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Cuadernos de economía

versión On-line ISSN 0717-6821

Cuad. econ. v.40 n.121 Santiago dic. 2003

http://dx.doi.org/10.4067/S0717-68212003012100050 

Cuadernos de Economía, Año 40, N° 121, pp. 768-773 (diciembre 2003)

DEFICIT Y CONVERTIBILIDAD EN ARGENTINA 1991-2001:
INCONSISTENCIA ASIMETRICA

OSVALDO H. SCHENONE*

1. INTRODUCCIÓN

El sector público argentino solamente se dio por enterado que el país había adoptado en 1991 un sistema monetario que no le permitía al Banco Central financiar los déficit fiscales cuando tuvo que cambiar la fuente de financiamiento de los mismos. Pero siguió incurriendo en déficit que entonces se financiaron con emisión de deuda pública en vez de emisión de dinero.

Mientras este financiamiento estuvo disponible, el sector público mantuvo el comportamiento de gasto en exceso de sus ingresos que había caracterizado las 5 ó 6 décadas anteriores. Cuando ya no fue posible seguir financiando al sector público con endeudamiento, el sector público entró en default y forzó, así, a que el sector privado tampoco pudiera pagar sus deudas por no contar con los recursos que presumiblemente tenía a cobrar del sector público. No interesa cuán caótico y costoso sea este resultado final, éste fue deliberadamente preferido por las autoridades a cualquier reducción del déficit que pudiera haber evitado el caos1.

El gasto público pasó de 48.000 millones de dólares en 1991 a 86.500 millones en 1999; un crecimiento de 80% mientras el PBI creció aproximadamente 50% en el mismo período. Mientras la deuda pública alcanzaba alrededor de 70.000 millones después de la reestructuración del Plan Brady (principios de 1993); es decir, 29% del PIB, los déficit fiscales reiterados e ininterrumpidos llevaron la deuda pública a 31% del PIB en 1994; 36% en 1995; 38% en 1996; 39% en 1997; 41.4% en 1998; hasta superar el 50% del PIB en 2001.

Calvo, Izquierdo y Talvi (2002) califican esta explicación de la crisis como la más popular y la resumen en una "unholy combination of a fixed exchange rate and large fiscal deficits that led to a rapid growth in public debt, severe fiscal

sustainability problems, and eventually, a loss of access to the credit markets" (pág. 2). Estos autores complementan la anterior explicación del colapso del Plan de Convertibilidad en Argentina, enfatizando los elementos financieros de la crisis. De acuerdo a estos autores, la repentina, severa y prolongada interrupción del influjo de capitales en 1998 (debida a la crisis de Rusia) desencadenó la crisis porque hizo que el tipo de cambio real quedara fuera de equilibrio y, para restablecerlo, debiera subir aproximadamente el triple de lo que efectivamente subió2, retenido o frenado por (1°) el tipo de cambio fijo y (2°) la inflexibilidad de precios de no transables (esta última, a su vez, se debe a la gran importancia, dentro de los precios de no transables, de los sueldos del sector público y de las tarifas de servicios públicos)3.

Esta resistencia del tipo de cambio real a subir oculta y disimula la magnitud del ajuste fiscal que se necesitaba. Pero según Calvo, Izquierdo y Talvi, aunque Argentina hubiera abandonado la convertibilidad en enero de 2000 (en vez de enero 2002), y el tipo de cambio flotante "would have revealed that Argentina was in the dumps" (pág. 25), los resultados no hubieran sido significativamente diferentes de lo que realmente sucedió: ya sea con tipo de cambio fijo o flotante, las expectativas de devaluación hubieran hecho subir en pesos el valor de la deuda pública (casi totalmente denominada en divisas), deteriorando así aún más la escasa sostenibilidad de las cuentas fiscales y generando el temor de un inminente default.

La cornisa por la que transitaba la economía argentina, según estos autores, estaba definida por la dolarización de la economía (en particular, de la deuda pública) y el hecho de que se trataba de una economía cerrada al comercio y dependiente del flujo de capital externo. Una interrupción repentina, severa y prolongada de este flujo no se puede corregir con una reducción del déficit fiscal sino que sería necesario un enorme superávit fiscal, prácticamente imposible de lograr.

