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Historia (Santiago)

versión On-line ISSN 0717-7194

Historia (Santiago) v.43 n.1 Santiago jun. 2010

http://dx.doi.org/10.4067/S0717-71942010000100008 

HISTORIA N° 43, vol. I, enero junio 2010: 248-249

RESEÑAS

CAMILO CARRASCO, Banco Central de Chile 1925-1964. Una Historia Institucional. Santiago, Banco Central de Chile, 2009, 640 páginas.

 

Luego de una larga y exitosa carrera profesional en el Banco Central de Chile, Camilo Carrasco ha escrito una historia de los primeros cuarenta años del instituto emisor. Este proyecto, comisionado por el propio Consejo del banco, consideró el acceso a todos los archivos de la institución, incluyendo las actas de las sesiones del Directorio. De esta forma, en base a información primaria no antes consultada y con una pluma ágil y amena, el autor nos presenta un trabajo que, aunque es de índole principalmente descriptiva, resulta valioso para economistas e historiadores y es, a la vez, accesible también a legos interesados en la historia de Chile. En particular, este estudio nos ofrece una mirada distinta, desde el Banco Central, sobre un período de nuestra historia que, más allá de las contribuciones de autores como Rolf Lüders, Jere Behrman, Adolfo Ibáñez, Enrique Brahm y otros (y de algunas revisiones acotadas a determinados hitos como la Gran Depresión o el establecimiento de la CORFO), amerita un nuevo examen desde la perspectiva de la historia económica.

Una historia del Banco Central debe comenzar con un examen de los antecedentes que llevaron a su creación en 1925, la cual, vale la pena recordar, se llevó a cabo junto con la dictación de una nueva Ley General de Bancos y de una Ley Monetaria, que restableció el patrón oro en el país. En este sentido el interés y, más aún, el consenso en cuanto a la necesidad de una reforma de la institucionalidad monetaria y financiera del país se debía a la persistente depreciación de la moneda durante el siglo XIX y las primeras décadas del siglo XX. Ello se refleja, en particular, a través de la relación cambiaria entre el peso y el penique británico, divisionaria de la libra esterlina, la moneda dura por excelencia en la era del patrón oro internacional (por lo menos hasta la Primera Guerra Mundial). Los debates y las diversas propuestas sostenidos a lo largo de los años para avanzar en una reforma de la institucionalidad monetaria, particularmente en términos de contar en el país con algún tipo de instituto emisor, son asuntos sobre los cuales se ha escrito mucho, y Camilo Carrasco aborda el tema con bastante cuidado. En definitiva fue E.W. Kemmerer, conocido como el "Doctor Dinero" por su experiencia en materia de asesorías monetarias internacionales, quien se habría de llevar el crédito (todos los "aplausos", para usar la expresión de C. Carrasco) por la creación de nuestro Banco Central. Dicho esto, es importante recordar en todo caso que las innovaciones institucionales de Kemmerer fueron en realidad bastante menores con respecto a lo que se venía discutiendo en el país desde antes de su visita.

Evaluar la labor del Banco Central de Chile debe considerar sus logros o resultados a la luz de los objetivos de la institución. Estos, sin embargo, no fueron explícitamente definidos en su legislación original, que solo pretendía que la nueva institución satisficiera la necesidad de estabilizar la moneda y de regular la tasa de interés, de modo de fomentar el progreso económico en el país. En el contexto de un patrón metálico, preservar la estabilidad de la moneda constituía en principio una cuestión bastante directa y sencilla (aunque la crisis del año 30 mostró otra cosa). El abandono del patrón oro, a través de la suspensión temporal de la convertibilidad en 1931 y, después, definitivamente en 1932, en medio de una profunda crisis política y económica, representa un quiebre fundamental en el manejo de la política monetaria en el país. Camilo Carrasco argumenta incluso que el bienio 1931-1932 "cambió la historia del banco" (p. 245). De acuerdo al autor, en los años siguientes se percibe una falta de claridad del Banco Central en cuanto a lo que entiende por sus objetivos, en medio de un entorno institucional que, por cierto, no era nada sencillo para las autoridades del instituto emisor. En efecto, es importante tener presente que a partir de los años 30, junto con el fin del patrón oro, se percibe en el país un cambio en el paradigma económico. La capacidad y voluntad de las autoridades del Banco Central de hacer frente a las presiones del gobierno, especialmente en cuestiones de financiamiento de diversos gastos públicos, es una constante en la historia del banco a través del período considerado y es también un tema que permea esta narrativa.

