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Revista de ciencia política (Santiago)

versión On-line ISSN 0718-090X

Rev. cienc. polít. (Santiago) v.26 n.2 Santiago  2006

http://dx.doi.org/10.4067/S0718-090X2006000200010 

 

Revista de Ciencia Política/ Volumen 26/ Nº2/ 2006/ 175-190

ESTUDIOS

 

LOS TECNÓCRATAS Y LA POLÍTICA EN CHILE: PASADO Y PRESENTE

 

PATRICIO SILVA

UNIVERSIDAD DE LEIDEN, HOLANDA


Resumen

Este ensayo explora la importancia que han tenido los tecnócratas en la evolución política chilena a partir de las primeras décadas del siglo XX hasta el día de hoy. A pesar de su autoproclamado apoliticismo el estamento tecnocrático se ha constituido en un actor estratégico en los intentos de legitimación de los diversos proyectos políticos de este período. Partiendo del debate existente sobre el fenómeno tecnocrático en las sociedades modernas se subraya una serie de características particulares del caso chileno tales como: la gestación de un estamento tecnocrático que antecede al proceso de industrialización; la fuerte vinculación existente entre las clases medias y el auge del ideario tecnocrático en el país, y la existencia de una tecnocracia estatal que ha jugado en diversas ocasiones un rol moderador entre fuerzas políticas y sociales que se enfrentan abiertamente en la lucha por el poder.

Abstract

This article assesses the importance played by technocrats in the Chilean political process since the early decades of the twentieth century until today. Despite their self-proclaimed non-political orientation several technocratic groups have become key actors in the attempts to legitimate diverse political projects during the period under consideration. Based on the existing debate on the technocratic phenomenon a series of special features of the Chilean case are emphasized, such as: the emergency of a technocratic estate prior to the industrialization process; the strong ties existing between the middle classes and the technocratic ideology and; the moderating role played by the state technocracy to avoid direct clashes among competing political and social forces in the country.

PALABRAS CLAVE · Ascenso tecnocrático · Tecnocracia y régimen político · Tecnócratas y políticos


I. INTRODUCCIÓN

Los estudios sobre el funcionamiento y naturaleza del sistema político chileno se han caracterizado históricamente por su fuerte énfasis en el rol de los partidos políticos1. Esta peculiar característica del sistema político de Chile ha llevado a destacados estudiosos como Manuel Antonio Garretón a proclamar que los partidos políticos han constituido históricamente la espina dorsal de la sociedad chilena (1989: xvi). Desde una perspectiva similar, la politóloga argentina Liliana de Riz concluye que la historia política chilena "al contrario de los demás países vecinos, se ha desarrollado a través de los partidos políticos" (1989: 57). Finalmente, las antropólogas Larissa Lomnitz y Ann Melnick (2000) han señalado que la influencia de los partidos políticos en la sociedad chilena ha sido tal, que ellos han impregnado, e incluso modelado, la cultura política dominante en el país.

Si bien no es la intención poner en duda la gran presencia e influencia de los partidos políticos en la realidad nacional, la gestación de una imagen en donde los partidos prácticamente monopolizan el accionar político, no corresponde completamente con la realidad política chilena del siglo XX. Alan Angell (1988), por ejemplo, puso en su momento en duda esta lectura "partitocrática" de la historia política del país, subrayando correctamente el fuerte antipartidismo que también ha sido una constante en la política chilena a partir de los años veinte. A saber, tanto el gobierno de Arturo Alessandri (1924-1925) como las dos administraciones de Carlos Ibáñez (1927-31 y 1952-1958) y el gobierno de Jorge Alessandri (1958-1964), se caracterizaron por levantar banderas antipartidistas. A esta lista se debería agregar el innegable apoyo recibido por el general Pinochet de ciertos sectores de la ciudadanía con su "política de la antipolítica" (Loveman y Davies, 1997). Más recientemente nos encontramos con el llamado "fenómeno Lavín", quien ha recibido un amplio apoyo ciudadano en los noventa, levantado un discurso netamente apoliticista (cf. Silva, 2001b).

El presente artículo persigue tres objetivos centrales. En primer lugar, establecer e ilustrar la larga evolución histórica que ha tenido la constitución del estamento tecnocrático en Chile y explorar su importancia de largo aliento en la administración y orientación ideológica de los diversos proyectos políticos que ha experimentado el país durante el siglo XX. En segundo lugar, analizar una serie de asuntos conceptuales respecto a las diferencias existentes entre tecnócratas, políticos y burócratas y a la manera en que estos tres actores estratégicos se relacionan entre sí a lo largo del tiempo. Finalmente, se referirá a tres ejes analíticos y temáticos que han sido centrales en el debate respecto a la relación entre tecnocracia y política y que son de gran relevancia para entender el rol jugado por los tecnócratas en el proceso político chileno. Me refiero a la relación existente entre tecnocracia y sociedad industrial; tecnocracia y clases sociales. y tecnocracia y régimen político.

II. TECNÓCRATAS, BURÓCRATAS Y POLÍTICOS

Una rápida enumeración de hitos claves de la historia de Chile del siglo XX deja en evidencia la importancia que ha tenido el estamento tecnocrático en la evolución política, económica y social de Chile. Así vemos que los tecnócratas jugarán un rol central en las reformas iniciadas en 1920 tras el triunfo de Arturo Alessandri y que fueran potencializadas en el período 1927-31 por el gobierno del coronel Carlos Ibáñez. Dichas reformas no sólo significaron el fin del Estado oligárquico, sino que además trajeron consigo una fuerte modernización del aparato de Estado (cf. Ibáñez Santa María, 1984, 2003). Los tecnócratas también jugarán un rol predominante en el proceso de industrialización impulsado por el Estado a partir de 1939 tras la fundación de la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO), que se constituyó en la herramienta clave para dar forma e implementar la estrategia de desarrollo industrializadora (Pinto, 1985; Muñoz, 1986).