Otro ingrediente de la explicación de la crisis que condujo al abandono de la convertibilidad se encuentra en Galiani, Heymann y Tommasi (2002), quienes argumentan que no sólo el gasto público fue excesivo durante la década de los noventa, sino también el gasto privado. "Not only the government, but asset holders and the public in general acted during a good part of the decade as if the evolution of the economy (and the fiscal situation in particular) need not cause big concerns." (pág. 1). El sector privado tuvo expectativas erróneas e interpretó que la bonanza de los noventa era la tendencia permanente y no un ciclo, como resultó ser al fin de cuentas. Confiando en la estabilidad por tiempo indefinido del valor de los activos y del ingreso expresados en divisas, el sector público y el privado se endeudaron en divisas sin tomar las debidas precauciones ante variaciones en el tipo de cambio real. El comportamiento irresponsable no fue, según estos autores, un atributo exclusivo del sector público4.

Perry y Serven (2002) argumentan que la crisis no fue el resultado de shocks externos más severos que los sufridos por otros países latinoamericanos. Ni las perturbaciones reales -que fueron de menor magnitud que en otros países- ni la caída en la entrada de capitales a fines de los noventa -reflejo más que causa, del deterioro económico- permiten explicarla. Por el contrario, según estos autores, el origen de la crisis se encuentra en tres causas (ninguna por sí sola era más severa que en otros países latinoamericanos, sino que conjuntamente hacen al país demasiado vulnerable ante shocks externos adversos): la rigidez del sistema cambiario, la fragilidad de la situación fiscal (especialmente después de 1995) y la vulnerabilidad del sistema bancario oculta tras una fachada de solidez.

La explicación que invoca más factores causales de la crisis argentina de fines de 2001 es la ofrecida por R. Arriazu (2003); a saber: 1) Comportamiento fiscal irresponsable (de parte de gobiernos provinciales y nacional; de peticiones empresariales y sindicales; de jueces, legisladores, periodistas y economistas); 2) Un "consenso" entre analistas locales e internacionales que la convertibilidad resultaba inflexible para enfrentar shocks externos; 3) El exceso de gasto público había elevado por encima del equilibrio el precio relativo de los bienes no transables; 4) Opiniones influyentes de intelectuales extranjeros que abogaban por el cese de cualquier ayuda internacional, en base a que ésta incentivaría un influjo irresponsable de capitales (moral hazard problem); 5) Reclamos interesados de incentivos a la inversión y a la competitividad apoyados en propuestas de presuntos analistas locales y extranjeros a favor de una devaluación; 6) Prácticas crediticias inadecuadas por parte de las entidades financieras.

Chudnovsky, López y Pupato (2003) enfatizan cuatro debilidades que dificultaron la absorción de las perturbaciones externas que enfrentó Argentina desde 1998 y desembocaron en la crisis del 2001: la falta de mecanismos de ajuste cambiario; la escasa disciplina fiscal del sector público; las restricciones políticas impuestas por el descontento de amplios sectores de la sociedad ante el empeoramiento de los indicadores de bienestar social durante la década de los noventa; y finalmente, la falta de políticas de promoción de la competitividad de la producción y las exportaciones.

En la opinión de estos autores el elemento, quizás, más sorprendente en un contexto que hacía impracticable las soluciones por la vía del ajuste fiscal es la oposición del gobierno argentino a proponer un programa de reestructuración profunda de la deuda, con quitas substanciales de capital o reducciones importantes en la tasa de interés que podría haber evitado el posterior default y, tal vez, hubiera evitado la crisis bancaria y salvado la convertibilidad.

Habida cuenta del comportamiento del sector público en Argentina, uno siempre podría preguntarse, en disidencia con estos autores, si acaso tal "reestructuración profunda" de la deuda5 no hubiera dado lugar a todavía mayores niveles de gasto público y endeudamiento, en vez de haber evitado el default y la crisis bancaria y haber puesto a salvo la convertibilidad. Esta avidez por incurrir en gasto público y déficit se pone de manifiesto observando que, a pesar de que el déficit programado para todo el año 2001 era de unos U$S 6.000 millones (alrededor de 2% del PIB), en el primer trimestre ya se había incurrido en un déficit de U$S 3.100 millones.