Es interesante tener presente, en todo caso, que la propia estructura organiza-cional del Banco Central agravaba su exposición a distintos tipos de presiones. El directorio del banco que, de acuerdo al diseño original de E. W. Kemmerer, contaba con la participación de representantes de diversos sectores de la actividad económica, resultó un mecanismo por medio del cual intereses privados pudieron influir en el manejo de la política monetaria, más allá de consideraciones económicas objetivas. Este problema estaba directamente relacionado a la posibilidad que tenía el Banco Central de otorgar créditos directamente a los particulares.

La interacción del Banco Central con el mundo político fue, por otra parte, influida por el mecanismo de las "Consejerías Parlamentarias". A través de una ley promulgada a fines de 1946 (y que estuvo en vigencia hasta 1960), representantes del Parlamento se incorporaron a los directorios de diversas instituciones del sector público, incluyendo el Banco Central. En el instituto emisor este nuevo esquema directivo involucró una pérdida de influencia de los criterios técnicos en el manejo de la política monetaria, aunque de acuerdo a algunos antecedentes ello también pudo representar, por lo menos en algunos momentos, un contrapeso a la intromisión del Ejecutivo en los ámbitos de competencia que eran propios del banco (pp. 393-394). La iniciativa en cuestión buscaba implementar una mayor fiscalización parlamentaria de distintas instituciones públicas, pero obviamente tendría consecuencias no previstas; dado que sus efectos sobre el desempeño del Banco Central durante el período considerado pueden haber sido diversos, un examen más acabado de esta innovación institucional puede ser una iniciativa muy provechosa.

Como sea, fue solo el año 1953, al reformarse la ley orgánica del instituto emisor, que se establecieron explícitamente los objetivos del Banco Central, en el sentido de "propender al desarrollo ordenado y progresivo de la economía nacional" (p. 407). Aunque se esperaba que este propósito se lograra evitando tendencias inflacionistas, es interesante anotar que fue precisamente en esta década cuando la inflación alcanzó por primera vez tasas verdaderamente preocupantes en el país. Vale la pena apuntar, de paso, que esta reforma no involucró un cambio en la composición del directorio del banco. Justamente por estas limitaciones, y por las consecuencias de esta reforma, se echa de menos en esta historia un examen de la lógica detrás de la misma, que, cabe mencionar, había sido redactada por el propio presidente del Banco Central, Arturo Maschke.

En este sentido, y a la luz de esta evidencia y de la lectura global de este trabajo, parece válido preguntarse respecto del verdadero rol del Banco Central en la economía chilena durante el período considerado. Desde los años 30, después del abandono del patrón oro, el Banco Central aparece ejerciendo un rol como facilitador de créditos a diversas instituciones fiscales y semifiscales. En este ámbito, por momentos su papel parece más bien el de una institución de fomento productivo, situación que con el establecimiento de la CORFO, en 1939, parece institucionalizarse definitivamente.

El involucramiento del Banco Central en temas macroeconómicos se aprecia principalmente en la "Exposición del Directorio" de mediados de 1955, cuando el país estaba en medio de una profunda crisis económica. Más allá de este diagnóstico por parte de las autoridades del instituto emisor, es interesante anotar que el trabajo de la Misión Klein & Saks, que fue contratada por el gobierno justamente para hacer frente a esta situación, se desarrolló de forma casi completamente independiente de la labor del banco, como evidencia la narrativa de Camilo Carrasco, que apenas se refiere al trabajo en el país de este equipo de expertos extranjeros. En este sentido, en este período el Banco Central habría visto circunscrito su accionar simplemente a la ejecución de políticas monetarias que habían sido definidas sin su concurso.

La intervención del banco en los temas de política cambiaria fue en general un área donde las prerrogativas del instituto emisor se mostraron bastante frágiles. La Comisión de Control de Operaciones de Cambio (1931) y su sucesora, la Comisión de Cambios Internacionales (1932), que fue en realidad un ente autónomo, fueron creadas con la activa participación del banco, para hacer frente a la delicada situación externa del país en la época. Cuando en 1942 se crea el Consejo Nacional de Comercio Exterior, fusión de esta comisión con varias otras instituciones regulatorias del comercio exterior, y que sería presidida por el ministro de Economía y Comercio, el rol del Banco Central en materia de la política cambiaria aparece bastante minimizado. El hecho de que algunos años más tarde el Banco Central haya sido la contraparte nacional del Fondo Monetario Internacional, al que Chile adhirió como miembro fundador, llevó a un equilibrio bastante particular en materia del manejo cambiario, hasta que en 1960 la Comisión de Cambios Internacionales se fusiona definitivamente con el Banco Central. Esta evolución evidencia, por otra parte, un interesante fenómeno de persistencia institucional, que ha llevado a que, con un grado mucho más acotado y modesto, los principios de la regulación cambiaria persistan en algunas áreas hasta el día de hoy.