En los años 1960 y hasta el golpe militar de 1973 -período que el historiador Mario Góngora (1986) tan acertadamente ha llamado "la época de las planificaciones globales"- la influencia de los tecnócratas se extiende junto a la expansión del aparato estatal tras la creación de nuevos organismos tales como la Corporación de la Reforma Agraria (CORA), Oficina de Planificación (ODEPLAN) y la estructura administrativa que surgió a raíz de la nacionalización del cobre a fines de los sesenta. En ese período, los tecnócratas también funcionan como ideólogos de las reformas de corte desarrollista a través de la CEPAL, las universidades, defendiendo el llamado estructuralismo que apoyaba una activa acción del Estado (véase Ahumada, 1958; Pinto, 1958; Kay, 1989; Hira, 1999).

Tras el golpe militar de septiembre de 1973, los llamados Chicago Boys serían los principales ingenieros de la política económica e ideológica neoliberal. Recordemos que su líder, Sergio de Castro, fue por largo tiempo el guía indiscutido al interior del gabinete del gobierno militar (Huneeus, 2001). Durante la transición a la democracia en el período 1985-1990, la acción de institutos privados (CIEPLAN, FLACSO, etc.) y equipos técnicos de la oposición democrática harán un trabajo vital de acercamiento a los técnicos del régimen, facilitando los acuerdos que precedieron al traspaso del poder (Puryear, 1994).

Tras la restauración democrática en 1990 se ve una fuerte expansión del rol de tecnócratas en los cuatro gobiernos concertacionistas del perío-do 1990-2006 en donde economistas de fuerte seño tecnopolítico, como Alejandro Foxley, Eduardo Aninat, Nicolás Eyzaguirre y Andrés Velasco se convertirán en figuras claves en los gobiernos de Aylwin, Frei, Lagos y Bachelet. Finalmente, también se puede constatar que el propio proyecto de modernización e internacionalización de la economía y sociedad chilena impulsado por los gobiernos de la Concertación a partir de 1990 ha posicionado a los tecnócratas como actores claves para los próximos años (Silva, 1997). Estos tecnócratas no solo han sido los principales implementadores de políticas y programas, sino que, además, han a menudo proporcionado a los movimientos políticos de las herramientas necesarias para articular sus proyectos de sociedad. Una de las características principales de los tecnócratas ha sido su continua presencia en el aparato del Estado, entregando estabilidad político-administrativa en momentos de fuerte inestabilidad política (como lo fue el período 1931-1938); facilitando acuerdos y acercamientos (como fue el caso en el período 1988-1990); fortaleciendo la democracia vía éxito económico e internacionalización de la economía y sociedad chile-na (1990-2006).

Durante el siglo XX se dio una lucha sórdida entre partidos políticos y sectores antipartidistas. Estos últimos, en general, han tendido a apo-yar soluciones de orden tecnocrático. Sin embargo, también los partidos políticos han hecho uso de modelos y proyectos tecnocráticos, concebi-dos principalmente por tecnócratas, desde la industrialización vía CORFO, pasando por la "revolución en libertad" de Eduardo Frei Montalva, la "vía chilena al socialismo" de Salvador Allende y la "revolución silenciosa" de Augusto Pinochet y el "crecimiento con equidad" de la Concertación.

La pregunta que surge de todo lo anterior es: ¿Por qué entonces los tecnócratas han recibido relativamente tan poca atención en los estu-dios sobre el funcionamiento del sistema político chileno desde la década de 1920 hasta el presente? Sin duda, ellos mismos han sido cómpli-ces en su relativa invisibilidad y su ausencia en los estudios sobre la política chilena. A saber, la percepción de su rol en la política se ha visto dificultado por su tendencia a distanciarse de partidos políticos y sobre todo de los medios de comunicación. Además, es sabido que prácticamente ningún tecnócrata se autodefine como tal, debido a la connotación peyorativa que tiene en la opinión pública, que se equipara con personas frías, calculadoras y faltos de sensibilidad social.

En su clásico estudio sobre la tecnocracia, Jean Meynaud otorga una definición mínima de la tecnocracia en la cual se la presenta como "una situación política en la cual el poder efectivo le pertenece a técnicos llamados tecnócratas" (1968: 29). A partir de esta definición mínima, Meynaud se lanza a explorar en profundidad las diversas facetas de la tecnocracia y de los tecnócratas que la constituyen. De su análisis aparece la imagen de tecnócrata como un individuo de clara orientación técnico-científica y que logra adquirir influencia política en altos círculos de gobierno debido a su posesión de habilidades especializadas y expertise en los terrenos de las políticas económicas, las finanzas y la administración del Estado. Sin embargo, él aclara que el poder político que pueden alcanzar los tecnócratas no es permanente y que éste siempre se encuentra subordinado al poder de los políticos que rigen el rumbo de los gobiernos. Más que poder político en sí se trataría de "influencia política" que ejercen sobre los mandamases, entregando consejos sobre complejas materias económicas y de políticas públicas (Meynaud, 1968: 21-70). Por otro lado, Giovanni Sartori (1984) advierte correctamente que el aumento relativo del poder de los tecnócratas que se observa en las sociedades modernas no implica necesariamente un aumento del poder de la tecnocracia en sí. Como expresa Sartori, lo mismo en el caso que gobiernen los científicos, esto no necesariamente significa que ellos gobernarán como científicos. Siendo este el caso, el gobierno continuará siendo un gobierno de políticos lo mismo si este se ha convertido en un gobierno cada vez más "dirigido y reforzado por expertos" (1984: 328?9). Frank Fischer (1990), por su parte, subraya que la tecnocracia se refiere a la adaptación del expertise a las ta-reas de gobierno, argumentando poseer una posición apolítica. De esta manera, los tecnócratas se justifican a sí mismos haciendo un llamado al expertise técnico basado en formas científicas del conocimiento, argumentando que ellos pueden entregar soluciones técnicas a problemas políticos (1990: 18). Este artículo asumirá la definición de tecnócratas dada por David Collier, quien los define como "individuos con un alto nivel de entrenamiento académico especializado, lo cual constituye el principal criterio sobre el cual ellos son elegidos para ocupar posiciones clave en el proceso de toma de decisiones o de consejería en grandes y complejas organizaciones, tanto públicas como privadas" (1979: 403).