F. Sturzenegger (2003), como la mayoría de los autores citados, también destaca la crisis de Rusia en 1998 (y la interrupción de la ayuda del FMI a ese país), como un motivo de preocupación para los inversores internacionales y, consecuentemente, una razón para abstenerse de invertir en países de dudosa solvencia como Argentina. La recesión de 1999 en Argentina pasó inadvertida para los inversores internacionales porque después de la crisis rusa prácticamente "todos los países latinoamericanos tuvieron recesión; pero en 2000, cuando la mayoría de ellos se recuperaron, la Argentina siguió estancada. Y si el país no crecía, su deuda se hacía insostenible." (pág. 36).

Este mismo autor, además, destaca que las presiones intelectuales y políticas sobre el FMI, criticado por arriesgar recursos en los intentos por solucionar cada crisis de sus miembros, llevaron a la conducción de este organismo a condicionar su ayuda a que el país declarara el default. "Cuando un país entre en cesación de pagos, el sector privado está obligado a hacer una contribución a la recuperación aceptando una quita en la deuda. El default es, entonces, una manera de que el sector privado contribuya junto al FMI, a la solución de los problemas." (pág. 41). Cuando fue evidente que la indisciplina fiscal no se contenía en el último trimestre de 2001, "el FMI retiró el apoyo y cortó la ayuda programada, forzando sobre la Argentina la flotación del tipo del tipo de cambio y el default." (pág. 42).

Aun los autores menos dispuestos a atribuir el fracaso de la convertibilidad al exceso de gasto y déficit fiscal, admiten que este exceso es, en efecto, incompatible con la convertibilidad. Lo que no ha sido suficientemente enfatizado en la literatura6 es que se trata de una incompatibilidad asimétrica. Las dos partes no son simétricamente culpables de la incompatibilidad: una de ellas, la indisciplina fiscal, sería incompatible con la otra, el régimen cambiario, cualquiera que ésta sea; mientras que cualquier régimen cambiario es compatible con la disciplina fiscal.

Así como la combinación de convertibilidad y déficit reiterados es incompatible, también lo sería la combinación de tasa de cambio flotante con déficit reiterados; y también lo serían los regímenes de flotación sucia y de tablitas cambiarias (como lo demostró la experiencia de Argentina, Uruguay y Chile de los años ochenta) con déficit reiterados. Recíprocamente, cualquier régimen cambiario con disciplina fiscal será sostenible. Un esposo alcohólico, drogadicto y golpeador es incompatible con su esposa María … ¡pero también lo sería con la rubia Ana, la morena Juana o la pelirroja Luisa! Recíprocamente, cualquiera de ellas sería compatible con un esposo sobrio, digno y respetuoso.

2. RESUMEN Y CONCLUSIONES

A pesar de los múltiples intentos por encontrar refinados detalles que hagan más completa la explicación de la crisis de abandono de la convertibilidad, no se ha demostrado que la causa principal sea otra que el exceso de gasto y déficit fiscal.

Aun el elegante análisis de Calvo, Izquierdo y Talvi, que ponen énfasis en la interrupción (repentina, severa y prolongada) de los flujos de capitales como el detonante de la crisis, no consigue ocultar que tal interrupción hubiera sido una anécdota pasajera y olvidable si la situación fiscal hubiera estado en orden.

Argumentar, como estos autores lo hacen, que ninguna magnitud factible de superávit fiscal hubiera alcanzado para detener la crisis una vez que se interrumpió el flujo de capitales equivale a argumentar que ninguna abstinencia de alcohol resolverá el problema una vez que la cirrosis destruyó el hígado. Aunque esta afirmación sea verdadera, no consigue ocultar que la causa del problema no es otra que el abuso de alcohol.

Diluir la responsabilidad del sector público en la generación de la crisis argumentando que el sector privado también gastó en exceso es un intento por trasladar la culpa a la víctima y, como tal, es una débil defensa del comportamiento del sector público. Tan débil como la defensa del parricida y matricida pidiendo clemencia en base al argumento que él es, al fin y al cabo, ¡nada más que un desvalido huérfano!

Argumentar que un programa de reestructuración de deuda con quitas substanciales de capital o reducciones en la tasa de interés pudo haber evitado el default y salvado la convertibilidad equivale a confiar en la ocurrencia de dos milagros sucesivos: primero, que los acreedores hubieran accedido; y segundo, que una vez ocurrido el primer milagro el gobierno argentino no hubiera utilizado el alivio financiero para incurrir en aún mayores gastos y consecuente déficit fiscal, como lamentablemente ocurrió con el "blindaje financiero" de enero de 2001, o con el "megacanje de deuda" diseñado por el Ministro Cavallo a mediados del mismo año.

