel, Barcelona, 1979, p. 62.        [ Links ]

3 Oyhanarte, Julio, Poder político y cambio estructural, Ed. Piados, Bs.As., 1969, p. 58.         [ Links ] Este autor se refiere a la función gubernamental como “... el trazado de la política global y la adopción de las decisiones fundamentales destinadas a realizarla”, siendo esta función de ejercicio por parte de los tres órganos superiores del Estado: el Poder Ejecutivo la realiza cuando se desempeña como un centro de comando rápido, informado y verdaderamente eficaz, el Poder Legislativo por medio de sus mayorías que cohesionadas permitan la gestión del Ejecutivo, y del Poder Judicial, favoreciendo la viabilidad de la política por medio de las sentencias. Mientras que la función de control debe ser atribuida a los jueces y a las minorías legislativas”. (Ver también Pérez Guilhou, Dardo, “El Poder Judicial: órgano político y estamental”; en Dardo Pérez Guilhou y otros, El Poder Judicial, Ed. Depalma, Bs.As., 1989, p. 77).        [ Links ]

4 Conf. Bertrand de Jouvenel, Los orígenes del Estado moderno, Emesa, Madrid, 1977, pp. 418-420.        [ Links ]

5 Al respecto pueden consultarse las importantes obras de Mario Daniel Serrafeno, Momentos institucionales y modelos constitucionales, Centro Editor de América Latina, Bs.As., 1993.         [ Links ] Salvador Valencia Carmona, El poder ejecutivo latinoamericano, Universidad Nacional Autónoma de México, México, 1979.         [ Links ] Juan Vicente Sola, Las dos caras del Estado, Ed. Planeta, Bs.As., 1988.         [ Links ] Jorge Carpizo, El presidencialismo mexicano, Siglo Veintiuno Editores, 2da. Ed., México, 1979.         [ Links ] N. Guillermo Molinelli, Presidentes y Congresos en Argentina: mitos y realidades, Ed. Grupo Editor Latinoamericano, Bs.As., 1991.         [ Links ] J. Blondel, M. Duverger; S.E. Finer; S.M. Lipset y otros, El Gobierno: estudios comparados, Alianza Editorial, Madrid, 1981.         [ Links ] Humberto Nogueira Alcalá, “Análisis crítico del Presidencialismo. Los regímenes presidencialistas de América Latina”; en Consejo para la Consolidación de la Democracia; Presidencialismo vs. Parlamentarismo, Eudeba, Bs.As., 1988, pp. 125 y ss.         [ Links ] Manuel Fraga Iribarne, La reforma del Congreso de los Estados Unidos, Ediciones Cultura Hispánica, Madrid, 1951.         [ Links ] Edward S. Corwin, El Poder Ejecutivo, Editorial Bibliográfica Argentina, Bs.As., 1959.         [ Links ] Richard E. Neustad, El poder presidencial y los presidentes modernos; Ed. Grupo Editor Latinoamericano, Bs.As., 1993;         [ Links ] etc.

6 Alberdi, Juan Bautista, Bases ... , Francisco Cruz, Bs.As., 1914, cap. XXV; p. 175.        [ Links ]

7 Pérez Guilhou, Dardo, “El Poder Ejecutivo”; en Dardo Pérez Guilhou y Felipe Seisdedos, Derecho Constitucional de la reforma de 1994, tomo II, distrib. Ed. Depalma, Mza., 1995, pp. 115 y ss.        [ Links ]

8 Ver el análisis detallado de estas competencias en la obra citada en la nota precedente.

9Diccionario de la Real Academia Española; 2 ed.; Espasa- Calpe; Madrid, 1958, p. 532.        [ Links ]

10 Bielsa, Rafael, Estudios de Derecho Público, tomo III, Ed. Depalma, Bs.As., 1952, p. 255.        [ Links ]

11 Gómez Acebo, Ricardo, “El ejercicio de la función legislativa por el gobierno: leyes delegadas y decretos leyes”, citado por Juan Fernando Segovia, Op.cit., p. 298.

12 Teorías citadas por Juan Fernando Segovia; “Delegación legislativa ...”, Op.cit., p. 304.

13 Rafael Bielsa, Op.cit., tomo III, p. 256.

14 Estos principios son consagrados en el art. 3 de la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo nro. 19.549
y también en el art. 2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de la Provincia de Mendoza nro. 3909.

15 Esto es sostenido entre otros, por Juan Fernando Segovia, Op.cit., p. 305.

16 Heras, Xifra, Curso de derecho constitucional, T.II, Ed. Bosch, Barcelona, 1962, p. 272.        [ Links ]

17 Colautti, Carlos, Derecho Constitucional, Editorial Universidad, Bs.As., 1996, p. 178.        [ Links ]

18 El art. 19 segunda parte reza: “Ningún habitante de la Nación será obligado a hacer lo que no manda la ley, ni privado de lo que ella no prohíbe”.