Un tema recurrente en el debate ha sido la distinción existente entre tecnócratas, técnicos, burócratas, intelectuales y políticos, sobre todo la naturaleza de su interacción en el seno del sistema político. Para Meynaud la diferencia entre un técnico (technician) y un tecnócrata era fundamentalmente de orden incremental y estaría determinado por el nivel de toma de decisiones en el que participa y en su grado de influencia ante los líderes políticos. Como indica Meynaud, "the switch from technical adviser to technocrat, is accomplished when the technologist himself acquires the capacity for making decisions, or carries the most weight in determining the choices of the person officially responsible for them. (..) The very large majority of technologists never reach the technocratic stage" (1968: 30-31). Estudios posteriores en donde se trata la relación entre técnicos y tecnócratas han prestado más atención a los diferentes ámbitos públicos en que ambas categorías se mueven y en las características de sus carreras, al igual que a su grado y tipo de educación (Camp, 1980). Así, refiriéndose al caso mexicano, Centeno y Maxfield observan que los técnicos tradicionalmente se especializan en áreas específicas tales como la salud y la agricultura, y tienden a gozar de seguridad laboral y de una larga permanencia en reparticiones públicas tradicionales. Además, han recibido mayoritariamente su preparación técnica en centros tecnológicos y universidades nacionales. Los tecnócratas, por su parte, suelen operar en instituciones especializadas de planeamiento y think-thanks que poseen una naturaleza más interdisciplinaria. Se trata de expertos que poseen a menudo títulos académicos de postgrado obtenidos en universidades extranjeras y que laboran tanto en organismos públicos como privados, y a menudo con cierta experiencia laboral en el extranjero (1992: 62-67).

La distinción entre burócratas y tecnócratas pareciera ser menos problemática, pero también aquí se dan terrenos grises respecto a sus similitudes y diferencias. La opinión más generalizada es que el burócrata sólo acata e implementa directrices legales que vienen desde arriba sin cuestionar su legitimidad o efectividad, según los esquemas clásicos weberianos. Además, en el contexto latinoamericano, su nivel de formación profesional ha sido tradicionalmente bastante bajo, a veces, solamente alcanzando la posesión de educación secundaria y la experiencia práctica adquirida en años de servicios en reparticiones públicas (cf. Cleaves, 1974). Para el tecnócrata, el burócrata representa un individuo de visión limitada y anticuada, que tiende a frenar e incluso boicotear las grandes reformas administrativas y económicas que él pretende implementar, y por eso se declara abiertamente como enemigo de la burocracia tradicional. No es así raro que los tecnócratas se enceguezcan en intentar reducir el número de reparticiones públicas del Estado y eliminar el mayor número de burócratas posibles, bajo el argumento de perseguir la eficiencia (Camp, 1983).

A pesar de su desprecio por los burócratas, sin embargo, muchos tecnócratas funcionan en ambientes burocráticos (ministerios, reparticiones públicas, etc.) y deben trabajar codo a codo con ellos, y verse a menudo obligados a aceptar la lógica burocrática para tratar de lograr resultados en sus políticas. Por otra parte, el aumento del nivel de formación técnica en métodos de gestión que muchos burócratas han obtenido en recientes años en varios países latinoamericanos los ha acercado un poco más a la cosmovisión de los tecnócratas. Esto los ha llevado incluso a la adopción de posturas que se podrían considerar como netamente tecnocráticas, en pro de la tecnificación de la toma de decisiones y de fuerte sello meritocrático (cf. Bresser-Pereira y Spink, 1999).

La relación entre tecnócratas y intelectuales humanistas ha sido ciertamente más compleja y llena de conflictos abiertos por ejercer su hegemonía en las sociedades modernas (cf. Goulder, 1979). Los intelectuales humanistas son generalmente sociólogos, politólogos y filósofos, quienes tradicionalmente se han encargado de formular interpretaciones críticas sobre el desarrollo sociopolítico y cultural de sus respectivos países, y ofreciendo alternativas de cambio. Critican a los tecnócratas por su aparente desligamiento de las realidades sociales y culturales y de las necesidades de la población y su obstinación en aplicar políticas económicas y financieras de corte racionalista sobre la base de pautas técnicas y teóricas de origen externo. Los tecnócratas, por su parte, generalmente desprecian y desconfían de los intelectuales humanistas, a quienes señala como los principales culpables del proceso de radicalización política y descalabro económico que América Latina experimentó en la década de los sesenta y setenta.

En esos años, los tecnócratas latinoamericanos se encontraron mayorita-riamente subordinados a los intelectuales humanistas, quienes diseñaban el camino a seguir, inspirados primordialmente por consideraciones po-líticas e ideológicas. En ese tiempo, eran los sociólogos, y no tanto los economistas, quienes gozaban un alto nivel de influencia en los círculos gubernamentales. Se podría decir que desde los comienzos de los sesenta hasta mediados de los años setenta los intelectuales huma-nistas ejercieron grandes cuotas de influencia dentro de la élite polí-tica de muchos países latinoamericanos, igual en el caso que ellos adoptaran una actitud opositora. Ellos eran actores muy visibles que interpretaban la realidad nacional y defendían modelos ideológicos es-pecíficos a través de las universidades y los medios de comunicación.

La emergencia de las dictaduras militares en la década de los setenta produciría un dramático debilitamiento del estamento intelectual tradi-cional que pasaría a ser una de las víctimas centrales de la represión. Tras la restauración de la democracia en los ochenta, empero, los inte-lectuales humanistas -que por definición poseen la habilidad de elaborar una visión crítica de la realidad político-social- no han dejado oír su voz con la fuerza que lo hicieron en el pasado (Petras, 1990). Sin embargo, lo que se observa desde esos años hacia delante es que parte de los intelectuales humanistas han pasado a adoptar actitudes tecnocratizantes. Esto se ve, por ejemplo, en el hecho de que en las últimas dos décadas los intelectuales humanistas han prestado cada vez más atención a los aspectos de transparencia y efectividad gubernamen-tal. Esta preocupación, a mi juicio, se encuentra relacionada a la cre-ciente internacionalización, academización y profesionalización de los cientistas sociales y de los intelectuales latinoamericanos en general. Durante las últimas dos décadas, la orientación meritocrática de muchos intelectuales ha sido estimulada por una serie de factores, tales como la creciente dependencia de donantes extranjeros para el financiamiento de sus investigaciones, la creciente importancia dada a la obtención de estudios de postgrado en el extranjero, la participación en congresos internacionales y la creciente aceptación del principio de "publish or perish" (Brunner y Barrios, 1987).