La incompatibilidad entre convertibilidad y déficit fiscal reiterado es asimétrica: las dos partes no son simétricamente culpables de la incompatibilidad: una de ellas, la indisciplina fiscal, sería incompatible con la otra, el régimen cambiario, cualquiera que ésta sea; mientras que cualquier régimen cambiario es compatible con la disciplina fiscal.

REFERENCIAS

Arriazu, R. H. (2003), Lecciones de la Crisis Argentina (Buenos Aires, El Ateneo), cap. 14.         [ Links ]

Calvo, G., A. Izquierdo y E. Talvi (2002), "Sudden Stops. The Real Exchange Rate and Fiscal Sustainability: Argentina's Lessons", Background paper for the Inter- American Development Bank seminar "The Resurgence of Macro Crisis: Causes and Implications for Latin America" (Fortaleza, Brasil, marzo 11).         [ Links ]

Chudnovsky, D., A. López y G. Pupato (2003), "Las Recientes Crisis Sistémicas en Países Emergentes: Las Peculiaridades del Caso Argentino". Trabajo presentado en el Seminario Internacional "La Argentina en la Economía Global" organizado por la Fundación CENIT, la Universidad de San Andrés y la FLACSO en Buenos Aires, 12 de mayo de 2003.         [ Links ]

Galiani, S., D. Heymann y M. Tommasi (2002), "Missed Expectations: The Argentine Convertibility", Documento de Trabajo N° 55, Universidad de San Andrés (noviembre).         [ Links ]

Mussa, M. (2002), Argentina and the Fund: From Triumph to Tragedy (Washington, Institute for International Economics).         [ Links ]

Perry, G. y L. Serven (2002), "La anatomía de una crisis múltiple: ¿qué tenía Argentina de especial y qué podemos aprender de ella?", Desarrollo Económico, Vol. 42, N° 167 (octubre-diciembre).         [ Links ]

Sturzenegger, F. (2003), La economía de los argentinos (Buenos Aires, Planeta).         [ Links ]

* Académico Titular de la Academia Nacional de Ciencia Económica, Argentina.
Email: schenone@arnet.com.ar

1 Michael Mussa (2002) calcula que con un balance primario (es decir, sin contar pagos de intereses) del sector público 2% del PIB mejor (es decir, mayor superavit o menor déficit) que el observado durante toda la década de los 90, se hubiera llegado a 2001 con US$ 60.000 millones menos de deuda pública, lo cual hubiera hecho desaparecer la principal causa de la crisis de diciembre 2001. Más aún, si el gobierno hubiera aprovechado los años de rápido crecimiento que siguieron a la crisis del tequila, mejorando el balance primario en 1% del PIB en 1996 (año en que el PIB creció 5%); 2% del PIB en 1997 (año en el cual el PIB creció 8%); y 3% en 1998-2001 se hubiera llegado a 2001 con US$ 40.000 millones menos de deuda pública. Concluye este autor: "Thus, the margin between sustained success of Argentina's stabilization and reform efforts of the past decade and the tragic collapse at the end of last year was far from insurmountable".

2 Estos autores estiman que el aumento requerido en el tipo real de cambio es del orden de 46%, mientras que solamente subió 14%.

3 Contrariamente a estos autores, Perry, G. y L. Serven (2002) argumentan que la súbita interrupción del flujo de capitales fue un amplificador, más que la causa primaria de la crisis.

4 "The behavior of private spending did not correspond to the picture of agents who recognized that the public sector was overextended and reacted in "Ricardian" anticipation of an adjustment to come." (pág. 1).

5 Admitiendo la, ciertamente debatible, hipótesis de los autores que "quitas substanciales de capital y/o reducciones importantes de la tasa de interés" hubieran sido graciosamente concedidas por los defraudados acreedores.
6 Una excepción es Mussa (2002), quien sostiene "…the fundamental cause of Argentina's tragedy was not primarily the Convertibility Plan. Rather, it was the large and persistent excess of public spending over recurring revenues that led to an unsustainable accumulation of public debt and ultimately to sovereign default that fatally undermined the basis for Argentina's financial and economic stability - and would have done so under virtually any conceivable monetary policy and exchange rate regime." (pág. 11).

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