19 El art. 14 señala: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber, ...”.

20 Ekmekdjian, Miguel Angel, Tratado de Derecho Constitucional, tomo IV, Ed. Depalma, Bs.As., 1997, p. 708.        [ Links ]

21 García Lema, Alberto M., “Decretos de necesidad y urgencia. Delegación legislativa. Agilización del trámite de discusión y sanción de las leyes” en Horacio Rosatti y otros, La reforma de la Constitución Nacional, Ed. Rubinzal- Culzoni, Santa Fe, 1994, p. 399.        [ Links ]

22 Ekmekdjian, Miguel Angel, Op.cit., p. 705.

23 Ekmekdjian, Miguel Angel, Op.cit., p. 705. También puede consultarse a Germán J. Bidart Campos, Manual de la Constitución Reformada, tomo III, Ed. Ediar, Bs.As., 1997, p. 247.        [ Links ]

24 Fallos nro. 148-430.

25 Urrutigoity, Javier, “Comentario sobre la delegación legislativa en la reforma constitucional”en Jorge Sarmiento García y otros, La reforma constitucional interpretada, Ed. Depalma, Bs.As., 1995, p. 375.        [ Links ]

26 Fallos tomo 155-178.

27 Fallos t. 169-203.

28 Fallos t. 175-311.

29 Fallos t. 191-248.

30 Fallos t. 237-636.

31 Fallos t. 246-345.

32 Fallos t. 286-325.

33 Publicado en Revista La Ley 1994- B ­ 633 y fallado en diciembre de 1993. Sobre este fallo opina Quiroga Lavié que se pretende borrar definitivamente del derecho positivo la diferencia entre los decretos reglamentarios o reglamentos de ejecución, que son legítimos porque están previstos en el art. 99, inc. 2, de la Constitución Nacional, y los reglamentos delegados, que eran ilegítimos hasta 1994 y ahora están previstos en el art. 76 de la Constitución nacional. (Quiroga Lavié, Humberto, Constitución de la Nación Argentina Comentada, Ed. Zavalía, Bs.As., 1996, p. 494).         [ Links ]

34 Ekmekdjian, Miguel Angel, Op. cit., p. 707. Agrega este autor que "Incluso en materia penal, en la que la Corte había dictado el fallo «Mouviel», se ha llegado a resignar, en ciertos aspectos, la función de represión penal de ciertas conductas con las llamadas «leyes penales en blanco», aunque ha habido cierta vuelta a las fuentes en la década de 1980, en materia penal" (p. 707). Y continúa "También se ha admitido la posibilidad de legislar telefónicamente, tal como hace el Banco Central por medio de comunicados telefónicos, que pueden enriquecer o empobrecer a una persona en cuestión de horas y la enorme masa de legislación delegada que dicta, por ejemplo, la Dirección General Impositiva, con tal velocidad y tan prolíficamente que ni los propios especialistas llegan a conocer las normas vigentes. Qué decir de las normas aduaneras, policiales, etc." (p. 708).

35 Este precepto proviene, para García Lema, del punto «G», apartado b), del Núcleo de Coincidencias Básicas, contenido de la ley 24.309, cuyo título, representativo de los seis temas allí atados y desarrollados, nos ofrece una primera pista de la intencionalidad constitucional, al decir: «Regulación de la facultad presidencial de dictar reglamentos de necesidad y urgencia y procedimientos para la agilización del trámite de discusión y sanción de las leyes». (García Lema, Alberto M., “Un nuevo caso de delegación legislativa. La ley 25.414” en Boletín de Derecho Constitucional de La Ley del 18 de mayo de 2001; p.1).        [ Links ]

36 Badeni, Gregorio, Reforma Constitucional e Instituciones Políticas, Ed. Ad- Hoc, Bs.As., 1994, p. 301.         [ Links ] Continúa afirmando que “de todas maneras, y atendiendo al carácter excepcional de esa delegación, su interpretación deberá ser sumamente restrictiva y jamás podrá conducir al absurdo de anular, en la práctica política, no solamente la doctrina de la división de poderes sino también la jerarquía del Congreso y su razón de ser constitucional”.

37 García Lema, Alberto M., Op.cit., p. 398.

38 Quiroga Lavié, Humberto, Op. cit., p. 492. Canosa a su turno, considera saludables las modificaciones de la Constitución Nacional en materia de facultades reglamentarias de los órganos de la administración y respecto a la delegación entiende que un buen uso de ella por parte del Congreso evitará abusos del Poder Ejecutivo en materia reglamentaria. (Armando N. Canosa; “La delegación legislativa en la nueva Constitución”; en Juan Carlos Cassagne y otros; Estudios sobre la reforma constitucional; Ed. Depalma; Bs.As.; 1995; pág. 181).        [ Links ]