Finalmente, la relación entre políticos y tecnócratas también ha estado plagada de conflictos en donde los primeros han intentado cortar el paso al ascenso tecnocrático que se lo ve como una amenaza directa a sus posiciones de poder al interior del sistema político. Lo que vemos es que el ascenso tecnocrático se ha visto favorecido por el desperfilamiento de los partidos políticos en las nuevas democracias que surgen en América Latina a partir de los años ochenta. Los partidos políticos, que en otros tiempos funcionaron como mecanismos de movilización social por excelencia, ya no poseen la fuerza de convocatoria y representatividad que alguna vez gozaron en el pasado. Recordemos, además, que en muchos países los partidos políticos constituían en el pasado uno de los principales mecanismos de reclutamiento para el ascenso a altos puestos de gobierno. Su actual debilitamiento ha creado en algunos países un mayor espacio para el uso de criterios meritocráticos en el reclutamiento de los miembros del gabinete y otros importantes puestos directivos, quienes ahora se definen llanamente a sí mismos como "indeendientes" e incluso como "apolíticos".

En los años sesenta se subrayaban en la discusión académica las fuertes diferencias existentes entre tecnócratas y políticos y en la subordinación de los primeros ante los últimos, que mantenían un fuerte control del gobierno y de la burocracia estatal (Vernon, 1963). Cochrane (1967) deja en claro que los tecnócratas y los políticos tienen percepciones diferentes respecto a cómo preservar la legitimidad gubernamental. Así, mientras los tecnócratas creen que la legitimidad se mantiene de mayor forma a través de una administración profesional y el uso de criterios técnicos en la toma de decisiones, los políticos piensan que la legitimidad del régimen se sustenta de la preservación de los viejos idearios nacionales y la toma de decisiones siguiendo lineamientos políticos.

La dicotomía originaria entre políticos y técnicos presentada por Vernon ha demostrado no ser adecuada para entender la actual dinámica de las élites políticas latinoamericanas, ya que desde comienzos de los setenta la línea divisoria entre políticos y tecnócratas se ha hecho cada vez más fina. A saber, al pasar de los años el surgimiento de los tecnócratas y su logro de altas posiciones gubernamentales ha producido un significativo cambio en las habilidades y conocimientos específicos que se les exige. Ellos deben poseer las habilidades técnicas y prácticas de tecnócratas y políticos. De esta manera, un nuevo tipo de tecnó-crata puede ser identificado, el cual ha recibido diversas denominaciones, tales como "técnico-político" (Grindle, 1977), "tecnócrata político" (Camp, 1985) o "Technopols" (Domínguez, 1994). Como veremos más adelante, la figura del "tecnopolítico" ha estado presente en la polí-tica chilena ya a partir de los años veinte y desde entonces su importancia en el funcionamiento del sistema político y administrativo del país ha sido decisiva.

III. ESTUDIANDO LA TECNOCRACIA EN CHILE: UNA VISIÓN RETROSPECTIVA

El fenómeno tecnocrático en Chile se hizo particularmente evidente durante la era de Pinochet cuando los llamados Chicago Boys pasaron a convertirse en los arquitectos de las políticas económicas sociales y en uno de los principales ideólogos del régimen militar. Los Chicago Boys y sus políticas económicas de corte neoliberal fueron uno de los elementos más criticados por la oposición al régimen militar, sobre todo, tras la crisis económica de comienzos de los ochenta (cf. O'Brien y Roddick, 1983). Lo que llama la atención es que una vez que culmina el régimen militar en 1990 prácticamente se dejó de hablar en los pe-riódicos y en la opinión pública no sólo de los Chicago Boys, sino que del fenómeno tecnocrático en general. Pero, ¿qué tan muerta estaba realmente la tecnocracia tras el fin del régimen de Pinochet y la restauración de la democracia? Todas las evidencias estaban indicando que el fenómeno tecnocrático en Chile, que se vio marcadamente fortalecido durante el período autoritario, parecía haber sobrevivido perfectamente el cambio de un régimen político autoritario a uno democrático (cf. Silva, 1991). Ya durante el gobierno de Patricio Aylwin (1990-1994) surgían efectivamente claras evidencias de que los tecnócratas también jugarían un rol clave en la nueva democracia.

Lo que es importante recordar es que no solo la tecnocracia no desaparece con el fin del régimen de Pinochet, sino que además el fenómeno tecnocrático es de mucho más larga data que la dictadura militar. De lo anterior surge la siguiente pregunta: ¿qué factores hacen que el tema del rol de la tecnocracia en Chile "aparezca" y "desaparezca" de los debates políticos y académicos que tienen lugar en el país? Se puede constatar que el tema de la existencia del fenómeno tecnocrático en Chile emergió fugazmente durante el gobierno de Jorge Alessandri (1958-1964), para posteriormente casi desaparecer durante los gobiernos de Eduardo Frei Montalva (1964-1970) y de Salvador Allende (1970-1973). El tema resurgirá nuevamente con fuerza bajo el régimen del general Pino-chet (1973-1990), para luego pasar a desperfilarse bajo los tres primeros gobiernos de la Concertación (1990-2005). Todo esto se ha dado, a pesar de que un análisis serio del fenómeno indicaba que no se había producido una suerte de "intermitencia" en la importancia del fenómeno tecnocrático a partir de 1958 hasta nuestros días. Al contrario, este intermitente ir y venir de la atención por la tecnocracia tenía lugar, mientras que el crecimiento de la influencia tecnocrática dentro de las instituciones estatales chilenas mostraba una constante línea ascendente desde la década de cincuenta hasta el presente (Silva, 1993).