Camilo Carrasco argumenta que el funcionamiento del Banco Central en sus primeras cuatro décadas se vio afectado por el hecho de que no había forma de asegurar que los directores de la institución tuvieran una preparación técnica adecuada. Como ya observamos, el instituto emisor se creó para administrar un esquema de patrón oro que funcionaba con un sistema de ajuste automático; la creación del Banco Central y el restablecimiento del patrón oro eran, de esta forma, materias indisolubles. En este sentido, y a pesar de los innumerables debates sobre la necesidad de una reforma monetaria que se habían producido en el país desde fines del siglo XIX, el abandono de la paridad del oro desnudó graves debilidades en la capacidad técnica de los hombres públicos que asumieron como autoridades monetarias en el país. Por cierto, la escasez de capital humano específico en el área de la política económica era un problema más global en Chile hacia la primera mitad del siglo XX. En este ambiente, el manejo de la política económica se haría muy dependiente de pocas personas; a la luz de la narrativa de Carrasco, en los primeros años del Banco Central la influencia de Guillermo Subercaseaux o de Walter van Deusen, asesor externo recomendado por Kemmerer, aparecen como decisivas.

La debilidad existente en el Banco Central en el manejo de las actividades que le eran propias se puede constatar al considerar que entre 1935 y 1951, en el contexto de un proceso de crecimiento que exhibió movimientos cíclicos de distinta intensidad, el instituto emisor mantuvo su tasa de descuento constante (pp. 384-385). En este entorno, durante muchos años las tasas de interés reales serían negativas en el país, lo que conllevaría nefastos efectos sobre la asignación de recursos en la economía. Justamente por ello llama la atención la inacción de las autoridades del banco en esta materia, aunque quizás esto puede explicarse, en parte, por su estructura organizacional, de acuerdo a lo mencionado anteriormente. En todo caso, a lo largo del período considerado se dio un proceso de aprendizaje gradual respecto del manejo de la política monetaria, en el que la relación del Banco Central con el Fondo Monetario Internacional habría sido clave, ya que permitió sistematizar un proceso de transferencia de conocimiento respecto de la administración de esta herramienta de la política económica.

La iniciativa del Banco Central de Chile de publicar este libro pone a la historiografía económica de Chile a la par con esfuerzos realizados en otros países, donde también se han editado historias institucionales de este tipo, comisionados en algunos casos por los propios bancos centrales respectivos. De esta forma, este trabajo ofrece antecedentes que invitan a reexaminar un período clave de nuestra historia moderna; para ello cuenta con una serie de recuadros y anexos que aportan referencias importantes para la memoria relatada. Dicho esto, vale la pena agregar que se echa de menos un índice al final del mismo. Por otra parte, por momentos da la impresión de que el autor no sacó todo el provecho que se pudo a la oportunidad única de consultar los archivos del Banco Central; el amplio período que abarca este estudio y la propia inclinación del autor pueden haber limitado una discusión más acabada de los distintos temas que surgen al abordar una historia institucional de este tipo.

A la luz de la característica principal de la institucionalidad actual del Banco Central, en su relato el autor ofrece como hilo conductor la evolución de la autonomía del instituto emisor a lo largo de sus primeros cuarenta años de historia. De la narrativa expuesta se deduce que en último término la institucionalidad del Banco Central de Chile resultó frágil; de esta forma, muchos de los propósitos del diseño original de E. W. Kemmerer no se cumplieron y el banco fue permanentemente instrumentalizado por el gobierno. A modo de ejemplo, y en términos de un tema que ya hemos analizado, la composición del directorio que propuso Kemmerer buscaba limitar la influencia del gobierno en el nuevo instituto emisor, pero claramente, el mecanismo propuesto no obtuvo los resultados previstos y en definitiva fue modificado. Ello permite constatar el desperfilamiento de la labor del banco y nos muestra cómo desde los años 30 el Banco Central quedó muy dependiente de la situación ideológica dentro de la cual transcurría la actividad económica del país; en este contexto la política monetaria no podría, entonces, propender a la estabilidad de precios de forma permanente. Reconociendo que la comparación debe tomarse con cuidado, por cuanto la situación económica en el país ha ido cambiando a lo largo del tiempo, es interesante anotar que en materia inflacionaria el período que cubre esta historia se compara bastante desfavorablemente con los indicadores registrados, por ejemplo, en los cuarenta años previos al establecimiento del Banco Central.

Juan Pablo Couyoumdjian
Universidad del Desarrollo