39 Ekmekdjian, Miguel Angel, Op.cit., p. 710. Este autor analiza y critica los argumentos vertidos por Quiroga Lavié en estos términos: “El primer argumento es el clásico de la realpolitik: en la Argentina, durante todo este siglo se ha practicado la delegación legislativa. (...) Sin embargo, agregaremos que no cualquier normalidad puede transformarse en normatividad. (...) El segundo argumento del autor citado –refiriéndose a Humberto Quiroga Lavié- es una repetición del primero. Afirma que en todo el mundo la delegación legislativa es una regla impuesta por razones de tecnología legislativa. No estamos de acuerdo con esta afirmación. En primer lugar, no cabe asimilar los regímenes parlamentarios, en los cuales el gabinete es un desprendimiento del parlamento, con responsabilidad fiduciaria de los ministros, con los presidencialistas, en los cuales existe una estricta separación de poderes y sin responsabilidad fiduciaria del presidente y sus ministros (...). El tercero, que se refiere a la lentitud del proceso legislativo, (...) en lugar de delegar en organismos de la administración pública, el Congreso puede hacerlo, y ahora está habilitado constitucionalmente para ello (art. 79, Const. nac.), en las comisiones de las cámaras.

40 Vanossi, Jorge Reinaldo, “La Constitución evanescente”; en Revista La Ley 1994-E- 1246.         [ Links ] Al respecto Bianchi señala que una cuestión que queda a resolver es si se ha abandonado la vieja jurisprudencia de la Corte o se la ha convalidado. Para este autor ése habrá de ser, precisamente, uno de los muchos interrogantes que han de quedar librados a la interpretación del máximo tribunal. (Bianchi, Alberto B., “Una primera aproximación a la reforma constitucional”, en ED. 28/9/94).

41 Este supuesto de prohibición del dictado de disposiciones de carácter legislativo tiene como excepciones los casos en que sí puede dictar decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, tercer y cuarto párrafos).

42 Bianchi, Alberto B.; “Una primera aproximación a la reforma constitucional”, Op.cit.

43 Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, La Constitución reformada. Comentada, interpretada y concordada, Ed. Ciudad Argentina, Bs.As., 1994, p. 281.

44 Quiroga Lavié, Humberto, Op. cit., p. 27. Esto ha sido criticado por Urrutigoity (Op.cit., p. 384) y por
Ekmekdjian (Op.cit., p. 714).

45 García Lema, Alberto M., Op.cit., pp. 402/403.

46 Urrutigoity, Javier, Op. cit., p. 385.

47 Ekmekdjian, Miguel Angel, Op. cit., p. 413. Agrega este autor que “en esta materia se usó y se abusó de la delegación legislativa (en materia de locaciones, agio y especulación, etc.). A partir de la reforma, esta materia entra en la prohibición del primer párrafo del artículo, porque no está incluida en ninguna de las excepciones”.

48 Continúa Ekmekdjian diciendo que “Si se le da un sentido distinto a la frase «materias determinadas de administración», se está abriendo la puerta para permitir la delegación legislativa, en todo el derecho público, sin límite alguno”. (Op.cit., p. 714).

49 Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, Op. cit., p. 281.

50 Quiroga Lavié, Humberto, Op. cit., p. 497.

51 Bianchi, Alberto B. “Una primera aproximación a la reforma constitucional”, Op. cit.

52 Agrega el autor que “... emergencia es: Ocurrencia, accidente que sobreviene (Diccionario de la Lengua Castellana, 2ª acepción). Si el hecho que sobreviene es accidental (no previsto), no puede estar entre las previsiones normales que suelen tener las leyes-marco para delegar normas en el Poder Ejecutivo. Recuérdese que estamos interpretando una excepción al principio general de la prohibición de la delegación, razón por la cual tales excepciones deben ser interpretadas restrictivamente”. (Op.cit., p. 716).

53 Urrutigoity, Javier, Op. cit., p. 389.

54 Conf. con el dictamen del Procurador Dr. Sebastián Soler en la causa “Mouviel”, citado por Javier Urrutigoity, Op. cit., p. 390.

55 Quiroga Lavié, Humberto, Op. cit., p. 500.

56 Agrega Ekmekdjian que dicho control “nunca se llevará a cabo”; Op. cit., p. 722.

57 Dromi, Roberto y Menem, Eduardo, Op. cit., p. 358.

58 Colautti, Carlos, Op. cit., p. 185. Creemos que esta interpretación es la que indudablemente responde a un principio de coherencia y razonabilidad.

59 Coinciden con esta opinión Javier Urrutigoity, Op.cit., p. 390. También Miguel Marienhoff; Tratado de
Derecho Administrativo
, Tomo I, Ed. Abeledo- Perrot, Bs.As., 1990, pp. 580 y conc.

60 El texto completo de la ley puede consultarse en el punto VII. Anexo de este trabajo.

61 Puede consultarse en el punto VII. Anexo de este trabajo.

62 Puede consultarse en el punto VII Anexo.

63 García Lema, Alberto M., “Un nuevo caso ...” Op.cit., p. 2.

64 Diario La Gaceta; 20 de noviembre de 1810, tomo I, p. 228.        [ Links ]