Pareciera ser que los ciclos de "muerte y resurrección" de la discusión pública sobre la tecnocracia se encuentran directamente relacionados a si la centro-izquierda está o no en el Gobierno. En retrospectiva, podemos ver que la discusión pública sobre la tecnocracia sólo adquiere relevancia política durante la presidencia de Jorge Alessandri (es decir, previo a la llegada al gobierno de los tecnócratas democratacristianos) y durante el régimen de Pinochet (es decir, cuando la tecnocracia democratacristiana y de izquierda fue removida de las instituciones estatales). Por otro lado, la discusión sobre la tecnocracia desaparece durante los periodos de Eduardo Frei y de Salvador Allende (cuando los tecnócratas de centro-izquierda están en el poder), y posteriormente tras la restauración de la democracia bajo los gobiernos de Patricio Aylwin, Eduardo Frei Ruiz-Tagle y Ricardo Lagos (cuando la centro-izquierda ha recuperado el control de las instituciones estatales).

El poco reconocimiento hasta ahora del rol jugado por los tecnócratas en el desarrollo político-económico chileno se encuentra relacionado al rol central jugado por los partidos políticos, los cuales, llevados por motivos ideológicos, doctrinarios y electorales, han omitido el papel de estos en la formulación de la historia oficial. Debido a la vigencia del régimen democrático, el eventual reconocimiento del elemento tecno-crático era considerado como problemático y no a tono con la ideología democrática vigente. Esto se hace más pronunciado aún en los sesenta y a principios de los setenta debido el carácter populista de esos experimentos.

Todo lo anterior obliga a dar una mirada retrospectiva en búsqueda de los "orígenes" de la tecnocracia en Chile; ¿cuándo "nace" y bajo qué condiciones? En esa búsqueda uno rápidamente se encuentra con el rela-tivamente poco conocido proyecto tecnocrático levantado por el gobierno del coronel Carlos Ibáñez del Campo en el período 1927-1931 (véanse Silva, 1994; Ibáñez Santa María, 2003) que resulta clave para entender la posterior evolución del fenómeno tecnocrático en Chile. Hasta ahora, el período de Ibáñez siempre ha constituido una suerte de tabú entre los cientistas sociales e historiadores chilenos, el cual es considerado, debido a sus orígenes autoritarios, como un desagradable capítulo que mancha la larga tradición democrática del país. De esta manera, hasta hace muy poco ningún aspecto del primer gobierno de Ibáñez, incluyendo su orientación tecnocrática, había sido estudiado en profundidad. Esto, a pesar de las muchas similitudes que, mutatis mutandis, se dan entre este temprano proyecto tecnocrático y el de Pinochet cincuenta años más tarde, sobre todo a lo que se refiere a la gestación de una alianza entre militares y tecnócratas en ambos regímenes (ver Silva, 2001a). El estudio del régimen de Ibáñez y el período posterior permite, además, establecer la existencia de una fuerte continuidad en el rol jugado por los tecnócratas en la gestión del Estado y de sus instituciones a partir de esta experiencia autoritaria hasta fines de la década de los cincuenta. A saber, la joven generación de ingenieros que ingresaron al aparato del Estado bajo Ibáñez serán los mismos que se encargarán años más tarde en manejar la Corporación de Fomento (fundada en 1939) y en dirigir las principales empresas estatales nacidas del proceso de industrialización bajo el Estado en las décadas siguientes (cf. Muñoz, 1993). Con todo lo anterior quedaría en evidencia la "grand duré" de la acción tecnocrática en Chile desde los años veinte hasta el actual período dominado por la Concertación.

Una visión retrospectiva nos invita además a investigar los orígenes intelectuales y doctrinarios que servirían de base ideológica para la posterior gestación del primer contingente tecnocrático en la década del veinte. Esto nos lleva a las figuras de dos grandes intelectuales chilenos, cuya influencia fue fundamental en la gestación de concepciones protecnocráticas que posteriormente adquirirían cuerpo bajo el régimen de coronel Ibáñez. Me refiero a José Victorino Lastarria (1817-1888) y Valentín Letelier (1852-1919), quienes desde una perspectiva positivista proclamaron la necesidad de adoptar una "política científica" en Chile. Se partía de la idea que los conocimientos científicos sobre la naturaleza y funcionamiento de la sociedad (basado en lecturas comteanas y spencerianas) deberían constituir la base del proceso de toma de decisiones a nivel político-administrativo de la nación. El estudio de la vida y obra de ambos autores nos revela una serie de características respecto a la gestación del pensamiento tecnocrático en Chile tales como su orígenes positivistas, mesoclasistas, democráticos y liberales, que nos ayudarán a entender la posterior evolución de la tecnocracia durante el siglo XX. Es incluso posible establecer una conexión entre las ideas de Lastarria y Letelier con la gestación del equipo tecnocrático de Ibáñez a fines de los años veinte. A saber, Valentín Letelier, principal discípulo de Lastarria, creará al interior del Partido Radical, y en parte a través de la masonería, toda una camada de jóvenes políticos (tales como Armando Quezada, Luis Galdames y Pablo Ramírez) que posteriormente tendrán un rol destacado en el gobierno de Ibáñez y estimularán activamente, sobre todo Ramírez, el ascenso de ingenieros tecnocráticos en posiciones estratégicas de poder (Silva, 1998).

En las siguientes secciones se presentará una serie de argumentos sobre la evolución y la importancia de este actor, a la luz del debate que se ha dado en los últimos cuarenta años sobre la relación entre tecnocracia y política. Esto se hará en torno a tres ejes analíticos y temáticos que han sido centrales en dicho debate; a saber, tecnocracia y sociedad industrial; tecnocracia y clase social, y finalmente tecnocracia y régimen político.

IV. TECNOCRACIA Y SOCIEDADES INDUSTRIALES AVANZADAS

La mayoría de los estudios clásicos sobre el fenómeno tecnocrático subrayan de forma implícita o explícita que la tecnocracia y su incursión en el terreno de la política se encuentran directamente conectadas a la consolidación de las sociedades industriales avanzadas (Galbraith, 1967; Maynaud, 1968; Putnam 1977; Gouldner, 1979; Fischer, 1990) e incluso sociedades postindustriales (Ellul, 1965; Bell, 1973; Lindberg, 1996). Se hace así hincapié en que el proceso de industrialización y la creciente complejidad social, política y tecnológica de las sociedades industrializadas llevarían al fortalecimiento de los hombres con credenciales técnicas en el proceso de toma de decisiones por sobre las aptitudes políticas tradicionales. Así, por ejemplo, Fischer indica que "históricamente, la teoría y la práctica de la tecnocracia han constituido respuestas políticas e ideológicas a la industrialización y al progreso tecnológico" (1990: 17). Este no es necesariamente el caso en América Latina, en donde la importación de ideas, doctrinas, ideologías y proyectos sociales de origen foráneos, ha sido una constante desde la emergencia de las repúblicas latinoamericanas en las primeras décadas del siglo XIX. De otra manera, no se podría explicar el caso de los llamados "científicos" mexicanos que ya a fines del siglo 19 levantaban propuestas positivistas de corte tecnocrático al interior del régimen de Porfirio Díaz (Zea, 1970).

En el caso chileno, como veremos posteriormente, el estamento tecnocrático se empieza a apoderar del aparato del Estado ya a partir de la década del veinte con el surgimiento del régimen mesocrático, anticipándose en más de diez años a la creación de la Corporación de Fomento (CORFO), que daría posteriormente forma al proceso de industrialización conducido por el Estado. Es más, serán estos tecnócratas los que pondrán en movimiento el proceso de industrialización y de modernización que caracterizarán los próximos decenios.

Más que las necesidades sistémicas propias de la modernización y la complejización de la sociedad a que conlleva el proceso de industrialización, dentro de los principales factores que generan la formación de regímenes de corte tecnocrático se encuentran los de índole política. De allí que en países con un desarrollo económico, social e industrial comparables, se den diferentes grados de influencia por parte de la tecnocracia al interior de los gobiernos y estructuras administrativas del Estado. Aun más, las fuerzas que estimulan el auge de grupos tecnocráticos no sólo se encuentran en los círculos del poder, sino que a menudo el auge tecnocrático responde a un llamado de la sociedad, en donde la generación de un intenso malestar con la política y los políticos tradicionales puede llevar al clamor por un liderazgo "apolítico". Esto fue evidente durante el régimen de Ibáñez a fines de los años veinte, durante los gobiernos radicales del Estado de Compromiso, la dictadura de Pinochet y, en cierta medida, también durante los recientes gobiernos de la Concertación.

V. TECNOCRACIA, IDEOLOGÍA Y CLASE

Otro aspecto central del debate sobre el fenómeno tecnocrático ha sido el esfuerzo en establecer la relación existente entre tecnocracia, ideologías políticas y clases sociales. La pregunta de hecho es: ¿qué tan "apolíticos" y libres de ideologías son estos tecnócratas, como ellos mayoritariamente se autodefinen? Del clásico estudio de Maynaud, se levanta una imagen (no del todo incorrecta) de que los tecnócratas son más o menos los ejecutores de políticas que tan sólo buscan llegar al objetivo planteado por los grupos en el poder. Poseen por definición una ideología pro industrialización e intervención estatal.

Lo que sabemos es que la tecnocracia es un fenómeno que ya ha logrado una presencia universal en gobiernos y regímenes políticos de los más variados colores; desde el nazismo alemán, pasando por la famosa tecnocracia francesa, como en los países del antiguo bloque socialista y actualmente en países como la República Popular China. En otras palabras, grupos tecnocráticos se han generado y puesto al servicio de las más diversas ideologías y doctrinas durante el siglo XX y hasta el día de hoy. En el caso específico de Chile, e independientemente de las orientaciones de izquierda o de derecha que hayan defendido los grupos tecnocráticos hasta el día de hoy, ellos han sido a menudo grupos revolucionarios, en el sentido de que han defendido propuestas económicas, administrativas y sociales que implicaban profundas transformaciones en dichos terrenos. Si existe un rasgo ideológico común en los tecnócratas chilenos desde comienzos del siglo XX hasta el día de hoy, ha sido su idolatría por el progreso y la modernidad (raramente definida por ellos) y su intento de lograrla a toda costa. Esto quizás constituye sólo un reflejo de la compartida fascinación con la modernidad demostrado sin exclusiones por los diversos gobiernos chilenos desde comienzos de la década del veinte hasta el día de hoy.

El segundo aspecto bajo discusión se refiere a los antecedentes sociales o de clase de los grupos tecnocráticos. ¿Estamos frente a un grupo con raíces e identificaciones de clase algo vagos y que más bien se podrían definir como una elite "desvinculada socialmente" elite o de una Freischwebende Intelligenz a la que se refería Karl Mannheim (1976)? Maynaud, de nuevo, quien se concentró principalmente en el caso francés, entrega una clara imagen elitista de los círculos tecnocráticos, quienes representarían la crème de la crème de los círculos sociales,

provenientes de las prestigiosas y elitistas grandes écoles. Para otros, más que representantes de alguna clase social tradicional en particular, los tecnócratas estarían en vías de constituirse en una "nueva clase" que se encontraría disputándole el poder a las élites industriales y políticas tradicionales (e.g. Goulder, 1979; Kellner y Heuberger, 1992). En esta perspectiva se insinúa una posible toma del poder para convertirse literalmente en una tecnocracia, es decir, en un nuevo orden político dominado por una minoría de tecnócratas. Empero, la tecnocratización del sistema político no debe ser vista como que los tecnócratas, como tales, se hacen del poder, sino más bien que el tecnocratismo se convierte en una base legítima del poder. Es decir, apoyo la tesis de Sartori (1994) de que los tecnócratas no gobiernan directamente, sino que a través de los políticos.

Obviamente que en sociedades como las latinoamericanas, en donde el acceso a estudios superiores y de postgrado en el extranjero son lujos que están a disposición de sólo una minoría, no se puede llegar tan fácilmente a la conclusión de que la mayoría de los tecnócratas son parte de la élite social de los respectivos países. Como es sabido, en el caso chileno, desde los inicios republicanos siempre ha existido un cierto acceso a sectores de capas medias a los círculos de la ilustración; Lastarria, Letelier y muchos otros profesionales chilenos provinieron de sectores medios que se educaron en escuelas públicas y que con su talento y esfuerzo personal se abrieron espacio hasta conquistar los sitiales más altos del mundo de la política, la cultura y la academia, llegando a ocupar puestos de senadores, ministros, embajadores, rectores, etc. Y esta penetración de sectores medios a círculos de influencia política e intelectual se da en Chile hasta el día de hoy. A saber, una de los orgullos más grandes del Presidente Ricardo Lagos es pertenecer a dichos sectores de clase media que estudiaron en liceos fiscales y luego accedieron a estudios superiores por medio de sistemas de becas existentes en el país.

Mi contención a lo largo de todo este estudio es que, más que una clase en sí, la tecnocracia chilena se ha constituido en torno a la clase media. De esta manera, los principales elementos de la ideología tecnocrática levantada en Chile concuerdan en términos generales con los principios centrales de las clases medias, que poseen un fuerte carácter antioligárquico y meritocrático, y en donde la educación y el logro de conocimientos científicos ocupan un sitial privilegiado. Esta conexión entre clases medias y el ideario tecnocrático se hace sobre todo manifiesto cuando exploramos el legado de Lastarria y Letelier, la adopción de sus principales propuestas en el seno del ideario del partido radical (el partido de la clase media chilena par excellence) y el posterior surgimiento a partir de los años veinte del siglo XX de la tecnocracia estatal chilena. Como veremos en la siguiente sección, el carácter fundamentalmente mesocrático de la tecnocracia también se reflejará en su posicionamiento respecto al autoritarismo y la democracia.

VI. TECNOCRACIA, AUTORITARISMO Y DEMOCRACIA

La tercera y última discusión a la cual quisiera referirme aquí guarda relación a la reñida relación que a menudo han tenido los tecnócratas con la democracia. Esto ya sería evidente en los primeros propulsores de ideologías tecnocráticas, tales como Henri de Saint Simon y August Comte, quienes propiciaban la instauración de un "Estado administrativo" a cargo de una elite de cientistas, expertos y empresarios. De sus escritos queda rápidamente en evidencia en que sin más privilegiaban el mantenimiento del orden social y la administración "positiva" o científica de los asuntos de Estado, por sobre la libertad individual, la participación popular y la democracia (cf. Jones, 1998). Una serie de experiencias tecnocráticas en Europa y Estados Unidos durante el siglo XX también reafirmarían la estrecha relación entre tecnócratas y regímenes e ideologías autoritarias. Entre estas experiencias se encuentran en primer lugar el de la Alemania nazi (Herf, 1984), el movimiento tecnocrático de los años veinte en Estados Unidos y que desembocaría a comienzos de los treinta en un movimiento de corte fascistoide (Bell, 1960), y la experiencia de los socialismos reales en Europa oriental y en la Unión Soviética (Konrad y Szeleny, 1979; Rowney, 1989). Otro caso de especial relevancia para la América Latina en general y para Chile en particular fue la dictadura de Francisco Franco en España, quien a partir de fines del cincuenta se apoyó en un selecto grupo de tecnócra-tas del Opus Dei para implementar sus políticas de industrialización y modernización, bajo la más férrea represión de sus contrincantes polí-ticos (cf. Fernández de la Mora, 1986).

En el contexto latinoamericano, la imagen de la "afinidad electiva" que existiría entre la tecnocracia civil y los regímenes autoritarios se haría notoria durante los sesenta y setenta cuando una serie de regímenes "burocrático-autoritarios" se establecieron en el Cono Sur. En su seminal trabajo sobre este nuevo tipo de régimen, O'Donnell (1973) identificaría a la tecnocracia civil como uno de los principales aliados de los militares en la coalición golpista, y como figuras clave en la implementación de las políticas económicas de los regímenes autoritarios.

Durante los gobiernos militares en Argentina, Chile y Uruguay, un selecto grupo de economistas y de expertos financieros adquirieron grados de poderes discrecionales sin precedentes en la aplicación de radicales reformas económicas y financieras (Ramos, 1986). Pero, en la práctica, sería el paradigmático caso de los famosos Chicago Boys chilenos bajo el régimen de Pinochet, a partir de mediados de los setenta, lo que crearía conciencia de la existencia de una alianza entre tecnócratas y militares en América Latina (véanse Vergara, 1985; Valdés, 1995). Finalmente, y desde un punto teórico más general, son muchos los que alertan por las tendencias antidemocráticas de los tecnócratas (Meynaud, 1969; Putnam, 1976, 1977; Fischer, 1990). Esto sería el resultado de la firme convicción existente entre muchos tecnócratas de que los problemas sociales requieren de soluciones técnicas provenientes de expertos y no de políticas erráticas que surgen a raíz de la presión de las masas populares sobre el aparato del Estado.

La tecnocracia puede jugar roles muy diversos e incluso opuestos bajo diversas situaciones históricas y políticas. Si bien en ciertos períodos históricos los tecnócratas han efectivamente apoyado soluciones autoritarias, también se puede comprobar que en otras circunstancias se convierten directa o indirectamente en actores clave en el mantenimiento y el funcionamiento del régimen democrático. El posicionamiento de la tecnocracia respecto a la democracia y al autoritarismo durante el siglo XX en Chile ha seguido más bien los patrones clásicos de comportamiento político de las clases medias. De esta manera se ha visto condicionado por su temor permanente por las masas y el caos y su deseo de orden, pero además por su deseo de justicia social y valoración del esfuerzo personal. Así, en el ocaso del régimen oligárquico, los tecnócratas se constituyeron en una fuerza de emancipación de las clases medias emergentes que rechazan decididamente los privilegios de cuna y nobleza, y levantan la bandera de la meritocracia y el esfuerzo personal. Esto resultará, entre otras medidas emancipatorias, desde comienzos de siglo en la demanda de la expansión de la educación obligatoria y la constitución de un gobierno de los mejores y no de la mediocridad aristocrática.

A partir de fines de 1930, cuando los sectores medios ya se encuentran afirmados en el poder, la tecnocracia se convierte en un factor de equilibrio de fuerzas entre, por un lado, sectores oligárquicos debilitados y, por el otro, sectores populares emergentes. La tecnocracia no sólo corta el paso a estos últimos, sino que da garantías a los primeros que los negocios de Estado serán bien administrados y que la política económica no será politizada. Éste será especialmente el caso en el período de los gobiernos radicales de 1938 al 1945. Así, los tecnócratas de Estado se constituyeron en una suerte de grupo mediador entre las derechas asustadas y desconfiadas y las fuerzas de centro-izquierda, para administrar los fondos del país y las empresas estatales: CORFO es el símbolo de este rol.

Los tecnócratas chilenos han debido operar en una sociedad muy politizada. De allí que una de las características más importantes del funcionamiento de los tecnócratas en Chile ha sido su rol moderador. Efectivamente, el alto grado de polarización y la falta de consenso fueron característicos de la democracia chilena pre 1973. Como resultado de este punto débil de la democracia chilena y de los constantes cambios, el aparato del Estado se vio obligado en apoyarse en un cuerpo de técnicos. Esto era también el resultado de la falta de confianza existente entre grupos sociales y políticos. En este contexto, los tecnócratas han constituido, para decirlo así, como una suerte de zona de amortiguación (buffer zone) o zona intermediaria, entre grupos que luchan por el poder al otorgar mínimas garantías a los principales partidos contendientes (debido a su capacidad técnica, aparente neutralidad, apoliticismo, etc.).

Cuando el sistema mesocrático entra en problemas de sobrevivencia vital, como fue el caso a fines de los cincuenta, tecnócratas (caso CEPAL) pasan a formular reformas económicas y sociales (reforma agraria, etc.) que tienen impactos emancipatorios sobre los sectores relegados de la sociedad, como lo son el campesinado y sectores marginales urbanos. También principales agentes en pro de la integración económica regional (Mercado Común Centroamericano, ALALC, etc.) y de la globalización después. En forma semitécnica y despolitizada se intenta subir a los sectores sociales subordinados al carro de la modernidad para crear nuevos consumidores y fortalecer la economía del país.

El mantenimiento de tecnócratas en posiciones clave también ha sido visualizado como característico de las nuevas democracias que emergen en los ochenta. En el caso chileno la tecnocracia da garantías a sectores económicos poderosos, a la derecha política y a los militares. El terreno económico (sobre todo con el trauma de a comienzos de los setenta) se "desmilitariza" a la vez que los encargados de las políticas económicas son aislados de presiones directas de sectores políticos y sociales (cf. Haggard y Kaufman, 1992).

VII. CONCLUSIÓN

Es evidente que la posición de tecnócratas de por sí no significa la garantía de estabilidad política y social. Esto se encuentra determinado por los resultados económicos de dichos equipos económicos y sobre todo del grado de exigencias sociales de sus políticas. El desarrollo económico per se y el discurso apolítico no han generado, al parecer, una respuesta contundente y permanente a la necesidad de legitimidad política. La gente se ha cansado del discurso tecnocrático, frío, incoloro, que alcanzó su punto más fuerte bajo el gobierno de Eduardo Frei Ruiz-Tagle a fines de los años noventa (UNDP, 2002). Lo interesante es que esto no implica que la gente quiera fórmulas politizadas. Lo que vemos más bien es que la sociedad de masas (consumidoras), que ha producido el modelo neoliberal en Chile, ha creado una demanda pública por un mensaje político mercantilizado, al cual el apoliticismo es unido a temas valóricos y participativos (Tironi, 2005).

Por lo tanto, el argumento central de este estudio es que, en vez de haber constituido una amenaza para la democracia, los tecnócratas han sido actores destacados en la consolidación del régimen democrático a partir de la crisis de los años treinta, sobre todo en la generación y funcionamiento del llamado "Estado de compromiso" desde fines de los años treinta hasta comienzos de los sesenta. Junto a esto, ha sido un actor central en las reformas económicas y sociales de la llamada "dé-cada de las reformas" bajo Frei Montalva y Allende (1964-1973).

Incluso es posible argumentar que los tecnócratas del gobierno militar (los Chicago Boys) fueron los que institucionalizaron el régimen (dando a ver la necesidad de respetar algunos acuerdos internacionales; la necesidad de la constitución y de alguna forma de legalidad y en las políticas de "salida" (exit) al constituir el sector llamado "blando" (O'Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986) en la búsqueda de la salida a la transición. Recordemos que Büchi, un candidato tecnócrata, ni siquiera dio la pelea y aceptó tranquilamente su pérdida en los comicios. Esta relativa fácil aceptación de la nueva realidad se encontraría relacionada a su creencia en el credo neoliberal. Los tecnócratas neoliberales partían del supuesto de que cuando las masas aceptarán definitivamente la receta neoliberal, la propiedad privada, el consumo ilimitado, etc., el régimen de Pinochet ya no sería necesario; y a esa convicción ya habían llegado a fines de los ochenta. Más evidente se hace la relación positiva de la tecnocracia con la democracia en Chile tanto durante el período de transición como en los años de la Concertación desde el noventa. Los grupos tecnocráticos (tanto del gobierno como de la oposición) se constituyeron en voceros y mediadores en canalizar el diálogo entre sectores del gobierno militar y los sectores moderados de la oposición. En esto los institutos privados jugaron un rol de singular importancia. Limitaron los recelos de políticos y tradujeron en un lenguaje técnico los puntos de encuentro y desencuentro (cf. Puryear, 1994). Lenguajes profesionales semejantes (Gouldner), respecto a racionamiento entre "comfrères" (sobre todo entre economistas a la Foxley, Büchi, etc.), facilitaron la visible reducción de amenazas y miedos.

De esta manera, lo que vemos es que a partir de fines de los años no-venta la ideología tecnocrática se ha mezclado con la idea democrática en Chile. Esto ha hecho que se haya ido formando una creciente democracia tecnocratizada en donde los problemas sociales son traducidos en términos técnicos y en donde la despolitización se ha convertido en una característica central del modelo chileno.

 

NOTAS

1 El autor agradece a los referíes anónimos por sus útiles comentarios a una versión anterior de este trabajo.

 

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Patricio Silva es politólogo y catedrático vitalicio de historia contemporánea latinoamericana en el Departamento de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Leiden, Holanda. Además, es presidente del consejo ejecutivo del Centro de Estudio y Documentación Latinoamericanos (CEDLA) de Amsterdam. Ha escrito extensamente en publicaciones europeas y norteamericanas sobre el fenómeno tecnocrático en América Latina. Él es coeditor (junto a Miguel A. Centeno) de The Politics of Expertise in Latin America (1998, Basingstoke: Macmillan).

(E-mail: p.silva@let.leidenuniv.nl)

 

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